| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
«AA» veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 09.05.2024, que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção (intempestividade para a prática de acto processual), absolvendo da instância a Entidade Demandada, na acção administrativa que intentou contra o Fundo de Garantia Salarial para revogação da decisão de indeferimento do requerimento que apresentou para pagamento de créditos emergente de contrato de trabalho.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
I - O presente recurso versa exclusivamente sobre matéria de Direito e incide sobre o despacho saneador-sentença proferido pelo Tribunal de Primeira Instância em 09 de Maio de 2024, nomeadamente sobre a decisão que julgou procedente a excepção de intempestividade da prática de ato processual e que, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da instância.
II - A Recorrente não pode concordar com a decisão, ora em crise, proferida pelo Tribunal de Primeira Instância em 09 de Maio de 2024, designadamente sobre a decisão que julgou procedente a excepção de intempestividade da prática de ato processual, por entender que a mesma, em termos de direito, não se ajusta às questões invocadas pela Recorrente nos vários articulados, nem se ajusta aos factos dados por provados pelo Tribunal de Primeira Instância, na decisão, ora em crise, pelo que, após leitura e análise das alegações ora apresentadas, o Douto Tribunal Superior concordará com a posição da Recorrente e revogará a sentença recorrida, substituindo a mesma por uma decisão que julgue improcedente a alegada excepção.
III - Salvo o devido respeito, é desde logo manifestamente evidente que é nula a sentença recorrida por excesso de pronúncia, nos termos do disposto no art. 95.º, n.º 2 do CPTA. É que, conforme decorre da matéria de facto dada por provada, o Tribunal de Primeira Instância deu por provado que - “Em 13.04.2022, a Entidade Demandada enviou uma comunicação via correio eletrónico para o endereço ..........@....., identificado no ponto precedente, com o assunto “Impugnação – «AA»”, informando que “... a propositura da impugnação judicial segue os termos dispostos nos art.º 78.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que deverá ser apresentada junto do Tribunal” – mas não deu por provado que o email foi recebido pelo Mandatário da Recorrente no endereço de email ..........@...... E não deu por provado porque tal não resulta dos autos, não resulta de qualquer elemento de prova e, bem assim, porque a Autora afirmou várias vezes, mas especificamente no articulado apresentado em 15-02-2024, com a referência ...34, que aquele email não foi recebido naquele endereço de email.
IV – Assim, a decisão sobre aquele facto controvertido – sobre a não recepção daquele email - e, portanto, sobre a alegada excepção, estava dependente de prova a produzir em audiência de julgamento, pelo que o Tribunal a quo não poderia ter conhecido daquela excepção, nos termos constantes da sentença, ora em crise, o que consubstancia nulidade da sentença, por omissão de pronúncia.
V - Assim, atento o exposto, a sentença recorrida é nula, por excesso de pronúncia, nos termos do art. 95.º, n.º 2, do CPTA, nulidade que aqui vai invocada e requerida para os devidos efeitos legais e que impõe que seja julgada nula a sentença, ora em crise, e seja a mesma substituída por um acórdão que ordene a marcação de audiência de julgamento para produção de prova, o que aqui se requer, com as demais consequências legais.
VI – Se assim não se entender, o que não se consente, mas apenas se admite por mera hipótese académica, certo é que sempre terá de ser revogada a sentença recorrida, por se considerar que o acto impugnado estava ferido de nulidade, pelo que a sua impugnação judicial não estava sujeito a prazo, nos termos do disposto no art. 58.º, n.º 1, primeira parte do CPTA, pelo que a petição inicial foi tempestivamente apresentada.
VII - A questão principal aqui a sindicar, e que impõe a revogação da sentença recorrida, prende-se essencialmente com o facto de o acto administrativo impugnado ser nulo, por violação do dever de fundamentação e, bem assim, por ofensa a caso julgado material (art. 161.º, n.2, alínea i) do CPA). É que, o acto administrativo impugnado no âmbito dos presentes autos viola manifestamente o disposto nos arts. 94.º e 152.º (cfr. art. 153.º do mesmo diploma legal) do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA).
VIII - Ora, dispõe o art. 94.º, n.º 1 do CPA que: “Na decisão final o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior.” Por sua vez, dispõe o art. 152.º, n.º 1, alíneas a) e c) do CPA que: “Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente. Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direito ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial.” Ademais, com relevância para os presentes autos, dispõe o art. 153.º, n.º 2 do CPA, que “Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato”.
