Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:10/14/2004
Processo:05609/01
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:1º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Artur Barros
Descritores:INTEGRAÇÃO
COMISSÃO DE SERVIÇO
FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS
Data do Acordão:02/24/2005
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral: A recorrente impugna o despacho que, em recurso hierárquico manteve a decisão de, ao abrigo do artigo 4º do DL 257/99, de 7/7, a integrar na categoria de técnica superior de 2ª classe, da carreira técnica superior, e não na categoria de técnico superior principal, como ela pretende
Imputa-lhe o vício de violação de lei, por desconformidade com o nº 3, al. b) e o nº 4 do artigo 4º referido e com o artigo 59º, nº 1, al. a) da Constituição.

Sobre casos idênticos já se pronunciou este TCA, nos Acórdãos de 26.06.03, proc. 05578/01, e de 24.06.04, proc. 05577/01, assim sumariados, respectivamente:
“I - Quando o funcionário desempenha eventual e temporariamente funções numa categoria diversa da que é titular, como nas comissões de serviço, tal desempenho é sempre precário e projecta relevância jurídica em termos de desenvolvimento da carreira, no lugar de origem - art. 7º, nº 4 do Dec-Lei nº 427/89, de 7/12.
II - Para efeitos da transição/integração constantes do art. 4º do Dec-Lei nº 257/99, de 7-7, deve entender-se que a expressão aí contida "categoria em que o funcionário se encontra" remete para a categoria permanente que decorre de nomeação definitiva "por tempo indeterminado" e não para a categoria transitoriamente exercida, sem vocação permanente.”

“Para efeitos de integração/transição nos quadros da DGSP, nos termos do disposto no art.º 4.º do DL 257/99, de 07/07, o que releva é o lugar de origem e não o lugar precário, exercido em comissão de serviço.”

E também o STA se pronunciou no Ac. de 16.06.04, proc. 01901/03, com o seguinte sumário:
“I - Com o regime especial de transição de funcionários que se encontravam em comissão de serviço, requisição ou destacamento na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, previsto no art. 4.º do Decreto-Lei n.º 257/99, de 7 de Julho, visou-se pôr fim a situações de provimento não definitivo, por se entender que a regularização de situações através do ingresso no respectivo quadro era conveniente para a estruturação dos serviços.
II - Assim, numa interpretação teleológica daquele art. 4.º deve entender-se que, relativamente a funcionários que se encontravam na situação transitória a auferir remuneração superior àquela a que tinham direito no lugar de origem, é àquela que se deve atender para efeitos de determinação da categoria e escalão de integração na nova carreira, pois estaria em dissonância com aquela intenção legislativa, que a transição prejudicasse o estatuto remuneratório que o funcionário auferia antes dela.”

De acordo com a tese dos citados arestos do TCA, o presente recurso deverá improceder; à solução contrária se chegará, com a adopção da doutrina do STA.

Conforme se sublinha na citada jurisprudência a questão gira à volta da interpretação a dar à expressão “categoria em que o funcionário se encontre” contida no nº 4 do artigo citado, que, para a recorrente e para o Acórdão do STA é a categoria (escrivã de direito) a que corresponde o vencimento auferido em comissão de serviço, por força do artigo 63º, nº 5, do DL 376/87, de 11/12, imediatamente superior à categoria que detém (escrivã adjunta); e para a autoridade recorrida e para os Acórdãos deste TCA é esta última categoria, a categoria de origem da recorrente.

