Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:12/11/2008
Processo:04618/08
Nº Processo/TAF:02347/04.8BELSB
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Amadeu Guerra
Descritores:AJUDAS DE CUSTO;
DESLOCAÇÃO AO ESTRANGEIRO;
MISSÃO NO EXERCÍCIO DE ACÇÃO COMUM;
PAGAMENTO PELA CATEGORIA SUPERIOR
Texto Integral: Excelentíssimos Senhores Desembargadores


O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar sobre o recurso interposto, vem, nos termos dos artigos 146.º n.º 1 do CPTA, dizer o seguinte:

O presente recurso é interposto da sentença que julgou improcedente a acção administrativa especial e que absolveu o Ministério da Administração Interna do pedido formulado. A sentença recorrida concluiu no seguinte sentido:
a) Embora todos os elementos integrados numa missão estejam sob ordens directas do elemento português da PSP com a categoria mais elevada dentro da missão, tal não constitui um elemento para conferir à deslocação do Autor, ainda que conjunta, como integrando o conceito de missão, no sentido de exercício de acção ou incumbência comum, a que se refere o art. 8.º do DL 192/95, os artigos 2.º das Portarias n.º 972/99 e 974/99 e o art. 4.º da Portaria n.º 1339/2001.
b) Em face do que se conclui que esta intervenção ou deslocação do Autor não é enquadrável no conceito de missão internacional, pelo que, o processamento de ajudas de custo deve ser feito em função do seu posto e não pelo valor das ajudas de custo auferidas pelo agente de posto mais elevado.

Interpõe recurso desta sentença o Autor .......... com base nos seguintes fundamentos:
1. A Mm.ª Juiz ignorou factos constantes da petição inicial, tendo deixado de se pronunciar sobre questões que devia ter apreciado pelo que a douta sentença recorrida é nula, conforme resulta do art. 668.º n.º 1 al. d) do CPC;
2. O recorrente, nas suas deslocações ao estrangeiro, integrou «uma missão» pelo que, atento o art. 8.º do DL 192/95, de 28 de Junho, “tem direito a auferir ajudas de custo cujo valor terá de ser idêntico ao agente de categoria mais elevada que integrou o grupo dele, que foi nomeado para integrar o contingente da PSP na Missão da ONU, na Bósnia – Hezegovina (UNMIBH)”.
3. “O artigo 8.º do DL 192/95, de 28 de Junho, visa alcançar um objectivo muito claro que é o de garantir e proporcionar a todos os agentes e funcionários a trabalhar no estrangeiro integrados em qualquer Missão, que tenham os mesmos meios para pagar as despesas de instalação e de alimentação, porquanto a diferenciação de proventos pelo exercício da profissão, faz-se pelos ordenados fixados na lei, para cada categoria, e não através das ajudas de custo a que os agentes tenham direito, quando a viver nas mesmas condições, independentemente da categoria de cada um”.
4. A sentença fez uma má interpretação do direito – nomeadamente do artigo 8.º do DL 192/95, de 28 de Junho – pelo que o recurso deve ser julgado procedente. Em consequência devem ser satisfeitos os pedidos formulados pelo Autor na PI.

A entidade recorrida considera que o recurso deve ser considerado improcedente e mantida a decisão recorrida na medida em que a sentença não padece de qualquer vício que a inquine. Efectivamente, não se verificam os pressupostos legais de aplicação do artigo 8.º do DL 192/95, de 28 de Julho, na medida em que:
a) A Missão de Manutenção de Paz das Nações Unidas que o recorrente integrou não envolveu uma acção conjunta;
b) Apenas, foi efectuada uma deslocação simultânea de funcionários de diversas categorias, a efectuar in loco consoante as necessidades e que de per si cumpriram os objectivos que aí lhes seriam transmitidos;
c) Nem implicou a sua colocação em circunstâncias idênticas às dos funcionários de categoria mais elevada.

