Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:ADMINISTRATIVO
Data:10/23/2008
Processo:04430/08
Nº Processo/TAF:353/07.0BELLE
Magistrado:AMADEU GUERRA
Descritores:RESPONSABILIDADE CIVIL
PRESSUPOSTOS
PARTICIPAÇÃO CRIMINAL
DESOBEDIÊNCIA EM RELAÇÃO À ORDEM DE DEMOLIÇÃO CAMARÁRIA
Data do Acordão:06/25/2009
Texto Integral:13



Processo n.º 04430/08
2.º Juízo – 1.ª Secção (Contencioso Administrativo)


Excelentíssimos Senhores Desembargadores



O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, sobre o recurso interposto por H ... no processo à margem referenciado, vem dizer o seguinte:

Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou a acção improcedente e, em consequência, absolveu o Município de Faro do pedido de indemnização formulado pela recorrente H .... O tribunal entendeu que:
a) Não existe nexo de causalidade entre os danos morais descritos pela Autora e o Inquérito referenciado e arquivado;
b) Cabia ao Município de Faro o dever de se queixar criminalmente, face ao “desacato constatado e dado aqui como provado, que perdurou anos”, razão pela qual considerou que «não se verifica a ilicitude, nem por acção da ré, nem por sua omissão».
c) Não se apurou a culpa da ré, nem a título de dolo, nem a título de negligência simples, razão pela qual entendeu que «não é da sua responsabilidade assumir as responsabilidades decorrentes, da sua actuação lícita, quando se constata que a mesma lhe era devida e até se lhe impunha».

A recorrente vem interpor recurso com base nos seguintes fundamentos:

a) “Viola ilícita e culposamente os direitos à Honra e Bom Nome da recorrente, a promoção de uma queixa crime, por parte da recorrida, com fundamento numa alegada desobediência a uma ordem de demolição de uma obra levada a cabo, com base numa informação prestada por um seu fiscal em 16 de Outubro de 2006, quando ainda não havia decorrido, sequer, o prazo que a própria recorrida lhe havia concedido para demolir essa obra, que só expirava em 20 de Outubro de 2006”.

b) Tal atraso na demolição, segundo alegação da recorrente, deveu-se ao facto de estar a “aguardar, da parte da própria recorrida, a emissão de uma necessária licença de utilização de contentor, para depósito do entulho resultante de tal demolição, solicitada em 27 de Agosto de 2006 e que, só passados 2 meses, precisamente em 20 de Outubro de 2006, lhe foi comunicada”.

c) Na sequência de tal autorização veio a adjudicar em 4/12/2006 a referida obra de demolição, que teve o seu epílogo em 20 de Dezembro de 2006.

Ao absolver a arguida, a sentença recorrida violou, entre outros, o disposto nos artigos 22.º e 26.º da CRP, o art. 12.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, os artigos 70.º n.º 1, 483.º n.º 1, 487.º n.º 1 e 2, 562.º n.º 1 e 566.º do CCivil, bem como os artigos 2.º, 4.º, 6.º e 9.º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967.

A entidade recorrida, depois de evidenciar a matéria de facto justificativa da denúncia criminal, considera que não existe qualquer ilícito civil na medida em que “a denúncia apresentada foi séria e fundamentada, não consubstanciando, por isso, qualquer conduta difamante, ofensiva da honra da A.” Invoca, em abono da sua actuação, o disposto no art. 100.º n.º 1 do RJUE quando considera que “o desrespeito dos actos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no presente diploma constitui crime de desobediência, nos termos do art. 348.º do Código Penal”. Ao constatar o desrespeito pela ordem de demolição, considera que impendia sobre o Município a obrigação de denúncia nos termos do disposto no art. 242.º do CPP.

VEJAMOS

1. Deve salientar-se, em primeiro lugar, que não existe divergência em relação à matéria de facto dada como provada e que corporiza a actuação da recorrente e recorrido. Efectivamente,

Em face da ordem de demolição proferida pelo Município – notificada à recorrente em 5/7/2006 – veio a recorrente informar, na sequência do exercício do direito de audição prévia, que iria acatar essa ordem no prazo de 60 dias (comunicação de 21/7/2006). A demolição – que deveria ocorrer até 20/10/2006 – só veio a realizar-se em 20/12/2006. Alega a recorrente que a demora na demolição se deveu ao facto de só ter sido autorizado em 20/10/2006 a ocupação da via pública por um contentor, embora se tenha provado que só em 4/12/2006 é que foi adjudicada tal demolição ao empreiteiro e só ter sido paga a taxa de ocupação da via pública em 4/12/2006.

A participação crime foi despoletada na sequência de imputação constante de informação de fiscal da CMFaro, datada de 16/10/2006. A participação crime ocorreu em 21/2/2007, com base em despacho camarário datado de 25/10/2006 que determinou a elaboração de tal queixa, pela sua consumação em 20/10/2006, data em que terminava o prazo para se proceder à demolição.

Com relevância para os presentes autos importa salientar, igualmente, que a recorrente não indicou, no seu requerimento de licença de ocupação da via pública, que o contentor se destinava a depositar o entulho da demolição (ponto 12 da matéria de facto). A recorrente só veio a adjudicar a demolição e pagar a taxa de ocupação em 4/12/2006, não tendo suscitado junto do Município qualquer pedido de prorrogação de prazo ou apresentado qualquer justificação para o atraso, embora sabendo que já tinha decorrido o prazo que lhe tinha sido fixado para realizar a demolição. Seria normal que, perante uma situação deste tipo, a recorrente fosse cuidadosa e alertasse o Município para as razões do atraso, tendo, desse modo, evitado, eventualmente, a participação criminal.