IX - Nos termos das disposições normativas ora citadas, os actos administrativos devem ser fundamentados, sob pena de nulidade, não bastando uma mera conclusão generalizada para se dar por cumprido esse dever de fundamentação. Assim, não se pode consentir que se dê como cumprido o dever de fundamentação quando esta se resume a escassas linhas, que nada dizem, nos termos do que sucedeu no acto administrativo impugnado no âmbito dos presentes autos.
X - É que na resposta que apresentou, a Recorrente invocou as suas razões de facto e de direito que sustentavam e justificavam o pedido de pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho, nomeadamente, alegou e provou que, quando a entidade empregadora foi declarada insolvente pelo Tribunal, existia contrato de trabalho entre a entidade empregadora e a ora Recorrente; que os créditos laborais venceram-se nos seis meses anteriores à propositura da ação de insolvência; juntou ainda os documentos instrutórios necessários ao requerimento do pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho, cumprindo, assim com todas as condições necessárias à procedência do seu pedido.
XI – Todavia, a Entidade Recorrida limitou-se a formular uma conclusão, visando o indeferimento daquele requerimento, não tendo, contudo, analisado os fundamentos de facto e de direito invocados pela aqui Recorrente, nem tendo analisado os documentos que a mesma juntou para fazer prova dos factos alegados.
XII - A decisão de indeferimento – o acto impugnado - tinha de ser fundamentada, até porque era a terceira vez que a entidade recorrida se limitava a repetir os despachos anteriormente proferidos, ao referir repetidamente, através das mesmas palavras, sem qualquer acréscimo, que ‘’os créditos requeridos não se encontram abrangidos pelo período de referência, ou seja, os seis meses que antecedem a propositura da ação (insolvência, falência, revitalização ou procedimento extrajudicial de recuperação de empresas), nos termos do n.º 4 do artigo 2.º do Dec. Lei 59/2015, de 21 de abril, ou após a data da propositura da mesma ação, nos termos do n.º 5 do mesmo artigo.’’ Ou seja, a entidade administrativa, ora recorrida, nada analisou, nem se pronunciou sobre nenhuma das questões invocadas pela Recorrente.
XIII - Pelo que, dúvidas não existem de que a entidade administrativa, ora recorrida, violou grosseiramente o dever de fundamentação do acto administrativo, o que conduz à nulidade do ato de indeferimento do requerimento apresentado para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho, nos termos do art. 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA (cfr. arts. 20.º, 266.º e 268.º da CRP), que dispõe “São designadamente nulos: d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental’’.
XIV - Um ato nulo é ineficaz, não produz qualquer efeito ab initio, é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão, pode ser impugnado a todo o tempo e perante qualquer tribunal e a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, tendo o seu reconhecimento natureza declarativa (vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 09-10-2015.
XV - Não tem, por isso, a Recorrente dúvidas de que o acto impugnado é nulo (e não anulável conforme decorre da sentença, alvo do presente recurso), pelo que, a impugnação daquele ato nulo não estava sujeito a prazo, nos termos do disposto no art. 58.º, n.º 1, primeira parte do CPTA, o que significa que deve ser revogada a decisão recorrida e ser a mesma substituída por uma outra que julgue não provada e improcedente a exceção de intempestividade da prática de ato processual, assim se considerando que a ação administrativa foi tempestivamente apresentada em 29-11-2023, devendo os autos prosseguir os seus termos, com as demais consequências legais.
XVI – Se assim não se entender, o que não se consente, mas apenas se admite por mera hipótese académica, sempre terá de ser revogada a decisão, ora em crise, por se considerar que a ação administrativa foi tempestivamente apresentada, nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.
XVII - É que o Tribunal de Primeira Instância olvidou que a petição foi apresentada junto da entidade administrativa no dia 13-04-2022 e, que após a recepção daquela por aquela entidade, a Recorrente não teve qualquer informação relativa ao estado do processo e/ou diligências realizadas. Atenta a total ausência de informações, no dia 31-07-2023, a colega de escritório do Mandatário da Recorrente contactou telefonicamente o Conselho Distrital da Segurança Social do Porto, que, nesse seguimento, ficou de prestar informações, mas nunca as prestou. Posteriormente, em 11-10-2023, o Mandatário da Recorrente remeteu um email ao Conselho Distrital da Segurança Social do Porto, no qual solicitou, mais uma vez, informações relativas ao estado da impugnação e/ou diligências realizadas. No dia 12 de Outubro de 2023, o Mandatário da Recorrente é surpreendido pelo teor enviado pela Dra. «BB», Chefe de Equipa do FGS.
