| Decisão Texto Integral: |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, IP [devidamente identificado nos autos], Co-Réu na acção que contra si foi intentada pela Autora «AA» [também devidamente identificada nos autos], inconformada com a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Penafiel, pela qual foi julgada, em suma, procedente a excepção dilatória atinente à ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, IP, e quanto a fundo da questão, julgada a acção procedente, tendo sido reconhecido o direito da Autora a manter-se como subscritora da Caixa Geral de Aposentações com efeitos desde Dezembro de 2011, e a praticar os actos materiais e as operações correspondentes, veio interpor recurso de Apelação.
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No âmbito das Alegações apresentadas pela Caixa Geral de Aposentações, foram elencadas a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[…]
CONCLUSÕES:
A - Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!
B - É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à da aqui recorrida, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.
C – Decorre da súmula do referido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que: “I – Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.
II – Assim sendo, tendo em conta a letra do preceito e visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo, temos de concluir não haver quebra do estatuto de subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do estatuído no art. 22º, nº1, do Estatuto da Aposentação, devendo apenas o inciso “direito de inscrição” ser objecto de interpretação correctiva de modo a harmonizar-se com a letra e a teologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005.
III – Se o Associado do Recorrente (professor do ensino superior politécnico) rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição novo contrato, com efeitos a partir do dia seguinte, embora em termos formais haja descontinuidade do vinculo jurídico, não havendo descontinuidade temporal, a situação não cai no âmbito do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, em conjugação com o disposto no art. 22º, nº 1, do Estatuto de Aposentação.
D - O mesmo é dizer que, um subscritor da CGA que cesse um vínculo contratual num dia e inicie novo vínculo no dia imediatamente a seguir, ou seja, sem que se verifique qualquer interrupção (hiato) temporal entre ambos os vínculos mantém o direito à inscrição no regime previdencial gerido pela CGA.
E - O que, como vimos e resulta do registo biográfico da Autora/Recorrida não é o caso!
F – Ora, no caso da aqui recorrida, verifica-se da leitura do seu registo biográfico que existe não só uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais, ao celebrar um contrato de trabalho em funções públicas – vínculo que em nada se assemelha ao anteriormente detido e que lhe permitia a inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA, como também, em data posterior, uma descontinuidade temporal, entre vínculos, desde logo pelo tempo decorrido, por exemplo entre o vínculo cessado em 2013-08-31 e o vinculo de emprego público seguinte iniciado em 2013-09-25. Existe uma descontinuidade no exercício de funções por parte da Autora/Recorrida!
G – O mesmo é dizer que a aqui recorrida – dada a existência de descontinuidade no exercício das suas funções públicas - caí no âmbito do artigo 2.º Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.
H – E, ao cair no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 20 de dezembro, terá sido corretamente inscrita no Regime Geral da Segurança Social a partir de 24 de setembro de 2012.
I – A Autora/Recorrida terá perdido o direito a estar inscrita no regime gerido pela CGA em setembro de 2011 pela alteração do tipo de contrato celebrado mas, também, pela verificação da existência de vários hiatos temporais entre os vários vínculos que sucessivamente foi detendo
J – E, como em 2011 vigorava a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, o estabelecimento de ensino público para onde a Autora/Recorrida foi exercer funções em setembro de 2011, no estrito cumprimento da Lei, inscreveu-a no Regime Geral da Segurança Social.
K – O mesmo é dizer que a Autora/Recorrida foi, corretamente, inscrita no RGSS, uma vez, houve uma quebra do vínculo que permitia a manutenção da inscrição da Autora/Recorrida no regime previdencial gerido pela CGA.
L – A tudo isto, acresce que a sentença de que se recorre, ao reconhecer o Direito da Autora/recorrida com efeitos retroativos à data em que foi inscrita no RGSS viola o disposto no artigo 38.º, n.º2 do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, pondo em causa o princípio da certeza e segurança jurídicas. M - Resulta do disposto no n.º 2 do artigo 38.º do CPTA, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.
Veja-se a redação do artigo 38.º do CPTA:
1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.
N - Por acórdão de 4 de Setembro de 2021, proferido no âmbito do processo nº 637/15.3BEPRT, o Tribunal Central Administrativo Norte, referindo-se à anterior redação, fez a seguinte análise do artigo 38º do CPTA:
Neste seguimento, estipula o artigo 38º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, respeitante à acção administrativa comum, que nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado – n.º 1.
E adita no seu n.º 2 que sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.
Na primeira parte deste normativo consagra-se pois o entendimento jurídico, antes presente no direito substantivo materializado no artigo 7.º do DL n.º 48051 de 21.11.67, segundo o qual a falta de impugnação contenciosa de um acto administrativo tido como ilegal não impede o interessado de requerer a apreciação dessa ilegalidade no âmbito de uma acção de responsabilidade civil, sendo que, neste caso, a ilegalidade é conhecida a título incidental servindo apenas de fundamento jurídico ao pedido de indemnização dos danos resultantes da prática do acto.
