Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:04/30/2006
Processo:11899/03
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:1º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Artur Barros
Descritores:REPOSIÇÃO
HORAS EXTRAORDINÁRIAS
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:O recorrente impugna simultaneamente o indeferimento tácito e o indeferimento expresso do recurso administrativo interposto do acto que lhe determinou a reposição de quantia recebida a título de pagamento de horas extraordinárias.
A autoridade recorrida suscitou a questão irrecorribilidade contenciosa em ambos os casos.
É, a meu ver, óbvia a irrecorribilidade do indeferimento tácito impugnado face à existência do indeferimento expresso. Nos termos do art. 109º do CPA, a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre a pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação. Como se conclui no Parecer do CC da PGR 135/2001, de 02.05.2002, “O decurso do prazo legal para a Administração decidir, no caso de acto tácito negativo, tem como efeito habilitar o interessado a reagir contenciosamente se assim o entender mas não produz efeitos substantivos, nem exime a Administração do dever de emitir decisão expressa devidamente fundamentada”. Não tendo outros efeitos que não sejam o de conferir a faculdade de reagir contra a inércia da Administração, logo que esta age fica sem préstimo aquela ficção, que necessariamente cede perante a realidade do acto expresso, deixando de ter qualquer utilidade para o fim a que se destinava.
Deve, pois, rejeitar-se o recurso dirigido ao indeferimento tácito, por carência do respectivo objecto.

Relativamente ao indeferimento expresso, sustenta a autoridade recorrida que é meramente confirmativo, porquanto o acto hierarquicamente impugnado já era verticalmente definitivo e contenciosamente impugnável, atento o princípio da autonomia das escolas e a competência exclusiva do Conselho de Administração em matéria administrativo-financeira.
Mas não me parece que o alegado princípio da autonomia das escolas extraído do DLR 4/2000/M, de 31/1 (e DL 115-A/98, de 4/5), se sobreponha à estrutura hierarquizada, que constitui modelo e regra no seio de cada ente administrativo, como é a Região Autónoma em que se inserem quer os órgãos da escola em causa, quer a autoridade recorrida, esta colocada no topo da pirâmide hierárquica daquele ente personalizado e à qual compete, nos termos do artigo 3º, nº 1, do DRR 8/2001/M, de 2/5: “c) Orientar e superintender em todas as actividades a desenvolver nas áreas do ensino, da acção social escolar, da educação física e desporto, da formação profissional da sociedade de informação e das novas tecnologias e comunicações; d) Superintender e realizar a gestão dos meios humanos e materiais para efectivação das atribuições enunciadas na alínea anterior”; e, por outro lado, que a autonomia afirmada naqueles diplomas extravase o âmbito do denominado projecto educativo, que, em matéria administrativa e financeira se limita à gestão do fundo escolar.
De facto, como a jurisprudência maioritária do STA aponta,
“No direito administrativo português, subsiste a regra de que a competência própria legalmente reconhecida aos subalternos (…) é apenas separada, só sendo exclusiva quando a lei especialmente o preveja.[…] Ora, e ressalvados os casos excepcionais de delegação de poderes, só a detenção de uma competência exclusiva permite a prática de actos imediatamente definitivos na ordem hierárquica, pois as pronúncias praticadas ao abrigo de uma competência separada devem ser acometidas junto do mais elevado superior hierárquico da entidade «a quo» (cfr. o art. 169º do CPA), como condição de uma abertura ulterior da via contenciosa (cfr., neste sentido, o acórdão do Pleno de 1/4/04, proferido no recurso por oposição de julgados n.º 41.160).