XVIII - Ora, conforme foi alegado pela Recorrente (articulado apresentado em 15-02-2024), o alegado email enviado a 13/04/2022 pela Dra. «CC» nunca foi recepcionado, daí que tenham sido solicitadas informações junto da Segurança Social referentes ao estado do processo. O Mandatário da Recorrente confiou que a impugnação foi tempestiva e validamente apresentada em virtude da ausência/falta de qualquer esclarecimento pela Segurança Social/FGS, não obstante a diversas solicitações nesse sentido. Somente com o email de 12 de Outubro de 2023, é que o Mandatário da Recorrente tomou conhecimento que a impugnação apresentada não teve o devido seguimento, o que suscitou que viesse a apresentá-la no dia 29 de Novembro de 2023, até por indicação da signatária do email aludido, dando origem aos presentes autos.
XIX – Atento o exposto, tem de se considerar que a Recorrente apenas foi informada de que a impugnação judicial não se considerava apresentada em 12-10-2023, mais considerando que foi induzida em erro pelo FGS, dada a não receção de nenhuma comunicação escrita no sentido alegadamente transmitido no email de 13/04/2022, e, por esse motivo, a ação de impugnação do acto administrativo deve ter-se por tempestiva, ao abrigo da alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, em virtude de ter sido intentada nos 3 meses subsequentes à cessação do erro.
XX - Ademais, na conjetura da petição inicial for considerada extemporânea, o que não se consente, a verdade é que a impugnação judicial do acto administrativo deu entrada em juízo por indicação expressa da Chefe de Equipa do FGS nesse sentido (cfr. email de 12/10/2023), pelo que, ao ser alegada em sede de contestação a extemporaneidade da impugnação do acto incorre em manifesto abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, o que sempre importará, em ultima ratio, a conclusão de que a impugnação judicial foi tempestivamente apresentada a 29-11-2023.
XXI - Em suma, deve ser revogada a decisão, ora em crise, e ser a mesma substituída por uma outra que julgue não provada e improcedente a exceção de intempestividade da prática de ato processual, assim se considerando que a ação administrativa foi tempestivamente apresentada em 29-11-2023, devendo os autos prosseguir os seus termos, com as demais consequências legais.
TERMOS EM QUE E NOS DEMAIS DE DIREITO, DEVE SER DADO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO E, POR VIA DELE, SER REVOGADA A SENTENÇA, ORA EM CRISE, NOS TERMOS SUPRA EXPOSTOS, COM AS DEMAIS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS.
FAZENDO-SE, ASSIM, A HABITUAL JUSTIÇA.
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. No dia 19.03.2021, a Autora apresentou no Serviço de Atendimento de Vila do Conde do Instituto da Segurança Social IP um requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho. - cf. fls. 2-3 do procedimento administrativo (doravante PA).
2. Em 10.12.2021, o requerimento mencionado no ponto precedente foi indeferido, por decisão do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial - cf. fls. 50 do PA.
3. Em 04.03.2022, no seguimento de reclamação apresentada pela Autora junto da Entidade Demandada, a decisão de indeferimento foi mantida, por decisão do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial proferido - cf. fls. 57 do PA.
4. Em 04.03.2022, a Entidade Demandada comunicou à Autora a decisão de indeferimento mencionada no ponto precedente - cf. fls. 57 do PA.
5. Na comunicação identificada no ponto precedente colhe-se, além o do mais, o seguinte teor:
«(...)
Pelo presente ofício e nos termos do despacho de 4 de março de 2022, do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, fica notificado de que, após apreciação da reclamação apresentada, se mantém o indeferimento do requerimento para pagamento de crédito emergentes do contrato de trabalho apresentado por V. Exª.
O(s) fundamento(s) para o indeferimento é(são) o(s) seguinte(s):
Atenta a resposta e analisada toda a factualidade existente verifica-se que não foram apresentados factos suscetíveis de alteração da decisão anteriormente proferida.
- Os créditos requeridos não se encontram abrangidos pelo período de referência, ou seja, nos seis meses que antecedem a propositura da ação (Insolvência, falência, Revitalização ou procedimento extrajudicial de recuperação de empresas), nos termos do n° 4 do artigo 2° do Dec.-Lei 59/2015, de 21 de abril, ou apos a data da propositura da mesma ação, nos termos do n° 5 do mesmo artigo.