Avisando e exigindo o n.º 2 do artigo 38.º que a apreciação da ilegalidade do acto administrativo não impugnado, nas vestes de uma acção administrativa comum, só pode ter como finalidade uma pronúncia indemnizatória, nunca uma anulação ou declaração de invalidade do acto, que continuará na ordem jurídica a produzir os seus próprios efeitos – vide, Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 188 a 192, e Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, p. 209.
Pelo que o artigo 38.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não permite que a acção administrativa comum seja utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de acto impugnável, que o mesmo é dizer que “não se pode ir buscar à acção comum …os efeitos complementares ou “executivos” (como aqueles que se encontram enunciados no artigo 173.º do mesmo diploma) caracteristicamente associados ao juízo próprio de ilegalidade, ao juízo anulatório, por exemplo os relativos ao restabelecimento in natura da situação jurídica ilegalmente criada, porque isso corresponderia ou pressuporia uma verdadeira anulação do acto, a sua eliminação da ordem jurídica – Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, 2006, p. 278.
O - Por força do disposto no n.º 2 do artigo 38.º do CPTA, a ação de cuja sentença se recorre não pode ser utilizada para obter os efeitos que seriam obtidos com a anulação do acto de inscrição da Autora no regime geral de segurança social, designadamente não é possível obter a reconstituição da sua situação previdencial contributiva atual hipotética.
P – Pelo que, ainda que assistisse razão à Recorrida, o deferimento da presente ação apenas poderia ter efeitos ex nunc.
Q – Além disso, a sentença ao condenar os Réus, Ministério da Educação e CGA, a promover a reinscrição da Autora/Recorrida no regime previdencial gerido por esta com efeitos a dezembro de 2011, absolvendo, simultaneamente, o Réu Instituto da Segurança Social da instância, inviabiliza a reinscrição da Autora/Recorrida, na CGA, com efeitos retroativos.
R – É que, a reconstituição retroativa que a Autora/Recorrida pretende obter através da presente ação – inequívoca perante o pedido que faz, e agora ordenada – não depende, apenas, da CGA, mas também do Instituto da Segurança Social, entidade que recebeu as quotas e contribuições que a Autora/Recorrida pretende, agora, que sejam transferidas/integradas no regime de proteção social convergente.
S – Implicando também um outro importante aspeto, que interessa, igualmente, ao Instituto da Segurança Social, que é o de tal operação poder originar acertos de contas entre o regime geral da segurança social e a própria beneficiária, caso tenha ocorrido, no período a reconstituir, o pagamento de prestações ou a atribuição de benefícios específicos do regime de segurança social que a Autora/Recorrida pretende agora ver desaplicado ao seu caso particular.
T – O mesmo é dizer que, sendo a sua intervenção processual indispensável, nunca o Réu Instituto da Segurança Social poderia ser absolvido da instância! U - Por conseguinte, com o devido respeito, o Tribunal “a quo” não andou bem ao absolver o réu Instituto da Segurança Social da instância e a julgar a ação totalmente procedente condenando os réus (CGA e Ministério da Educação) à manutenção da inscrição da Autora/Recorrida na CGA, com efeitos a dezembro de 2011!
V - Não apreciou bem a situação da Autora/Recorrida, nem aplicou corretamente a Lei, devendo a sentença ora recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue a ação totalmente improcedente e absolva os réus de todos os pedidos.
Termos em que, e nos mais de direito, deverá a douta sentença, de que se recorre, ser revogada e substituída por outra que julgue a ação totalmente improcedente, com as necessárias consequências.
[…]”
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No âmbito das Alegações apresentadas pela Recorrida, foram elencadas a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[…]
CONCLUSÕES
1 - Estando em causa o reconhecimento do direito à manutenção da inscrição e vínculo da Autora/Recorrida na CGA e, consequentemente, no regime de proteção social convergente, está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas (cfr. artigo 37º, nº 1, alínea f) do CPTA) e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que igualmente decorrem de normas jurídico-administrativas.
2 - A Autora/Recorrida ao longo da sua carreira contributiva efetuou descontos mensais para a CGA ao abrigo de contratos de trabalho sucessivos e anuais celebrados com o Ministério da Educação, tendo em dezembro/2011 sido inscrita, erradamente, no regime geral da segurança social.
3 — O art. 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro impõe, portanto, um limite na inscrição de novos subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, vedando o acesso ao regime social convergente de trabalhadores ou agentes que exerçam funções públicas e se inscrevam após esta data, e, consequentemente, a obrigatoriedade da inscrição destes trabalhadores no regime geral da segurança social.
Neste sentido, a Caixa Geral de Aposentações está impedida de inscrever trabalhadores que, peia primeira vez, estejam a exercer funções públicas após o limite temporal estabelecido por aquela norma.