O TCA tem feito incidir a sua análise sobre o texto legal, interpretando-o à luz dos contributos sistemáticos e conceptuais. Ao invés, o STA vai directamente ao que considera ser a teleologia do preceito.
Segundo os critérios de interpretação da lei estabelecidos no artigo 9º do C.Civil, importa reconstituir o pensamento legislativo a partir dos textos legais, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (nº 1), não sendo, porém, considerado o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expresso (nº 2) e presumindo-se que o legislador adoptou as soluções mais acertadas e soube exprimir-se em termos adequados (nº 3).
Abstraindo da linguagem técnico-jurídica apropriada, poderá admitir-se que a letra da lei comporta qualquer dos sentidos extraídos. Mas presumindo-se, como se deve, que o legislador soube exprimir-se adequadamente, dando à terminologia usada o significado técnico que ela comporta, a balança inclina-se para o lado da autoridade recorrida, já que a categoria da recorrente é a de escrivã adjunta e não a de escrivã, categoria que apenas vem ao caso porque, em comissão de serviço, a funcionária auferia vencimento correspondente à categoria superior.
A intenção de maior rigor técnico, que se tem imprimido aos conceitos relativos às carreiras da função pública, mormente após o DL 184/89, de 2/6, como dá conta a jurisprudência deste TCA, devem levar-nos a presumir que o legislador, quando refere a “categoria em que o funcionário se encontra” quer significar a categoria detida pelo funcionário, e não a categoria que apenas é tida em conta para referenciar a remuneração quando em comissão de serviço, mas sem que haja qualquer conexão com as funções correspondentes, quer no lugar de origem, quer na comissão de serviço.

Por outro lado, e salvo o devido respeito pelo entendimento expresso no douto Acórdão do STA, não é claro que “visou-se pôr fim a situações de provimento não definitivo, por se entender que a regularização de situações através do ingresso no respectivo quadro era conveniente para a estruturação dos serviços”. Nem do preâmbulo nem do articulado do diploma resulta especial empenho do legislador em que os interessados optem pelo ingresso nos quadros, apenas se permite aos funcionários em situações precárias, a opção pela transição para os quadros, que, para tanto, seriam aditados (cfr.nº 7)“ (...) porque se tem verificado progressivamente uma tendência inflacionária com a criação de novos quadros, grupos, categorias ou aumento descontrolado das dotações, que longe de visarem tal adequação às necessidades dos serviços, muitas vezes contemplam predominantemnte os interesses privados daqueles que irão preencher os novos lugares, compreende-se que a Admnistração se defenda criando um sistema restritivo constante do DL nº 41/84, de 3 de Fevereiro” – cfr. João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime do Funcionalismo Público, vol. I, pág. 75.. Aliás, mesmo que aquela fosse a intenção, não é necessária a outra conclusão do Acódão, segundo a qual “estaria em dissonância com aquela intenção legislativa, que a transição prejudicasse o estatuto remuneratório que o funcionário auferia antes dela”, já que, por um lado, sendo precária a situação do funcionário, era natural que optasse pela integração, não obstante o vencimento passar a corresponder ao da categoria de origem, porquanto a estabilidade e a possibilidade de progredir na carreira representariam uma compensação adequada; e, por outro, sempre poderia a Administração pôr termo à situação precária do funcionário, se e quando tal fosse do interesse público, e recorrer ao recrutamento pela via do concurso, segundo os princípios vigentes, caso fossem permanentes as necessidades do serviço.
Falta, pois, demonstrar a teleologia da norma como é apresentada no douto Acórdão do STA.