Mais se informa que se encontra a decorrer o prazo para impugnar judicialmente.
(...)»
- cf. fls. 57 do PA, cujo teor de dá por integralmente reproduzido.
6. Em 13.04.2022, a Autora dirigiu uma comunicação à Entidade Demandada a coberto da qual apresentava uma “impugnação judicial” - cf. fls. 62 do PA
7. Na comunicação mencionada no ponto anterior colhe-se, além do mais, o seguinte teor:
«(...)
«AA», Requerente nos autos à margem referenciados e aí melhor identificada, não concordando com a decisão de indeferimento proferida pelo Fundo de Garantia Salarial, no dia 4 de março de 2022, no âmbito do pedido de pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho, vem, nos termos do art. 51.° do Código e Processo nos Tribunais Administrativos, apresentar a correspondente impugnação judicial.
O Advogado, (....)
A Advogada Estagiária, (...)
A. [SCom01...] (...)
E-mail: ..........@..... (...)
Junta: Impugnação Judicial.
- cf. fls. 62 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
8. Em 13.04.2022, a Entidade Demandada enviou uma comunicação via correio eletrónico para o endereço ..........@....., identificado no ponto precedente, com o assunto “Impugnação - «AA»”, informando que “... a propositura da impugnação judicial segue os termos dispostos nos art.° 78.° e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que deverá ser apresentada junto do Tribunal”.
- cf. fls. 61 do PA.
9. Em 11.10.2023, a Entidade Demandada foi instada pelo mandatário da Autora para informar sobre o estado das impugnações judicias apresentadas em 13 de abril de 2022”, nomeadamente a da Autora - cf. fls. 55 do PA.
10. Em 12.10.2023, a Entidade Demandada respondeu ao mandatário da Autora - cf. fls. 53 do SITAF.
11. Na resposta mencionada no ponto anterior colhe-se, além do mais, o seguinte teor:
«(...)
Em resposta ao V/email temos a informar que qualquer impugnação judicial implicaria a citação do FGS pelo TAF para contestação, e não se regista qualquer processo com o nome dessas Autoras («AA» e (...))
Em sistema informático da Seg. Social e do FGS apenas temos registados 3 ofícios enviados a cada uma das supra referidas requerentes:
- a proposta de indeferimento, em Audiência Prévia;
- o ato adm. Definitivo de indef. e depois em sede de apreciação de reclamação,
- a decisão de manutenção do indeferimento, cujas 2.ª vias de 04/03/2022 se juntam.
Encontramos entretanto, junto dos processos físicos, as duas impugnações judiciais com data de entrada de 13/04/2022 e nesse mesmo dia a então Chefe de Equipa do FGS (Dra. «CC») informou V. Exas que as Impugnações judicias teriam de dar entrada no TAF, cfr. Doc. Junto (emails de 13.04.2022).
A Dra. «CC» prestou esta informação para o email constante no carimbo dos V/ofícios (..........@.....). O email não veio devolvido.
(...)»
- cf. fls. 53 do SITAF.
12. Em 29.11.2023, a petição inicial do presente processo foi submetida no sistema informático de suporte à atividade dos tribunais administrativos e fiscais, dirigida ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - cf. fls. 1 do SITAF.
III - Enquadramento jurídico.
1. A nulidade da sentença.
1.1. O excesso de pronúncia.
Determina a alínea d) do n.º1, do artigo 615º, do Código de Processo Civil de 2013, aplicável por força do disposto no artigo 1º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que a sentença é nula quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Este preceito deve ser compaginado com a primeira parte do n.º2, do artigo 608º, do mesmo diploma: “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.
Conforme é entendimento pacífico na nossa jurisprudência e na doutrina, só se verifica nulidade da sentença por omissão de pronúncia, a que aludem os citados preceitos, quando o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes e de que devesse conhecer (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09).
O mesmo se diga do excesso de pronúncia: só se verifica quando o juiz conheceu de questão que não devia conhecer.
O erro de direito não se integra no conceito de falta de fundamentação ou omissão de pronúncia.
O erro no enquadramento jurídico leva à revogação da sentença e não à declaração de nulidade, nos termos da invocada norma da alínea b), do n.º1 do artigo 615º do actual Código de Processo Civil.
Questões para este efeito são todas as pretensões processuais formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre as partes (Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 122º, página 112), não podendo confundir-se as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões, argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão (Alberto dos Reis, obra citada, 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228).