4 - A jurisprudência das três instâncias administrativas tem sido unânime em considerar que a norma do n.º 2 do art. 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que, efetivamente, iniciem ex novo funções públicas, independentemente, de terem ocorrido ou não hiatos temporais entre contratos celebrados com o Ministério da Educação para o exercício de funções docentes. A interpretação seguida é a de que a norma em causa visa impedir a entrada de novos subscritores no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo.
5 — O acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 06/03/2014, no Proc. n.º 0889/13, sumaria que:
"l — Considerando a letra do art. 2 0 da Lei n o 60/2005, de 29 de dezembro, que se refere apenas ao pessoal que "inicie funções" e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.
II — Assim sendo, tendo em conta a letra do preceito e visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo, temos de concluir não haver quebra do estatuto de subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do estatuído no art 22º nº 7, do Estatuto da Aposentação, devendo apenas o inciso "direito de inscrição" ser objeto de interpretação corretiva de modo a harmonizar-se com a letra e a teologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005.
III — Se o Associado do Recorrente (professor do ensino superior politécnico) rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição novo contrato, com efeitos a partir do dia seguinte, embora em termos formais haja descontinuidade do vinculo jurídico, não havendo descontinuidade temporal, a situação não cai no âmbito do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, em conjugação com o disposto no art. 22º, nº 7, do Estatuto de Aposentação"
6 - As interrupções entre contratos não impediram que a Autora/Recorrida voltasse a exercer funções (que atualmente ainda exerce) e às quais correspondia e o direito de manter a inscrição na CGA. O Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos proferidos em 09/06/2022, no Proc. n.º 099/21.6BEBRG; em 22/09/2022, nos Procs. n.os 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBRG, não admitiu os recursos interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram hiatos temporais entre contratos, tendo confirmado o mérito das decisões judicias que reconheceram o direito daqueles docentes em manter o direito de inscrição na CGA, com efeitos retroativos.
7 - O artigo 220, do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro prevê as situações em que se verifica a "eliminação do subscritor", com o respetivo cancelamento da sua inscrição:
"1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição.
2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 7.º e 2.º e satisfizer o disposto no artigo 4.º "
8 - Determina-se neste preceito que assiste ao ex subscritor o direito de ser de novo inscrito, caso pretenda voltar a ingressar em funções públicas, resultando que, o cancelamento da inscrição do subscritor ocorre caso exista cessação definitiva do exercício do cargo, assistindo-lhe, porém, o direito de ser de novo inscrito, se voltar a ingressar no exercício de funções públicas.
9 - Esta norma não põe em causa a ratio legis da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, uma vez que, a mesma visa a proibição de entrada de novos subscritores e não a eliminação daqueles que já integravam a CGA.
10 - Não assiste, por isso, qualquer razão à Ré/Recorrente ao afirmar que a Autora/Recorrida cessou funções públicas passando à situação de ex-subscritora, nos termos do disposto no art. 220 do Estatuto de Aposentação, ignorando, que se trataria com esta disposição normativa, de uma cessação definitiva de um cargo público.
11 - Bem andou a decisão proferida pelo Tribunal a quo, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora/Recorrida como subscritora da CGA e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a inscrição com efeitos a dezembro de 2011, em conformidade com a posição da jurisprudência e da doutrina maioritária.
12 - E prefigura-se ser, assim, de concluir que só poderão improceder as alegações e o que foi por si peticionado em sede de recurso e ser dados como conformes e legais os fundamentos e a decisão proferida na douta sentença recorrida.
13 — Não há, no caso da ora Recorrida, qualquer ato administrativo que a mesma pudesse impugnar; não lhe foi dado conhecimento de qualquer ato impugnável, daí ter avançado com uma ação de reconhecimento de direito.
Nestes termos e nos demais de direito. que muito doutamente Vossas Exas suprirão, deverá ser julgado improcedente, o recurso interposto pela Recorrente e, em consequência, ser confirmada a sentença recorrida, como é de JUSTIÇA.
[…]”
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Tendo subjacente que a Recorrente Caixa Geral de Aposentações, sob as conclusões Q), R), S), T) e U) das suas Alegações de recurso veio impugnar a Sentença recorrida na parte em que julgou pela ocorrência da ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, IP., para a eventualidade de poder vir a ser julgada procedente a pretensão recursiva da Recorrente CGA, nesta parte, por despacho do relator datado de 22 de maio de 2025, foi determinada a abertura de um período de audiência contraditória, nos temos e para efeitos do disposto no artigo 149.º, n.º 5 do CPTA, para o que, tendo sido notificadas as partes a fim de emitirem pronúncia, vieram a Recorrida assim como o Ministério da Educação [Co-Réu na acção] emitir pronúncia, que o foi [cada um por si], a final e em suma, no sentido de que errou o Tribunal a quo ao julgar pela absolvição da instancia do Instituto da Segurança Social, IP.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DOS RECURSOS - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujos objecto de ambos os recursos está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], e que passam por saber se o Tribunal a quo errou no julgamento por si prosseguido em matéria de interpretação e aplicação do direito.