[…] E a circunstância de a lei atribuir àqueles serviços autonomia administrativa também não releva «in casu», pois são inúmeros os arestos em que este STA decidiu que tal autonomia, quando desacompanhada da outorga de personalidade jurídica, não significa o reconhecimento genérico da capacidade de praticar actos definitivos (cfr., v.g., o acórdão de 3/3/04, proferido no rec. n.º 871/03). E, para perfeitamente entendermos o sentido ínsito na atribuição daquela autonomia administrativa, permitimo-nos extractar, do aresto do Pleno «supra» citado, o passo seguinte:
«É que a atribuição de autonomia administrativa às Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais visou a aplicação a essas Direcções da reforma da contabilidade pública, levada a efeito pela Lei 8/90, de 20/2 e regulamentada pelo DL 155/92, de 28/7. Tal é o que se pode retirar do art. 2º, n.º 1, da citada Lei, de onde resulta que os actos administrativos “definitivos e executórios” aí previstos respeitam à vertente financeiro-contabilística (…). Vemos, assim, que não se pode ligar, sem mais, o conceito de autonomia administrativa à prática de actos administrativos passíveis de imediato recurso contencioso.” – Ac. do STA, de 13.10.2005, proc.031/04.
As escolas, pese embora a transferência de competências que lhes deva ser gradualmente feita – cfr. art. 4º, nº 2, al. d) do DLR citado – continuam a ser meros serviços desconcentrados integrados na estrutura orgânica da Secretaria Regional de Educação da Região Autónoma, sem personalidade jurídica – , pelo que na falta de clara opção legislativa pela concessão de competência exclusiva na matéria, se deve considerá-la meramente separada, sendo, consequentemente, necessário o recurso hierárquico decidido pelo acto aqui recorrido.
Como se diz no Ac. do STA, de 14.10.2003, proc.0933/03, “No artº 3°, nº 1, do Regime de Autonomia Administração e Gestão dos Estabelecimentos da Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básico Secundário, aprovado pelo DL 115-A/98, refere-se que "autonomia é o poder reconhecido à escola pela administração educativa de tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro, e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em função das competências e dos meios que lhe estão consignados”.Esta autonomia aqui referida diz respeito tão só ao projecto educativo do estabelecimento de ensino e em função das competências e dos meios que lhe estão afectados. E por projecto educativo deve entender-se “o documento que consagra a orientação educativa da escola, elaborado e aprovado pelos seus órgãos de administração e gestão para um horizonte de três anos, no qual se explicitam os princípios, os valores, as metas e as estratégias segundo os quais a escola se propõe cumprir a sua função educativa" (artº 3º, nº 2 al. a) daquele Regime). Confunde, pois, a recorrente, autonomia do projecto educativo com autonomia, qualidade das pessoas colectivas que são detentoras de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária. Aliás, como se refere ainda no citado acórdão que inteiramente se sufraga, "'tudo o que se vem dizendo está totalmente de acordo com o regime jurídico da autonomia da escola, aprovado pelo DL 43/89, de 3/02, que se aplica às escolas oficiais dos 2° e 3° ciclos do ensino básico e às do ensino secundário (artº 1°).
Aqui se entende por autonomia da escola a capacidade de elaboração e realização de um projecto educativo em benefício dos alunos e com a participação de todos os intervenientes no processo educativo, traduzindo-se este designadamente na formulação de prioridades de desenvolvimento pedagógico em planos anuais de actividades educativas e na elaboração de regulamentos internos para os principais sectores escolares (arts. 2°, nºs 1 e 2).
É, pois, diferente o conceito de autonomia próprio de quem é detentor de personalidade jurídica e o de autonomia inserida num processo educativo por parte de um estabelecimento de ensino. Não tendo a recorrida autonomia administrativa, não se lhe aplica o disposto no artº 9° da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei 8/90, de 20/02) segundo o qual os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica.".
Improcede, pois, a meu ver, a questão prévia suscitada.

Cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos só constitui um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material – estabilizando-se como “caso decidido” ou “caso resolvido” se não for oportunamente impugnado -, quando haja uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo"; e, por outro lado, o conteúdo desse acto seja levado ao conhecimento do interessado através da notificação – cfr., v.g., os acórdãos deste STA de 03.12.2002 (rec. 042/02), de 30/10/2001 (rec. 47683) e de 21/06/2001 (rec. 46898).
Essa parece ser a natureza dos actos de processamento implicitamente revogados pelo acto confirmado pela decisão aqui recorrida.