No mesmo sentido se orientou a jurisprudência conhecida, em particular os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 09.10.2003, processo n.º 03B1816, e de 12.05.2005, processo n.º 05B840; os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 21.02.2002, processo n.º 034852 (Pleno), de 02.06.2004, processo n.º 046570, e de 10.03.2005, processo n.º 046862.
No caso concreto a decisão pronunciou-se apenas sobre o a única questão que se impunha pronunciar-se, a excepção de caducidade da acçao que, a proceder, como procede, prejudica o conhecimento de todas as demais questões.
Saber se o processo já fornecia todos os elementos para decidir como se decidiu, antes do julgamento, é questão diversa e poderia configurar erro de direito, nos pressupostos para decidir sem produção de prova.
Mas nem esse erro se verifica. O processo fornece, de facto, todos os elementos para decidir a suscitada excepção, no sentido de a mesma se verificar.
Não procede, pois, esta arguição de nulidade.
1.2. A omissão de pronúncia.
Como acabou de se referir o Tribunal recorrido pronunciou-se sobre a única questão que se suscitava, a intempestividade da acção, e qua a proceder, como procede, prejudicou o conhecimento de todas as demais questões suscitadas.
A eventual omissão de um facto não constitui nulidade da sentença porque não está prevista como tal nos citados preceitos.
Facto não é questão; é facto.
A não consideração de um facto relevante que pudesse ser determinante de uma decisão diferente poderia constituir uma deficiência da fundamentação de facto conducente ao erro da decisão.
O que já é matéria de mérito e não de excepção.
Isto sendo certo que a deficiência da fundamentação de uma sentença não é equiparável á falta absoluta de fundamentação e só esta produz a nulidade da decisão judicial.
Conforme é entendimento pacífico, só padece de nulidade a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. b), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
Também não se verifica, pois, esta nulidade.
2. O acerto da sentença.
Este é o teor da decisão recorrida, na parte relevante.
“(…)
Condensado o quadro factual pertinente, cumpre, agora, decidir se se verifica ou não a invocada caducidade do direito de ação.
Conforme referimos supra, a Entidade Demandada advoga que a presente ação deu entrada já ultrapassado o prazo legal de impugnação, pelo que, deve ser julgada como extemporânea.
A Autora sustenta que o ato impugnado é nulo, inexistindo prazo para a impugnação. Mesmo que assim não se entenda, a ação é tempestiva à luz do artigo 58.°, n.° 3, alínea b), do CPTA.
Apreciando.
A nulidade dos atos administrativos consiste numa forma agravada de invalidade.
Segundo o artigo 161.°, n.° 1, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), cabe à lei ordinária determinar, expressamente, quais os atos administrativos inválidos que são sancionados com nulidade, estabelecendo o n.° 2 do mesmo normativo legal uma lista exemplificativa de vícios que ditam a nulidade.
Por seu turno, a anulabilidade dos atos administrativos consubstancia uma forma residual de invalidade que a ordem jurídica comina para os atos administrativos ilegais.
Segundo o artigo 163.°, n.° 1, do CPA, são anuláveis os atos administrativos desconformes com princípios ou normas jurídicas para cuja violação não se encontre prevista outra sanção.
A impugnação jurisdicional de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de um ano, se promovida pelo Ministério Público, e três meses, nos restantes casos (art.° 58.° n.° 1 alíneas a) e b) do CPTA).
Nos termos do art.° 59.°, n.° 2, do CPTA, o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário.
Estes prazos, sem prejuízo do disposto no n.° 4, do artigo 59.°, contam-se nos termos do artigo 279.° do Código Civil, transferindo-se o seu termo, quando os prazos terminarem em férias judiciais ou em dia em que os tribunais estiverem encerrados, para o 1.° dia útil seguinte (art.° 58.°, n.° 2, do CPTA).
A intempestividade da prática do ato processual configura, nos termos do disposto no artigo 89.°, n.°s 1, 2 e 4, alínea k), do CPTA, uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa e determina a absolvição da instância.
Posto isto.
Vem impugnada a decisão da Entidade Demandada que indeferiu o requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho, datada de 04.03.2022, e notificada à Autora através de ofício de 04.03.2022 (pontos 3, 4 e 5 dos factos provados), conforme, aliás, a Autora reconhece (v. ponto n.° 11 da petição inicial em articulação com o doc.° n.° 1 em anexo a esse libelo petitório).
A Autora imputa à decisão impugnada a violação do dever de fundamentação.