Aliás, afigura-se-me que aquela interpretação significaria, ela sim, que o preceito padeceria de inconstitucionalidade orgânica e material, já que, ao permitir a reclassificação e a promoção automática com a transição para categoria de acesso sem concurso e sem atender à posição relativa de outros funcionários, porventura com maior antiguidade na categoria de técnico superior de 2ªclasse, importaria intromissão do Governo na área de reserva relativa da Assembleia, sem a necessária autorização (cfr. artigo 165º, nº 1, al. t) da Constituição), e a derrogação de princípios e normas contidos em diplomas legais editados ao abrigo de autorização legislativa – cfr. Constituição, artigo 47º, nº 2 (Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso); DL 41/84, de 3/2, art. 6º e 30º, nºs 1 e 5 (proibe, nos casos de criação ou alteração de quadros de pessoal, se estabeleçam promoções automáticas ou reclassificações de pessoal não efectivo ou para categoria para que não reúna os requisitos legalmente exigidos para a nova categoria); DL 248/85, de 15/7, art. 16º, nº 1(Quaisquer funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas podem ser opositores a concurso para lugares de acesso de carreiras integradas no mesmo grupo de pessoal, desde que: a) categoria a que se candidatem corresponda, na estrutura dessa carreira, letra de vencimento igual ou imediatamente superior à que detêm;b) se observem os requisitos gerais e especiais para acesso; c) Exista identidade ou afinidade entre os conteúdos funcionais previstos para uma e outra carreira); DL 184/89, de 2/6, art. 27º, nº 1 (“é obrigatório concurso para acesso nas carreiras da função pública”) e nº 4 (A promoção depende da verificação cumulativa das seguintes condições mínimas: a) Mérito adequado; b) Tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estipulado) Cfr. os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 162/2003 (Diário da República, II Série, n.º 110, de 13 de Maio de 2003, pág. 7215), n.º 406/2003 (Diário da República, I Série-A, n.º 247, de 24 de Outubro de 2003, pág. 7095) e nº 61/04, de 27.01.04, onde reafirma o entendimento no sentido de que o Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, editado pelo Governo ao abrigo da autorização legislativa concedida pelo artigo 15.º da Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro, “deve ser entendido como um diploma que define as bases sobre o regime e âmbito da função pública”;
, DL 353-A/89, de 16/10, art. 16º, nº 1 (A promoção a categoria superior depende da existência de vaga, de concurso e da prestação de serviço na categoria imediatamente inferior durante o tempo e com a classificação de serviço legalmente previstos na regulamentação da respectiva carreira); DL 404-A/98, de 18/12, (estabelece as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respectivas escalas salariais), artigo 4º, nº 1, al. c) e 20º, nº 1.
Ora, “Constitui princípio geral do nosso ordenamento jurídico que, quando uma norma suportar um interpretação conforme à Constituição e outra desconforme, se deve fazer aquela que se compatibilizar com os preceitos constitucionais” Cfr. Ac. Do STA, de 01.04.2003, proc. 01837/02 e outros aí citados: do TC nºs 1406, 5611 e 6358, de 19.04.88, 27.06.95 e 11.07.96, respectivamente..
E assim, também a interpretação conforme à Constituição me inclina no sentido da jurisprudência deste TCA, pois tenho como certo que a alegada violação do artigo 59º da Constituição (princípio do salário igual para trabalho igual), não poderia ocorrer nas circunstâncias pressupostas, em relação à mesma pessoa, em momentos diferentes. O que o preceito constitucional visa é a não discriminação dos trabalhadores, que não do mesmo trabalhador em confronto consigo próprio. Aliás, a inferior retribuição depois de finda a comissão de serviço não é arbitrária, antes resulta justificada com a cessação da comissão, o regresso à categoria de origem e a subsequente integração em nova categoria compatível com esta e em condições idênticas às dos demais funcionários detentores desta categoria. Isto é, a causa da superior remuneração da recorrente era a situação de comissão de serviço (fosse qual fosse o trabalho desenvolvido), pelo que cessando a comissão, cessa a razão do vencimento superior. Menos compreensível é, pelo contrário, a remuneração da comissão de serviço com vencimento correspondente a categoria superior, independentemente das concretas funções exercidas, e daí o DL 343/99, de 26/8, que sucedeu ao DL 376/87, já não conter norma semelhante à que no nº 5 do artigo 63º deste diploma tal estipulava. E sem justificação razoável ficaria a promoção da recorrente a categoria superior, ultrapassando funcionários já integrados na carreira, que transitariam para a mesma categoria e escalão que já possuiam, ao abrigo da alínea a) do nº 3 do artigo 4º do DL 257/99, obstando também à mobilidade horizontal, tudo em contradição com os princípios e regras acima apontados, que o DL 257/99 não poderia derrogar, pelo menos sem autorização parlamentar.
Em face do exposto, improcede, a meu ver, o recurso.