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III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
Para efeitos da prolação da Sentença recorrida, apreciou e decidiu o Tribunal a quo, nos termos que, por facilidade, para aqui se extraem como segue:
“[…]
Com interesse para a decisão da presente lide, julga-se provados os seguintes factos:
A. A A. iniciou a sua actividade, em 01/09/2001, para exercer as funções de docente
(doc. 1 junto com a p.i.);
B. Sendo inscrita, na R. Caixa Geral de Aposentações, com o número de subscritor
1536135 (doc. 1 junto com a p.i.)
C. A A. exerceu funções como professora em várias escolas desde essa ocasião, tendo iniciado e cessado contratos da forma que infra se reproduz (fls. 3 do PA junto aos autos pelo Ministério da Educação):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
D. Em 12-2011, a A. iniciou os seus descontos para a Segurança Social (fls. 3536 do PA junto aos autos pelo Ministério);
Com interesse para a decisão da lide, não há factos que cumpra julgar como não provados.
A convicção do Tribunal formou-se com recurso aos meios de prova indicados junto de cada facto dado como provado (documentos juntos aos autos e não impugnados pelas partes – cf. 362.º e ss. do CC).
O demais alegado não foi nem julgado provado nem não provado por ser conclusivo, matéria de direito, ou não relevar para a decisão da causa. […]”
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IIIii - DO DIREITO APLICAVEL
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que com referência ao pedido formulado a final da Petição inicial, deduzido contra a Caixa Geral de Aposentações, IP, o Ministério da Educação, e o Instituto da Segurança Social, IP, veio a absolver este último da instância [por ilegitimidade passiva] e quanto ao fundo da questão, a julgar a acção procedente, tendo reconhecido o direito da Autora a manter-se como subscritora da Caixa Geral de Aposentações com efeitos desde Dezembro de 2011, e a praticar os actos materiais e as operações correspondentes, veio interpor recurso de Apelação.
Com o assim julgado não se conforma a Recorrente CGA, que no âmbito das conclusões das suas Alegações de recurso pugna, a final e em suma, pela revogação da Sentença, com a consequente absolvição de todos os Réus dos pedidos.
Como assim decorre do que está patenteado nas Alegações apresentadas pela Caixa Geral de Aposentações, o fundamento nuclear da sua pretensão recursiva assenta em que o direito à inscrição na CGA, após a entrada em vigor do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, depende, para além da existência de um vínculo à função pública conferido até 31 de dezembro de 2005, da continuidade desse vínculo à Administração Pública, o que no seu entender não se verifica na situação em apreço nos autos, saindo assim violado aquele normativo pela Sentença recorrida, pois que a Recorrida foi correctamente inscrita na Segurança Social no ano de 2011.
Por outro lado, sustenta ainda a Recorrente CGA, que também errou o Tribunal a quo ao reconhecer o direito do ora Recorrido com efeitos retroactivos, em violação do disposto no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, tendo a final sustentado, ainda, que sempre e de todo o modo, ao absolver o Réu Instituto da Segurança Social da instância, inviabiliza a reinscrição da Autora/Recorrida, na CGA, com efeitos retroativos, porquanto a pretendida reconstituição retroactiva por parte da Autora não depende apenas de si mas também do Instituto da Segurança Social, que foi a entidade que recebeu as quotas e contribuições que a Autora/Recorrida pretende que sejam transferidas/integradas no regime de proteção social convergente, para o que é indispensável a intervenção processual daquele, razão porque nunca o Tribunal recorrido o poderia ser absolvido da instância.
No âmbito das Contra alegações de recurso apresentadas pela Autora ora Recorrida, a mesma contrariou a argumentação expendida pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, tendo a final e em suma, pugnado pela sua improcedência e pela manutenção da Sentença recorrida.
Como assim deflui do patenteado nos autos, na sequência do despacho do relator datado de 22 de maio de 2025, o Ministério da Educação, Co-Réu na acção intentada pela Autora ora Recorrente, veio pugnar pela revogação da decisão recorrida na parte em que absolveu da instância o Instituto da Segurança Social, pois que a pretendida reconstituição retroactiva por parte da Autora depende também desta entidade, que foi quem recebeu as quotas e contribuições que a Autora/Recorrida, razão porque nunca o Tribunal recorrido o poderia ser absolvido da instância, posição que também foi sustentada pela Recorrida na pronúncia por si emitida nesse mesmo domínio.
Atentos os fundamentos dos recursos, por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui extraímos a essencialidade da fundamentação de direito aportada pelo Tribunal a quo na Sentença recorrida, como segue:
Início da transcrição
“[…]
i. Da ilegitimidade passiva da Ré Segurança Social
O Instituto da Segurança Social veio invocar a sua ilegitimidade passiva para ser parte nesta demanda, alegando não ser parte da relação material controvertida e não ter competências para decidir o pedido efectuado pelo A.