Invoca, também, vício violação da lei, arguindo que os créditos em causa se encontravam período de referência, ou seja, nos seis meses que antecedem a propositura da ação de insolvência, sublinhando que, aliás, à data da declaração de insolvência da sua ex-entidade patronal, a relação laboral ainda não tinha cessado.
Sustenta, por fim, que a norma que suportou o indeferimento é inconstitucional (v. artigo 45.° da petição inicial).
Assim sendo.
Adentremos, primeiramente, na questão de saber, em abstrato, qual a consequência legal prevista para a violação do dever de fundamentação, sendo que, a Autora alvitra que a consequência da violação do dever de fundamentação é a nulidade, amparando-se no artigo 161.°, n.° 2, alínea d) do CPA, normativo do qual decorre que são nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Vejamos.
A fundamentação de um ato administrativo encontra-se regulada nos artigos 152.° a 154.° do CPA e consiste, em síntese, na enunciação explícita das razões de facto e de direito que levaram o seu autor a praticar o ato.
Não está especificado na lei, nomeadamente no artigo 161.° do CPA, que a violação do dever de fundamentação consubstancia um vício gerador de nulidade, sendo que, apenas são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade (cf. artigo 161.° n.° 1 do CPA), ou seja, só há nulidade quando a lei o diga expressamente.
Assim sendo, a violação do dever de fundamentação gera um vício de forma e, em consequência, a anulabilidade do ato praticado, nos termos do artigo 163.°, n.° 1 do CPA
Acresce referir que a jurisprudência dominante integra o dever de fundamentação no quadro da legalidade administrativa, mas não lhe reconhece a natureza jurídica de direito fundamental.
A esse propósito, e a título meramente exemplificativo, atente-se ao teor do Ac. do TCAS, de 15.10.2015, tirado no processo 12489/15, disponível em www.dgsi.pt, cujo seguinte passo transcrevemos: “O vício de falta de fundamentação do ato administrativo, embora muito importante, não se reporta ao conteúdo essencial de um direito fundamental”.
Face ao exposto, conclui-se que a violação do dever de fundamentação, abstratamente considerado, e ainda que seja provado, tem como desvalor jurídico a anulabilidade do ato administrativo, mas não a nulidade.
Avancemos, agora, para a análise da consequência legal prevista para a falta de fundamentos factuais e legais de um ato administrativo, dado que, a Autora invoca que os créditos em causa se encontravam no período de referência, isto é, nos seis meses que antecedem a propositura da ação de insolvência.
Refere, aliás, que à data da declaração de insolvência da sua ex-entidade patronal, a relação laboral ainda não tinha cessado, o que foi reconhecido pelo próprio administrador de insolvência, razão pela qual “nunca se poderia falar de alegados créditos vencidos à data da apresentação do pedido de insolvência, não se podendo ainda olvidar o caso julgado formal e material de tal decisão”. Sustenta, ainda, que mesmo que assim não se entendesse, sempre se teria de considerar como último dia de trabalho o dia 07 de abril de 2020, nos termos da transação celebrada pelos credores e pelo Sr. Administrador de Insolvência no âmbito do apenso da reclamação de créditos do processo de insolvência da sociedade comercial [SCom02...], Unipessoal, Lda., a qual tem força de caso julgado.
Assim sendo, em suma, a Autora imputa ao ato impugnado um vício de violação de lei, consubstanciado em erro sobre os pressupostos de facto e de direito, o qual, inversamente ao que alvitra, não se reconduz à nulidade prevista no artigo 161.', n.' 2, alínea i), do CPA, normativo do qual decorre que são nulos os atos que ofendam os casos julgados.
Ora, o vício de violação de lei, consubstanciado em erro sobre os pressupostos de facto e de direito reconduz-se ao regime jurídico da anulabilidade previsto no artigo 163.' do CPA, posto que, não se encontra especificamente indicado na lei, nomeadamente no artigo 161.' do CPA, como sendo um vício gerador de nulidade, sendo que, apenas são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade (artigo 161.° n.° 1 do CPA), ou seja, só há nulidade quando a lei o diga.
Conforme salientam Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias (Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 2.ª Ed., Almedina, Coimbra, 2011, 2.ª edição, p. 261), no caso de falta de um pressuposto “tanto poderá acontecer que a situação concreta pura e simplesmente não exista (estaremos então perante um erro de facto) ou, existindo, não seja subsumível na hipótese legal (caso que que haverá um erro de qualificação dos factos ou um erro de direito quanto aos factos). Em qualquer dos casos a consequência destes vícios é, em princípio, a mera anulabilidade do acto administrativo respetivo”.