Outra realidade é aquela a que se refere o artigo 40º do DL 155/92, de 28/7, cujo prazo se não aplica à revogação.
De facto, este diploma não nos diz em que circunstâncias há lugar à reposição de dinheiros públicos. E menos ainda estipula em matéria de revogação dos actos administrativos. Limita-se a dispor, no que aqui interessa, sobre as formas de reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado (art. 36º) e sobre a prescrição da obrigatoriedade de reposição (art. 40º). O prazo de prescrição da obrigatoriedade de reposição ‚ de cinco anos, simetricamente ao prazo de prescrição do direito à restituição das importâncias de quaisquer receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem direito a essa arrecadação.
Aquelas normas não estabelecem prazos de revogação de 5 anos, relativamente a quaisquer actos administrativos, mas prazos de prescrição, quer do direito à restituição de receitas entradas nos cofres do Estado, sem direito a essa arrecadação. Pressupõe-se, pois, a prévia definição de que as quantias foram indevidamente arrecadadas e devem ser restituídas; ou de que foram indevidamente pagas e devem reentrar nos cofres do Estado.
Ora, o acto administrativo, que isso defina, é que revoga o acto anterior que tenha estabelecido uma definição com conteúdo incompatível com ele. Esse acto é que tem efeitos revogatórios. Sobre o prazo em que pode ser validamente produzido não rege o DL 155/92.
Assim, as quantias recebidas em consequência de acto administrativo, que definiu uma situação justificadora do pagamento, só passam a ser indevidas se e quando os efeitos desse acto forem validamente eliminados. Enquanto isso não acontecer, o recebimento é devido. Deixando-se estabilizar esse acto na ordem jurídica, já não é indevido o pagamento, não se colocando, então, o problema da prescrição.
Deste modo, definido o direito à remuneração de horas extraordinárias, ainda que incorrectamente, enquanto essa definição se mantiver, as quantias recebidas de acordo com ela são devidas, não tendo que ser repostas senão em consequência da sua revogação, com efeitos retroactivos - o que só pode fazer-se, porém, no prazo máximo de 1 ano, e não no prazo de 5 anos, que respeita à prescrição do direito à reposição, o qual só se constitui, nesta hipótese, com a eliminação dos efeitos dos actos revogados.
“Conforme este Supremo Tribunal repetidamente tem afirmado (v. entre muitos outros, ac. da 1ª Secção de 12/5/96, p 36163, de 8.6.00, rec. 44690; do Pleno de 17.12.97, rec. 40616, de 29.4.98, rec. 40276, de 10.11.98, rec. 41.173), o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no artº 40º do DL 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos.
Esta última insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados, no âmbito da relação jurídica administrativa, enquanto o regime da prescrição de créditos do Estado foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente, erros de cálculo.
“Os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência do cumprimento do princípio da legalidade (ac. de Pleno de 10.11.98, acima citado)” – cfr. Ac. do STA (Pleno), de 05.07.2005, proc. 159/04; e Pareceres da PGR 20/96, 34/73, 21/94, 213/80, 194/80 e 181/81.
No caso em apreço, não se trata da reposição de quantias recebidas sem título, em virtude um erro material ou contabilístico, mas com base em actos jurídicos voluntários da Administração, que decidiu pagá-las nos precisos termos e montantes em que o foram. É certo que o acto revogatório se fundamenta em erro nos pressupostos em que terão incorrido os actos de processamento revogados. Trata-se, porém, de erros jurídicos, que têm de ser corrigidos através de actos jurídicos de revogação, quando o possam ser, de acordo com as regras próprias deste instituto, e não directamente por via de actos de reposição, que pressupõem a inexistência de título jurídico para o pagamento, por isso mesmo, indevido.
Em face do exposto, tendo a revogação implícita dos actos de processamento dos abonos ocorrido para além do prazo de um ano, foi violado o artigo 141.º, n.º 1, do CPA, pelo que procederá, a meu ver, o recurso.