Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:02/08/2006
Processo:12426/02
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:1º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Artur Barros
Descritores:DESPACHO DE PRONÚNCIA
SUSPENSÃO DE FUNÇÕES
Data do Acordão:02/23/2006
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:A recorrente impugna o despacho que indefriu o recurso hierárquico interposto do despacho do Director Nacional da PJ, que determinou a suspensão das suas funções.
Imputa-lhe o vício de violação de lei, por impossibilidade legal do objecto, por violação dos princípios da autonomia da responsabilidade disciplinar e por ter sido aplicado artigo 8º do RDPJ (aprovado pelo DL 196/94, de 21/7), tacitamente revogado ou inconstitucional; e o vício de forma por falta de audiência do arguído e de defesa relativamente à acusação, como dispõe o artigo 59º do ED aplicável por remissão do artigo 2º do RDPJ..

A decisão impugnada tem como pressupostos: o despacho de pronúncia relativo à prática pela recorrente dos crimes de injúrias e de ofensas à integridade física qualificado; a relação jurídica de emprego afectada; o artigo 8º citado; e o entendimento de que se tratou de aplicar uma medida automática ou de efeito “ope legis”, desinserida do procedimento disciplinar, por imposição daquela norma especial.
O objecto da medida tomada – e a recorrente não parece visar os efeitos ou o conteúdo do acto, o seu objecto imediato, mas o objecto mediato - não é o processo disciplinar anteriormente arquivado, mas a “realidade exterior sobre que o acto incide”(1), isto é, a própria relação jurídica de emprego público no âmbito em que é atingida por aquela medida. Não faz, por isso, sentido falar-se em impossibilidade de objecto “por falta de substracto jurídico”. Relevante para o efeito é que existam os factos pressupostos, mormente a relação jurídica suspensa, e a norma aplicada. Saber se os factos se subsumem na norma e se foi observado o formalismo legal para a sua aplicação, são questões que podem implicar outros tantos vícios, de violação de lei ou de forma, designadamente aqueles que a recorrente também invoca, mas não contende com a possibilidade do objecto do acto.

O princípio da autonomia da responsabilidade disciplinar relativamente à responsabilidade penal, afirmado no artigo 9º, nº 1, do RDPJ, embora possa implicar, por regra, a autonomia dos processos respectivos, não é irremediavelmente afectado só porque se dá relevância, no âmbito disciplinar, a determinada decisão proferida no processo penal. Aliás, tal relevância é imposta expressamente pelo artigo 8º do mesmo diploma, o qual, como norma de densidade maior que é, prevalece sobre aquele princípio legal, de valor relativo. Com algum paralelismo, há até quem “sustente, apelando para determinados efeitos de natureza funcional, que "algumas decisões em processo penal podem implicar", ser "da maior conveniência suspender os termos do processo disciplinar de modo a garantir que a matéria de facto, que é comum, seja devidamente constatada no processo criminal e que a decisão proferida neste possa vir a produzir efeitos a nível de responsabilidade disciplinar".
“Na mesma ordem de ideias se aduz que "fortes razões, como por exemplo, os melhores meios de investigação e a prevalência das decisões judiciais (artigo 208º, nº 2 CRP), aconselham a que, uma vez instaurado procedimento disciplinar, nele seja proferido despacho no sentido de se ficar a aguardar a decisão a proferir no processo penal que versa sobre os mesmos factos" (2).
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No caso presente não chega a colocar-se verdadeiramente a questão da autonomia das responsabilidades criminal e disciplinar, mas apenas a dos efeitos automáticos da pronúncia criminal, em homenagem a razões como as referidas, sobre a relação jurídica funcional, em vista da preservação dos interesses e valores nesta coenvolvidos. E exactamente porque se mantém a autonomia dos ilícitos e dos valores subjacentes é que, mesmo quando, por razões ligadas ao processo penal, não seja determinada a suspensão das funções públicas, esta deva ser decretada, mas por motivos relacionados com o prestígio do serviço público administrativo, isto é, por motivos de ordem disciplinar, cuja autonomia é assim salvaguardada.

A audiência do arguido sobre a acusação e o exercício do direito de defesa pressupõem, naturalmente, que haja uma acusação formulada em processo disciplinar pendente. Esse não é o caso, em que se tratou apenas de aplicar uma medida cautelar, na presença de uma decisão judicial – o despacho de pronúncia – que era do conhecimento da recorrente, e que terá sido tomada respeitando todos os direitos de defesa do arguido.
Não havia, pois, lugar, em face das normas invocadas, ao exercício do direito de audiência e defesa invocados.