Assim sendo, conclui-se que o vício de violação de lei, resultante de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, abstratamente considerado, e ainda que seja provado, tem como desvalor jurídico a anulabilidade do ato administrativo, mas não a nulidade.
Analisemos, finalmente, qual o desvalor jurídico de um ato administrativo praticado ao abrigo de uma norma inconstitucional.
A esse propósito louvamo-nos no Ac. do STA, proferido em 30.01.1992, tirado no processo 028087, disponível em www.dgsi.pt: «O acto que aplica norma inconstitucional não é inexistente ou nulo, por vício de vontade, antes estando viciado por erro no pressuposto de direito, o que integra violação de lei, causal de mera anulabilidade».
Idêntica conclusão se retira, entre outros, dos Acórdãos do STA de 23.03.2000 (processo 044374) e de 31.10.2001 (processo 026392), do TCAS de 15.04.2010 (processo 05113/09), e do TCAN, de 09.10.2015 (processo 00659/13.9BEAVR).
Assim sendo, aderindo à jurisprudência acima referida, concluímos que o ato que aplica uma norma inconstitucional está viciado de erro no pressuposto de direito, o que consubstancia um vício de violação de lei, cujo desvalor jurídico é a mera anulabilidade.
Aqui chegados, dúvidas não restam que os vícios invocados, abstratamente considerados, e ainda que sejam provados, têm como desvalor jurídico a anulabilidade do ato administrativo, mas não a nulidade.
Neste conspecto, a ação teria de ser impetrada, em regra, no prazo de 3 meses previsto no artigo 58.°, n.° 1, alínea b), do CPTA.
Todavia, a Autora também advoga que a ação é tempestiva face ao disposto no artigo 58.°, n.° 3, alínea b), do CPTA, invocando a ausência de informações que deveriam ter sido prestadas pela Entidade Demandada relativas ao estado do processo e/ou diligências realizadas, o que a induziu em erro.
Vejamos.
O artigo 58.° n.° 1 e n.° 3 alínea b), estabelece o seguinte:
«1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
2....
3 - A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1:
...
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro»;
Pretende o legislador através do artigo 58.°, n.° 3, alínea b), do CPTA, estabelecer uma extensão do prazo de propositura da ação na hipótese de a administração ter induzido em erro o interessado. Neste conspecto, a impugnação é admitida para além do prazo regra fixado na alínea b) do n.° 1, podendo ser apresentada no prazo de três meses contados da data da cessação do erro.
Porém, adiante-se desde já, não é possível aplicar aos presentes autos a extensão do prazo prevista no artigo 58.°, n.° 3, alínea b), do CPTA.
Vejamos porquê.
A decisão impugnada foi notificada à Autora em 04.03.2022 e não se retira da mesma qualquer elemento que pudesse induzir em erro a Autora (pontos 4 e 5 dos factos provados).
Aliás, nessa comunicação advertia-se a Autora de que se encontrava a correr prazo para impugnar a decisão judicialmente (pontos 4 e 5 dos factos provados).
Acresce que, o probatório informa que a Autora, em 13.04.2022, dirigiu uma comunicação à Entidade Demandada a coberto da qual apresentava uma “impugnação judicial” por não concordar “com a decisão de indeferimento proferida pelo Fundo de Garantia Salarial, no dia 4 de março de 2022...”, identificando-se no corpo dessa comunicação o endereço de correio eletrónico ..........@..... (pontos 6 e 7 dos factos provados),
Nesse mesmo dia (13.04.2022), a Entidade Demandada enviou uma comunicação para o endereço de correio eletrónico em causa, advertindo que a propositura da impugnação judicial deveria ser apresentada no Tribunal (ponto 8 dos factos provados).
Ora, o circunstancialismo suprarreferido, face ao que demais se retira do probatório (pontos 4 a 11 dos factos provados) não confirma, de modo algum, que a Entidade Demanda tenha induzido em erro a Autora, sendo que, aliás, a advertiu de que a propositura da impugnação judicial deveria ser apresentada em Tribunal.
Neste contexto, carece de qualquer fundamento a invocação da Autora de que a Entidade Demandada incorreu em abuso do direito ao alegar a extemporaneidade da impugnação.