A A. replicou alegando que, caso a sua acção proceda, o Instituto da Segurança Social será afectado.
Vejamos.
[…]
A relação jurídica que a A. pretende constituir é com a Caixa Geral de Aposentações, e é esta quem deve praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
O Instituto da Segurança Social só surge numa segunda linha, em posição eventual – isto é, a constituição de uma relação jurídica da A. com a CGA pode ou não implicar a constituição de deveres do Instituto da Segurança Social para com a CGA, mas no caso não nos parece que envolva a constituição de deveres do Instituto da Segurança Social para com o A.
Pelo menos nenhum tal dever do Instituto da Segurança Social para com a A. foi alegado, mas apenas este dever do ISS, IP para com a CGA – v. o ponto 10 da petição onde a A. diz que os descontos entregues na Segurança Social devem ser entregues à CGA.
Assim, na configuração da relação material controvertida tal como configurada pela A. é entre este a CGA.
Logo, o Instituto da Segurança Social não deve figurar como parte principal. Poderia, quanto muito, prosseguir na lide como parte acessória, isto é, como parte que eventualmente possa vir a ser afectada pela procedência da acção ainda que não seja parte na relação jurídica sub iudice.
Quem faria surgir o interveniente seria quem tem o interesse em tal chamamento - a R. CGA – art. 10.º/10 do CPTA – e não a A.
Assiste razão ao Instituto da Segurança Social na excepção invocada, impondo-se a sua absolvição da instância – art. 89.º/2 e 4/e) do CPTA.
[…]
A A. considera que lhe assiste o direito a ser reinscrito na CGA, uma vez que antes da alteração legislativa promovida pela Lei n.º 60/2005 já exercia uma função que lhe permitia o acesso ao referido sistema previdencial. Logo, por interpretação do art. 2.º conclui que o diploma só se aplica a quem ingresse, pela primeira vez, na função pública.
[…]
Dúvidas não restam de que a interpretação defendida pela A. é a interpretação aplicável, pelo que esta tem direito a manter a sua inscrição na CGA.
Resta saber desde quando.
A CGA invoca o art. 38.º/2 do CPTA para dizer que a A. nunca poderia obter os efeitos putativos da inscrição até à data em que esta foi inscrita no Instituto da Segurança Social.
[…]
Neste caso, tal como no caso que vimos de citar, não foi feita qualquer alegação que permita concluir que os referidos actos de processamento de salários constituem decisões administrativas, pelo que não assiste razão à CGA.
[…]”
Fim da transcrição
Aqui chegados.
Depois de identificar as questões a solucionar, que para além da suscitada matéria integrativa de excepção, visou entre o mais a apreciação da ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, assim como decidir de mérito [o que passava pela questão de saber se a Autora tem direito a ser inscrita na CGA na sequência da celebração do seu contrato com o Ministério em 01 de setembro de 2011, e nesse conspecto, definir qual o momento a partir do qual a Autora pode obter a reconstituição da sua situação de inscrição na CGA], logo após, o Tribunal a quo fixou a factualidade que entendeu por relevante [por provada, e que o foi, essencialmente, a partir do acervo documental constante dos autos e do Processo Administrativo].
Nesse patamar, o Tribunal a quo prosseguido depois pela submissão dos factos ao direito que julgou por convocável, e que passou por apreciar e decidir, em torno da invocada ilegitimidade passiva do ISS, IP, pela sua ocorrência, tendo o mesmo sido absolvido da instância, e quanto ao fundo da questão, por saber, essencialmente, se em face do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, se a Autora tinha ou não o direito de manter a sua inscrição na CGA, que se tinha iniciado 01 de setembro de 2001, pese embora a existência de hiatos temporais entre a data em que findaram os contratos de trabalho que foi celebrando, e bem assim, se a inscrição da Autora no regime da Segurança Social e não no regime previdencial da CGA, em 2011, se é ou não violadora do invocado direito da Autora.
Como assim deflui da Sentença recorrida, para lá da procedência da excepção dilatória atinente à ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, e em sede da questão de fundo, o Tribunal a quo julgou pela procedência da pretensão formulada pela Autora ora Recorrida com fundamento, em suma, na violação do disposto no artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro e no artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, por ter a Autora sido indevidamente inscrita no regime previdencial da Segurança Social em 2011, quando o deveria ter sido na Caixa Geral de Aposentações, tendo por base o facto de a mesma ser já subscritora da CGA, antes da entrada em vigor daquele diploma legal.
Ora, em face do que consiste a questão em que está encerrada a pretensão recursiva da CGA visando o Instituto da Segurança Social, julgamos que lhe assiste razão, e que errou o Tribunal a quo ao ter decidido pela sua ilegitimidade passiva.