VEJAMOS

1. O primeiro problema que foi suscitado pelo recorrente foi a alegada nulidade da sentença por omissão de pronúncia (art. 668.º n.º 1 al. d) do CPC), na medida em que considera que «deveriam ter sido elencados na Base Instrutória» outros factos, em particular os alegados nos artigos 21.º a 30.º da PI.
Conforme é jurisprudência pacífica quer deste TCAS, quer do STA, «a nulidade de omissão de pronúncia estabelecida na alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar, devendo apreciar as questões que lhe foram submetidas que se não encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (artigo 660.º, n.º 2 do mesmo diploma).
Por questões deve entender-se as matérias respeitantes ao pedido, à causa de pedir ou aos pressupostos processuais, e não os argumentos ou razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista» (entre muitos, vejam-se o Acórdão STA de 13/05/03, Proc. n.º 02047/02).

O recorrente entende que o Mm.º Juiz deveria ter considerado, para a boa decisão da causa, os factos elencados nos artigos 21.º a 30.º da PI. No entanto, afigura-se-nos que tais factos não poderiam ter sido dados como provados na medida em que, desde logo, os mesmos foram impugnados de forma genérica no artigo 6.º da contestação e, de forma especificada nos artigos 17.º a 29.º. Deste modo, não se vislumbra que fosse legítimo dar como provados na sentença factos que foram expressamente impugnados pelos réus.

Assim, não se nos afigura que em relação a este vício se possa afirmar que a sentença padece de nulidade por violação da al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC.
Será, então, face à matéria de facto dada como provada que terá que ser dirimida a questão em análise nos presentes autos.

2. Está em causa no presente recurso saber se ao recorrente deveriam ser abonadas ajudas de custo em função da sua categoria ou se o valor das ajudas de custo a abonar deveria ser idêntico ao auferido pelo funcionário ou agente de categoria ou posto mais elevado.

A questão fundamental que o recurso coloca é, desde logo, a de saber se o Autor carreou para o processo a prova necessária para que o tribunal pudesse considerar que estávamos perante a situação concreta prevista no artigo 8.º do DL 192/95, Portarias n.os 972/99, 974/79 e art. 4.º da Portaria n.º 1339/2001, cujo teor a sentença recorrida transcreve.
Ora, compulsada a matéria de facto, importa evidenciar os seguintes factos para tentar delimitar se estamos perante uma «missão oficial» que envolva acção comum que implique a colocação de todos os militares em circunstâncias similares de natureza logística, designadamente de alojamento e de alimentação:
a) Em 14 de Maio de 2003 foi elaborada informação que propunha o indeferimento da pretensão do Autor com a seguinte indicação: “pese embora a possibilidade de existir uma deslocação conjunta, a missão e as funções atribuídas são necessariamente distintas (al. h) da matéria de facto);
b) Em 10 de Julho de 2003 foi feita informação em que propunha o indeferimento do pedido formulado em 20/6/2003, designadamente com o fundamento em que “para além da Direcção Nacional não nomear o pessoal com funções policiais para uma missão que pressuponha a participação conjunta na execução de uma determinada tarefa” e “o facto dos elementos nomeados serem colocados em locais distintos a exercerem funções, também elas, sem qualquer complementaridade” (al. M);
c) Na audiência prévia, pronunciou-se o A. evidenciando os seguintes aspectos: “as missões em causa e as funções atribuídas a todos os elementos…em nada são distintas” salientando que, após a realização de determinadas provas, qualquer elemento pode ser repatriado se não reunisse as condições exigidas pelas Nações Unidas. Todos os elementos se «encontram em igualdade de circunstâncias, sem excepção, tanto no que toca às tarefas a desempenhar, como às condições logísticas (isto é, alojamento e alimentação)». Adiantou, ainda, que “muitos Agentes Portugueses comandaram Oficiais de outros Países nesta MISSÃO CONJUNTA DE PAZ” (al. N).
d) No ponto O) da matéria de facto foram alinhados factos constantes da Informação de 18/9/2003 que propunha o indeferimento fazendo evidenciar alguns factos relevantes: «cada um escolhe a residência que pretende sem a mínima correspondência com a categoria ou a missão»…falando-se na existência de «habitações partilhadas». No que diz respeito à alimentação não existe obrigatoriedade de o elemento da categoria menos elevada «tomar as suas refeições nos restaurantes frequentados pelo elemento da categoria superior». Um oficial e um agente não são nomeados para uma tarefa específica pela Direcção Nacional, sendo atribuídas as tarefas no terreno pela ONU ou UEO. O pessoal é «distribuído no território de missão pelos diversos locais» sem que exista qualquer relação de complementaridade das missões.
e) As Missões podem atribuir a qualquer elemento funções de «Observadores, Monitores Policiais e outras, desempenhando funções de patrulha, chefia de esquadras, de secções e outras»…sendo certo que essas Missões «não diferenciam as categorias ou os postos atribuídos a cada elemento nos respectivos países, pelo que pode ter acontecido que elementos de categorias inferiores possam ter desempenhado funções iguais ou mais elevadas que as de elementos de categorias superiores”… «só depois de os mesmos (elementos) se encontrarem no local é que lhes é atribuída a função e indicado o lugar onde a mesma irá ser desempenhada». Os elementos integrados na missão estão sob as ordens directas do elemento português da PSP com a categoria mais elevada dentro da missão («Comandante de Contingente») “por uma questão de operacionalidade, funcionalidade e uma melhor coordenação” (al. R).