Sublinhe-se, ainda, que atento o disposto no artigo 24.° n.° 1 do CPTA, o processo nos tribunais administrativos é eletrónico, devendo os atos processuais praticados por escrito pelas partes ser apresentados em juízo por via eletrónica, pelos respetivos mandatários no sistema informático de suporte à atividade dos tribunais administrativos e fiscais (SITAF), nos termos definidos na Portaria n° 380/2017, de 19 de Dezembro, sem prejuízo do disposto nos n.°s 5 e 6 do mencionado artigo 24.° do CPTA.
Em conclusão, não se verificando que a Autora foi induzida em erro pela Entidade Demandada, designadamente por ausência de informações que deveria prestar, ter-se-á que concluir que é inaplicável ao caso a extensão do prazo prevista no artigo 58.°, n.° 3, alínea b), do CPTA.
Assim sendo.
Conforme acima sublinhamos, dúvidas não restam que os vícios invocados pela Autora, abstratamente considerados, e ainda que sejam provados, têm como desvalor jurídico a anulabilidade do ato administrativo, mas não a nulidade.
Ora, a decisão da Entidade Demandada que indeferiu o requerimento apresentado pela Autora para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho foi notificada à Autora através de ofício de 04.03.2022 (pontos 4 e 5 dos factos provados), conforme, aliás, a Autora reconhece (vide ponto n.° 11 da petição inicial em articulação com o doc.° n.° 1 em anexo a esse libelo petitório).
A petição inicial do presente processo foi submetida no sistema informático de suporte à atividade dos tribunais administrativos e fiscais, dirigida ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 29.11.2023 (ponto 12 dos factos provados).
Assim sendo, é patente que foi ultrapassado largamente o prazo de 3 meses a que alude o art.° 58.°, n.° 1, alínea b), do CPTA, pelo que, a ação afigura-se intempestiva.
A intempestividade da prática do ato processual é uma exceção dilatória que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e conduz à absolvição da Entidade Demandada da instância, nos termos do artigo 89.°, n.° 4, alínea k), e n.° 2, do CPTA.
Impõe-se, portanto, concluir pela verificação da exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, com a consequente absolvição da Entidade Demandada da instância, ficando prejudicado o conhecimento do mérito da ação.
(…)”
Decisão que é de manter integralmente, não logrando a Recorrente convencer do contrário.
Nenhum dos vícios imputados ao acto impugnado são susceptíveis de conduzir à sua nulidade, mas apenas à respectiva anulação, face ao regime geral de invalidade dos actos consignado no artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo.
O artigo 162º nº 1 do mesmo diploma legal considera nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
Ora, não existe lei que comine expressamente a nulidade para a situação de falta de fundamentação de um acto administrativo.
O “direito” à cabal fundamentação do acto, é, de resto, instrumental, ou seja, só poderá ser tratado como direito fundamental se estiver em causa um direito fundamental, o que aqui não sucede.
Em bom rigor, e como se refere na decisão recorrida, os fundamentos do acto estão suficientemente indicados e foram percebidos pelo Autor.
O que sucede é que o Autor discorda desses fundamentos, o que traduziria sempre a invocação do vício de erro sobre os pressupostos de facto e de direito do acto impugnado, um vício apenas susceptível também de conduzir à anulação do acto - artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo.
Nem se vislumbra que decisão judicial transitada em julgado o acto impugnado possa ter desrespeitado – conclusão VII.
Não existindo qualquer causa de nulidade do acto impugnado é forçoso concluir pela intempestividade na interposição da presente acção.
Independentemente de tudo o que é invocado, dois factos são incontrovertidos e determinam a intempestividade da acção.
Pelo menos em 13.04.2022, quando dirigiu à Entidade Demandada a “impugnação judicial” – facto provado sob o n.º 6 – já tinha perfeito conhecimento do conteúdo e sentido decisório do acto impugnado.
A acção de impugnação foi intentada em 29.11.2023.
Ou seja, muito depois do prazo de 3 meses estabelecido por lei para a impugnação de acto meramente anuláveis- artigo 58.° n.º 1 alíneas a) e b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
E não se retira de qualquer dos factos provados que a Autora pudesse ter sido induzir em erro ou que a Entidade demandada tivesse agido de má-fé,
Pelo contrário, a Autora foi advertida de que se encontrava a correr prazo para impugnar a decisão judicialmente (pontos 4 e 5 dos factos provados).
O que impõe também a conclusão de que não há o mínimo de indícios de abuso de direito por parte do Réu na invocação da excepção em apreço.
De tudo o exposto impõe-se concluir pela improcedência do recurso.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
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Porto, 25.10.204
Rogério Martins
Isabel Costa
Paulo Ferreira de Magalhães |