Efectivamente, tendo subjacente o disposto no artigo 10.º, n.º 1 do CPTA tem legitimidade passiva quem for parte contrária relativamente ao autor na relação material controvertida ou for titular de interesses contrapostos, de onde resulta que a legitimidade processual é aferida pela forma como o demandante configura a ação, em função do pedido formulado e da causa de pedir que lhe está imanente.
Atento o modo, os termos e os pressupostos por que a Autora fundou a pretensão que dirigiu contra as três entidades de direito público, incluindo o Instituto da Segurança Social, IP, daí não se retira, nem o ISS, IP assim o alega e prova que em face do concreto regime jurídico convocável, que lhe cabe um papel meramente passivo de remeter/aceitar a inscrição da Autora num qualquer regime previdencial, antes porém, que sobre si impendem concretos ónus de saber e conhecer se a entidade que lhes remete a inscrição é a legalmente competente para o efeito, assim como, se também ela própria é a competente para aceitar essa inscrição.
Como resultou provado, a Autora foi inscrita no regime previdencial da Segurança Social com referência ao mês de dezembro de 2011 [Cfr. alínea D) do probatório], tendo por isso sido nessa data que ambos os Réus [CGA e ISS] ficaram constituídos no dever de prover pela regularidade da sua inscrição no regime previdencial que era legalmente devido.
Para efeitos de ser apreciado e decidido se o Réu ISS, IP, tinha deveres legais a prosseguir tendentes à regularização dessa situação da Autora, era assim fundamental que o mesmo estivesse nos autos, para aqui apresentar toda a sua defesa, como assim julgamos ter o mesmo logrado prosseguir.
A manutenção da inscrição da Autora no regime previdencial da Segurança Social, quando a mesma continuou integrar os recursos humanos do Ministério da Educação, vem a resultar, a final, numa actuação que reputamos ter sido prosseguida contra legem, que não assegura nem salvaguarda os direitos da Autora, e que por isso, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10.º n.ºs 1 e 2 do CPTA, não podia o ISS, IP deixar de ser tido como parte legitima [na vertente passiva], por ser manifesto, até pelo teor da Contestação por si deduzida, que tem interesses não coincidentes com os da Autora, donde, ao ter julgado pela sua ilegitimidade, a apreciação e decisão do Tribunal a quo é merecedora da apontada censura jurídica por parte da CGA.
Efectivamente, na medida em que a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, assim como o artigo 22.º do EA, previa a manutenção da inscrição na CGA dos subscritores que já o eram antes de 01 de janeiro de 2006, o facto de o Ministério da Educação ter colocado a Autora no regime previdencial da Segurança Social, e não no da CGA, não deslegitima que a regularização da situação jurídica da Autora deva correr sem a intervenção do ISS, IP, porquanto, com a manutenção da Autora na Segurança Social, também a ora Recorrente prosseguiu numa actuação com desvalor jurídico relevante para a esfera jurídica da Autora ora Recorrida.
Importa salientar que o disposto no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA não tem aplicação no caso em apreço, porquanto e desde logo, a Autora não vem sindicar a prática de nenhum acto administrativo, na medida em que o direito aqui em causa, reclamado pela Autora é um direito subjectivo que emerge de normas de direito administrativo e cuja eventual negação não é por si determinante da sua consolidação na esfera jurídica da Autora.
Ademais, e em torno da preensão recursiva da CGA, importa referir que é junto do Ministério da Educação que a Autora presta o seu trabalho, e na medida em que a sua inscrição na CGA é uma decorrência da Lei e assim não tendo prosseguido o Ministério da Educação, a actuação é violadora da lei, e tendo o ISS, IP sido demandado nestes autos, será na decorrência do disposto no artigo 173.º, n.º 2 do CPTA, que ficará, também como os demais Réus, constituído na obrigação de levar a cabos os actos dotados de eficácia, que sejam tendentes a repor a legalidade violada.
De modo que, por aqui tem de proceder a pretensão recursiva da Recorrente CGA.
Cumpre agora prosseguir para efeitos da apreciação da questão nuclear suscitada pela Recorrente CGA, que se foca no momento da inscrição da Autora na Segurança Social, que como assim resulta do probatório, ocorreu já em data posterior à prevista no artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, ou seja, após 01 de janeiro de 2006, quanto ao que o Tribunal a quo julgou pela procedência da pretensão da Autora, com amparo em vasta jurisprudência dos Tribunais desta jurisdição administrativa.
Efectivamente, quanto a essa questão fundamental, o Tribunal a quo ancorou a fundamentação aportada na Sentença recorrida, tendo presente para tanto que a Autora já esteve inscrita na CGA, e que por essa razão não se tratava de inscrição neste regime de previdência de uma nova subscritora, e também, porque antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, já a mesma tinha sido subscritora, o que julgamos tratar-se de um julgamento em conformidade com os normativos que a Recorrente CGA [assim como também veio defendido pelo ISS, IP na sua Contestação], ao invés, fundada em erro de erro de interpretação, vem a apresentar na sua pretensão recursiva como tendo sido violados.