3. O artigo 8.º do DL 192/95, de 28 de Julho, estabelece que «nas deslocações ao estrangeiro, sempre que uma missão integre funcionários ou agentes de diversas categorias, o valor das respectivas ajudas de custo será idêntico ao auferido pelo funcionário ou agente de mais elevada categoria».

O acórdão recorrido, seguindo de perto a jurisprudência do STA, que anteriormente se pronunciou sobre questões similares – maxime o Acórdão do STA de 7/11/1995 (Recurso n.º 3670) publicado no Apêndice ao Diário da República do 4.º Trimestre e 1995, Vol II, pág. 8517) – manteve a interpretação que aí foi feita em relação à ratio do diploma que interpretou normas com idêntica redacção às normas aqui aplicáveis.
Subscrevendo o entendimento do Ministério Público, este aresto considerou que a Portaria previa as situações “em que os militares se deslocam em missão que, não obstante a diversidade das respectivas patentes, envolva acção comum e implique a colocação de todos eles em circunstâncias similares de natureza logística, designadamente de alojamento e alimentação, e nas quais, por isso, não será razoável ou aceitável que sejam abonadas ajudas de custo de valor diferente”.

O acórdão recorrido equaciona com rigor a questão jurídica que importa decidir: «a concluir-se que esta deslocação integra uma missão internacional, que pressupõe o exercício de uma acção comum, então assiste o direito a receber as ajudas de custo correspondentes ao posto superior; concluindo-se em sentido contrário, o processamento das ajudas de custo será pelo valor correspondente ao posto do Autor» (fls. 125).

4. O pagamento de ajudas de custo tem em vista compensar aquele que, por razões de serviço público, tem de se deslocar da sua residência. A lei admite, por exemplo em casos em que o alojamento possa ter custos demasiado elevados (havendo situações em que o hotel possa ser superior ao valor das ajudas de custo prevista), que o interessado possa optar pelo pagamento do alojamento em hotel de 3 estrelas a que acrescerá o montante de 70% da ajuda de custo diária (cf. art. 2.º n.º 1 al. b) do DL 192/95).
Prevê a lei, igualmente e como regra, que o valor da ajuda de custo seja fixado em função da categoria do funcionário e de acordo com tabela fixada em Portaria. As várias Portarias que têm sido aprovadas prevêem pagamento de ajudas de custo a funcionários de categorias superiores na pressuposição de permitir uma diferenciação de escolha de alojamento e alimentação em função das várias categorias.