Como se escreve no parecer nº 35/2003 da PGR:
«(…) a revogação pressupõe a entrada em vigor de uma nova lei, resultando de uma outra manifestação de vontade do legislador, contrária à que serviu de base à vigência da lei – lex posterior derogat priori.
Com efeito, dispõe o n.º 1 do artigo 7.º do Código Civil, “quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei”.
E “a revogação pode resultar – conforme o n.º 2 do mesmo artigo – de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior”.
“Como já advertiam Pires de Lima e Antunes Varela (3), quando a revogação não é expressa, torna-se por vezes difícil saber até que ponto a nova lei interfere com a legislação anterior. Por outras palavras, nem sempre a incompatibilidade entre duas leis é fácil e seguramente determinável.
No fundo, o problema reconduz-se, por via de regra, a uma questão de interpretação, isto é, de descoberta da vontade legislativa. Pôr a claro o sentido e alcance da lei (escopo do intérprete), traduz-se não apenas em revelar o sentido que se abriga por detrás da expressão, como ainda eleger o verdadeiro de entre os vários que possam estar cobertos pela mesma.”
O artigo 199º do CPP pretende regular um aspecto da relação processual penal, em função dos interesses e valores específicos subjacentes, com autonomia em relação aos interesses e valores próprios da disciplina do serviço público. A autonomia de cada uma das ordens de valores pode socorrer-se de mecanismos de actuação próprios. É claramente no campo da realização da justiça penal que se insere o artigo 199º, cuja aplicação por parte do juiz visa ainda a realização do direito imbuído dos valores processuais penais.
Porém, o artigo 8º em causa, assim como o artigo 6º do ED, “de feição funcionalmente disciplinar, ou cuja razão de ser se situa nessa área”(4),visam salvaguardar o prestígio do serviço público, que a lei considera, iuris et da iure, afectado com a manutenção em funções do arguido pronunciado no processo criminal.
São, portanto, âmbitos diversos os abrangidos pelo artigo 199º e pelo art. 8º citados, não procedendo, assim, a questão da revogação tácita deste por aquele – o que, aliás, não seria logicamente possível visto que aquele é de vigência anterior a este.

Finalmente, a alegada inconstitucionalidade do artigo 8º face ao princípio da presunção de inocência prevista no art. 32º, nº 2 da Constituição, pressuporia que a medida de suspensão do exercício de funções assenta na presunção da culpa do arguido. Ora, essa questão fica aberta até à decisão final transitada, considerando-se o arguido apenas como suspeito que, por razões materialmente fundadas e legalmente previstas, deve ter estatuto preventivo especial. Afinal, a aplicação da medida suspnsiva apenas em função do despacho de pronúncia, sem ponderação da sua necessidade concreta por parte da Administração, não afecta mais a presunção de inocência do que a aplicação da mesma medida através dum juízo concreto de adequação. Assim, é excessivo considerar que a suspensão de funções prevista no art. 8º afronta o princípio da presunção da inocência(5).
Em face do exposto, improcede, a meu ver, o recurso.
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(1) Freitas do Amaral, Curso de Direito Admnistrativo, II, pág. 247.
(2) Parecer da PGR 241/95, de 07.12.95, citando JOSÉ ANTÓNIO BARREIROS, Processo Penal, Coimbra, 1981, págs. 175 e segs.
(3) Noções Fundamentais de Direito Civil, 4.ª edição, I volume, p. 405.
(4) Parecer da PGR 52/95, de 20.12.95.
(5) Cfr. Mário Torres, "Suspensão e demissão de funcionários ou agentes como efeito da pronúncia ou condenação criminais" (2ª parte), RMP, Ano 7º, vol. 26, págs. 161 e segs., posição posteriormente acompanhada por Leal Henriques, "Procedimento Disciplinar", 2ª edição, Lisboa, 1989, págs. 44 e segs, a propósito do art. 6º do ED. E também o Acórdão do TC nº 439/87, de 4 de Novembro de 1987 (processo nº 258/86), in Boletim do Ministério da Justiça, nº 371, págs. 171 e segs ( a suspensão de funções “não se traduz na perda de direitos, mas na sua mera suspensão cautelar”; “não implica qualquer antecipação da aplicação da pena nem um imediato juízo de censura, nem envolve um sacrifício desmedido, já que o vencimento de categoria continua a ser abonado, pelo que o prejuízo imposto é proporcionado face às razões de ordem funcional - a defesa do prestígio dos serviços - que o fundamentam, não violando, assim, a garantia da presunção de inocência do arguido consagrada no artº 32º, nº2 da Constituição”.); e sumário do acórdão do TC de, 10-7-96, no processo nº 94-0481 (“o reconhecimento do direito de ocupação efectiva...não é absoluto e está sujeito a limites.O afastamento temporário do local de trabalho com vista ao apuramento isento de factos que permitam ao empregador o exercício do poder disciplinar constitui um desses limites.”); e o Parecer da PGR 52/95, de 20.12.95.