O Tribunal a quo firmou o seu julgamento em conformidade com referências a jurisprudência de Tribunais desta jurisdição administrativa, onde foi tomado em linha, designadamente, o Acórdão do STA datado de 06 de março de 2014, proferido no Processo n.º 0889/13, e o Acórdão deste TCA Norte, datado de 14 de fevereiro de 2020, proferido no Processo n.º 01771/17.0BEPRT.
Por julgarmos com relevância para a decisão a proferir, para aqui extractamos o sumário do Acórdão do STA, datado de 06 de março de 2014, proferido no Processo n.º 0889/13, como segue:
Início da transcrição
“I – Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.
II – Assim sendo, tendo em conta a letra do preceito e visando o mesmo cancelar novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo, temos de concluir não haver quebra do estatuto de subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do estatuído no art. 22º, nº1, do Estatuto da Aposentação, devendo apenas o inciso “direito de inscrição” ser objecto de interpretação correctiva de modo a harmonizar-se com a letra e a teologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005.
III – Se o Associado do Recorrente (professor do ensino superior politécnico) rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição novo contrato, com efeitos a partir do dia seguinte, embora em termos formais haja descontinuidade do vinculo jurídico, não havendo descontinuidade temporal, a situação não cai no âmbito do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, em conjugação com o disposto no art. 22º, nº 1, do Estatuto de
Aposentação.”
Fim da transcrição
De igual modo, por também julgarmos com relevância para a decisão a proferir, para aqui extractamos o sumário do Acórdão deste TCA Norte, datado de 14 de fevereiro de 2020, proferido no Processo n.º 01771/17.0BEPRT, como segue:
Início da transcrição
“I - Os nº. 1 e 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, de 29 de dezembro, preconizam a inadmissibilidade de novas inscrições na Caixa Geral de Aposentações, e, bem assim, a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social de todo o pessoal que “inicie funções” a partir 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito.
II - Na determinação do que se deve entender relativamente à previsão “iniciem funções” contida nos nº. 2 do artigo 2º da Lei nº. 60/2005, dever-se-á atender ao teor da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, espraiada seu aresto de 06.03.2014, no processo nº. 0889/13, que, quanto a este conspecto, considerou que o disposto no nºs.1 e 2 do artigo da Lei nº. 60/2005 visa apenas abranger o pessoal que inicie absolutamente funções.
III - Por razões atinentes a uma interpretação harmoniosa com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo prevista no nº.1 do artigo 22º do EA só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição.”
Fim da transcrição
Ora, desde já referimos que nos revemos nesta jurisprudência [de entre outra prolatada por este TCA Norte, de que destacamos o Acórdão datado de 28 de janeiro de 2022, proferido no Processo n.º 496/20.4BEPNF, o Acórdão datado de 28 de janeiro de 2022, proferido no Processo n.º 1100/20.6BEBRG, o Acórdão datado de 11 de fevereiro de 2022, proferido no Processo n.º 99/21.6BEBRG, o Acórdão datado de 10 de março de 2022, proferido no Processo n.º 1974/20.0BEBRG, o Acórdão datado de 08 de abril de 2022, proferido no Processo n.º 307/19.3BEBRG, o Acórdão datado de 30 de setembro de 2022, proferido no Processo n.º 708/20.4BEPRT - todos disponíveis em www.itij.pt], e o recente Acórdão deste TCA, datado de 22 de novembro de 2024, proferido no Processo n.º 148/24.6BEPNF, em que o ora Relator interveio na sua formação em julgamento, como 2.º Adjunto], e cuja fundamentação aqui damos por enunciada [com as adaptações que se mostrem devidas, designadamente em torno da matéria de facto], a fim ser prosseguida e obtida, em consonância com o disposto no artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, uma interpretação e aplicação uniformes do direito.
Salientamos ainda que em formação de admissão preliminar, o STA negou a admissão de recurso de revista no Acórdão datado de 09 de junho 2022, proferido no Processo n.º 099/21.6BEBRG, de 14 de julho de 2022, proferido no Processo n.º 0496/20.4BEPNF, de 22 de setembro de 2022, proferido no processo
1974/20.0BEBRG, e de 06 de outubro de 2022, proferido no Processo n.º 307/19.3BEBRG, em situações cuja matéria de facto é similar à que ora está em causa nestes autos, e que na essência do que vinha sustentado pelos aí Recorrentes, a argumentação apresentada na instância superior não foi de molde a abalar a jurisprudência que vinha sendo firmada neste domínio.