No entanto, e quando o funcionário de categoria inferior é obrigado, pela natureza da missão oficial, a acompanhar funcionário de categoria superior e a suportar despesas de alojamento e de alimentação que não suportaria se não estivesse integrado naquela missão e não tivesse que acompanhar aquele funcionário de categoria superior, prevê a lei que lhe sejam processadas as ajudas de custo equivalentes às auferidas por aquele que tem o posto mais elevado que integre a missão.
Será o caso típico do motorista que tem de acompanhar um funcionário de categoria superior e que – por razões de proximidade e de apoio logístico – terá que ficar alojado e de tomar as refeições no mesmo local. Ou, ainda, o caso em que uma missão que se encarrega da segurança de um alto cargo do Estado tem necessidade – por razões óbvias de eficácia da missão – de ficar alojado no mesmo hotel e tomar as refeições no mesmo local. Trata-se de uma acção comum que implica a colocação de todos os elementos que integram a missão nas mesmas circunstâncias de natureza logística, designadamente de alimentação e alojamento, apesar da diversidade de patentes. Nas circunstâncias descritas a missão oficial pressupõe, pelas características próprias de que se reveste, que o funcionário de categoria inferior venha a suportar determinadas despesas que não suportaria se não estivesse integrado numa missão daquela natureza, sendo certo que a sua colocação naquelas condições é necessária por razões do êxito e bom desempenho de uma acção comum que impõe que cada um dos elementos que integram a missão desempenhe a sua actividade, mas que essa sua actividade se apresente como complementar e necessariamente desenvolvida para atingir o resultado delineado.

A ratio do preceito, tal como sublinha o acórdão recorrido e a jurisprudência do STA abundantemente citada, reside nas características próprias da missão e só ocorrerá a sua aplicação quando se verificar que a missão oficial pressupõe uma «acção comum» que implique (obrigue) a colocação de todos eles em circunstâncias similares de natureza logística. Isto é, não existe qualquer margem de liberdade ou opção pela escolha de alojamento ou de alimentação na medida em que – por razões de proximidade, complementaridade e apoio ao superior e aos restantes membros que integram a missão – essa possibilidade de escolha fica limitada por razões operacionais inerentes às características da própria missão.

Ora, face à matéria de facto provada estão longe de se verificar os requisitos necessários a considerar que, no caso em apreço, estamos perante uma acção comum.
Desde logo, não é a Direcção da PSP nem o superior que integra a missão que definem o tipo e a natureza das funções que cada um dos elementos vai desempenhar.
Por outro lado, os elementos seleccionados – que para o comando da PSP reuniam os requisitos para desempenhar as tarefas gerais da missão – podem vir a ser repatriados por não reunirem as condições que as Nações Unidas entenderem adequadas. Isto é, depois da realização de determinadas provas e de estágio cabe às Nações Unidas decidir se qualquer dos elementos indicados se deve manter na missão.
Acresce, por outro lado, que os agentes portugueses podem vir a ser comandados por oficiais de outros países, perdendo, assim, a «ligação» de conjunto e de complementaridade que pressupõe o preceito em análise. Efectivamente, as diversificadas funções a desempenhar passam a ser determinadas pelas Nações Unidas ou UEO, em diversos locais e sem olhar à colocação da pessoa que tem a categoria superior no contingente, o que retira qualquer ideia de que estamos perante uma «acção comum». De comum apenas existe o objectivo: a salvaguarda e a manutenção da paz. Mas esse objectivo é comum a todos os elementos, de todas as nacionalidades, que integram a Missão Conjunta de Paz.

Verifica-se que não existe, face à matéria de facto apurada, igualdade de condições logísticas na medida em que cada um escolhe a residência que pretende – podendo até partilhá-la – e toma as refeições onde quer, sem qualquer limitação no seu poder de escolha. Conforme sublinha o ponto O) da matéria de facto, não existe a obrigatoriedade de o elemento da categoria menos elevada «tomar as suas refeições nos restaurantes frequentados pelo elemento da categoria superior», nem se vislumbra que o facto de na missão estar integrado um elemento de categoria superior tivesse implicado, por razões operacionais, de comando ou de complementaridade, um aumento de encargos para qualquer dos elementos com categoria inferior. Isto é, a missão não produz qualquer limitação à liberdade de escolha de alojamento e de opção do local onde são tomadas as refeições.

Por isso, e salvo o devido respeito, não se vislumbra que possam dar-se como verificados os requisitos de aplicação do art. 8.º do DL 192/95, bem como dos artigos 2.º das Portarias n.º 972/99, 974/99 e artigo 4.º da Portaria n.º 1339/2001. A sentença não merece, no nosso ponto de vista, qualquer censura.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional, devendo ser mantido o acórdão recorrido.