Efectivamente, em conformidade com a jurisprudência, firme e reiterada, tirada pelos Tribunais Superiores desta jurisdição administrativa, julgamos que a interpretação do direito prosseguida pelo Tribunal a quo em torno do referido artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, assim como do artigo 22.º do EA, e a final, aquela que conduziu à solução jurídica por si alcançada, no sentido de que só haverá cancelamento da inscrição do subscritor na CGA que, tendo cessado o exercício de anterior cargo, não venha a ingressar no exercício futuro de outras funções públicas, é aquela se mostra mais consentânea com a Lei e o Direito, sendo assim de salientar que a argumentação de que se vale a Recorrente CGA está desprovida de qualquer indício de conformidade legal, pois que a Autora não pode ser qualificada como novo subscritor, pois que já o era desde o ano de 2001, não podendo assim dar-se o cancelamento da sua inscrição enquanto subscritora, pois que veio a ser investida no exercício de funções públicas a que se reportava o artigo 1.º do EA.
Ou seja, o cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 – primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor – o que é o caso da Autora -, que torna a ser investida noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo
22.º, n.º 1 – 2.ª parte – do mesmo EA].
E contrariamente ao sustentado pela Recorrente sob a conclusão L) das suas Alegações de recurso, não divisamos por que termos é que o Tribunal a quo incorreu na violação do disposto no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, porquanto, e como assim emerge da fundamentação aportada na Sentença recorrida, o que está em causa é o pedido de reconhecimento de um direito, o que assim resulta assaz fundamentado.
Ou seja, a CGA não poderia ter deixado de ter e manter a inscrição do Autor como beneficiário, e sempre e de todo o modo, caso assim tivesse prosseguido, sempre deveria ter prolatado acto administrativo nesse sentido, e que lhe fosse dirigido num âmbito de um concreto procedimento administrativo, o que assim não resulta do probatório.
De maneira que, tem assim de merecer parcial provimento a pretensão recursiva da Caixa Geral de Aposentações, revogando-se a Sentença recorrida na parte em que foi julgado pela ilegitimidade do Instituto da Segurança Social, IP, e sendo confirmada no que mais foi julgado.
Finalmente, em torno da Contestação deduzida pelo ISS, IP, e quanto ao que foi por si visado sob o ponto 23.º e seguintes desse articulado, face ao que deixamos expendido supra, que quanto a si [ISS, IP] também é convocável, é por efeito e na decorrência do disposto no artigo 173.º, n.º 2 do CPTA, que será alterada a situação de facto e de direito da inscrição da Autora no regime previdencial que lhe é legalmente devido, o que tudo ocorrerá com a concorrência da sua actuação, assim como do Ministério da Educação e da CGA, IP, tendo em vista a reposição do direito da Autora que saíu violado por termos a que esta não deu fundamento, sendo por isso que neste conspecto, também não pode proceder o pedido de restituição das quantias pagas a título de contribuições.
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E assim, formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações; Legitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, IP.
1 – Como resulta da letra da lei [Cfr. artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conjugado com o Estatuto da Aposentação], o legislador dispôs que o cancelamento da inscrição de subscritor só ocorre quando venha a cessar, de forma definitiva, o exercício do cargo que vinha exercendo e que por si era determinante da inscrição do trabalhador na CGA, sendo que, assiste-lhe o direito de tornar a ser inscrito, quando venha a ser investido em cargo ou em função a que correspondia, à data da entrada daquele normativo, o direito de inscrição.
2 - O cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 – primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor – o que é o caso da Autora -, que vem a ser investido noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo 22.º, n.º 1 – 2.ª parte – do mesmo EA].
3 - A manutenção da inscrição da Autora no regime previdencial da Segurança Social, quando a mesma continuou integrar os recursos humanos do Ministério da Educação, vem a resultar, a final, numa actuação que reputamos ter sido prosseguida contra legem, que não assegura nem salvaguarda os direitos da Autora, e que por isso, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10.º n.ºs 1 e 2 do CPTA, não podia o ISS, IP deixar de ser tido como parte legitima [na vertente passiva], por ser manifesto, até pelo teor da Contestação por si deduzida, que tem interesses não coincidentes com os da Autora, donde, ao ter julgado pela sua ilegitimidade, a apreciação e decisão do Tribunal a quo é merecedora da apontada censura jurídica por parte da CGA.
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IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência:
A) em CONCEDER PARCIAL PROVIMENTO ao recurso interposto pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações.
e consequentemente,
B) em revogar a Sentença recorrida na parte afectada.
E julgando em substituição,
C) em julgar não verificada a excepção dilatória atinente à ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, IP, assim como não verificada a invocada prescrição do direito à restituição das quantias, e deste modo, totalmente procedente o pedido deduzido a final da Petição inicial.
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Custas na 1.ª instância a cargo de todos os Réus, em parte iguais – Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Custas nesta instância a cargo da Recorrente CGA, na proporção de metade – Cfr.
artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Porto, 04 de julho de 2025.
Paulo Ferreira de Magalhães, relator
Fernanda Brandão
Isabel Costa |