2. Evidenciada a matéria de facto relevante, interessa fazer a abordagem jurídica das questões relevantes.

A recorrente começa por referir que a decisão recorrida violou o art. 22.º da CRP. Este preceito CRP estabelece que “o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos liberdade e garantias ou prejuízo para outrem”.

Reconhece-se, pacificamente, que o artigo 22.º consagra a responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas por danos resultantes do exercício de funções política, legislativa, administrativa e jurisdicional (cf. Rui Medeiros – “Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos”, Almedina, 1992, pág. 86; Acórdãos do STJ de 25/9/2003 – Processo n.º 03B1944 – de 10/05/2005 – Processo n.º 05A514 – de 20/10/2005 – Processo n.º 05B2490 – de 21/3/2006 – Processo n.º 06A294; Acórdão da Relação de Lisboa de 18/3/2004 citado no Ac. TC n.º 175/2006 de 8 de Março; Acórdão do TCA Sul de 21/8/2008 – Processo n.º 481/2004; Acórdão do TC n.º 683/2006, de 13 de Dezembro; Parecer da PGR n.º 18/77, de 23 de Fevereiro de 1978).
Rui Medeiros considera que o artigo 22.º da CRP se refere “unicamente à responsabilidade do Estado por factos ilícitos e culposos” (ob. cit. pág. 92). No entanto, face à parte final do preceito, considera que em caso de violação de outros direitos ou interesses legalmente protegidos (que não violação de direitos liberdades e garantias) a Constituição “só garante a reparação de danos materiais” (ob. cit. pág. 120. Veja-se, igualmente, o Ac. do STJ de 25/9/2003).
A jurisprudência tem-se pronunciado de forma não uniforme, havendo situações em que se deixa em aberto a discussão da questão. Foi o que fez o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 153/90 quando admitiu que esse preceito garante “outras formas de responsabilidade extracontratual que não só a decorrente de factos ilícitos”, designadamente, “algumas hipóteses de danos provocados por actos lícitos” ou, “não obstante outras pecularidades, a responsabilidade pelo risco” (DR II.ª S de 7/9/1990). O Acórdão n.º 107/92 (DR II.ª S. de 15/7/1992) observou que “no artigo 22.º consagra-se, na verdade, o princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos cidadãos, ao menos quando esses danos hajam sido causados por actos ilícitos”.

Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição cit., 2007, pág. 431) entendem que “o enunciado normativo do art. 22.º parece não abranger a chamada responsabilidade por actos lícitos” e que só se poderá falar de responsabilidade por actos lícitos “desde que se considere a pretensão compensatória/ indemnizatória como pressuposto da licitude do acto lesivo de direitos, liberdades e garantias. Caso contrário, estaremos perante hipóteses de responsabilidade por actos ilícitos”.
Para quem defenda, de forma absoluta, que o artigo 22.º limita a responsabilidade civil do Estado derivada da prática de actos ilícitos ou culposos, estaria excluída, liminarmente, qualquer responsabilidade do Município por actos lícitos. No entanto, as alegações apontam no sentido de que a actuação do Município se configura como ilícita, pelo que não se vislumbra que possa ser aplicável ao caso a previsão do art. 9.º do DL 48051, de 21 de Novembro.

3. A questão dos autos não se confina à análise ao texto constitucional, mas também ao direito ordinário que – em cada caso concreto – for aplicável.
Por isso, interessa passar em revista as pertinentes disposições do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro.

Dispõe o n.º 1 do art. 2.º que «o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício».

Adianta o art. 3. º do mesmo diploma:
«1. Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.
2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes».

O n.º 1 do art. 4.º estipula que “a culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada nos termos do artigo 487.º do Código Civil».

Finalmente, o art. 6.º considera, para efeitos deste diploma, que se consideram ilícitos “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.

Face a estes preceitos, tem a doutrina (Freitas do Amaral – “Direito Administrativo”, Vol. III, pág. 501) e a jurisprudência considerado que os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas por factos ilícitos, praticados pelos seus órgãos e agentes, assenta na verificação cumulativa dos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil e que são o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade [Ac. do STA de 10/10/2000 (Proc. n.º 40 576), Ac. do STA 12/12/2002 (Proc. n.º 1226/02), Ac. do STA de 6/11/2002 (Proc. n.º 1311/02), Ac. do STA de 10/5/2006 (Proc. 0246/04), Ac. do STA de 24/4/2008 (Proc. n.º 0847/07) e Ac. do TCA Sul de 14/4/2005 (Proc. 11315/02)].

Face à matéria de facto provada importa averiguar se o facto – acto administrativo proferido pelo Município de Faro em 25 de Outubro de 2006 e que, na tese da recorrente, está na origem do dano passível de indemnização – se pode qualificar, desde logo, como ilícito e culposo. Caso se conclua pela negativa fica, desde logo, afastada possibilidade considerar verificada a existência de responsabilidade civil por facto ilícito na medida em que “sendo a ilicitude um dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual e não se provando factos que possam considerar-se ilícitos, em face do artigo 6.º daquele DL n.º 48 051, a acção tem de improceder” (cf. Ac. do STA de 16/1/2003 – Processo n.º 45 121).

A ilicitude terá que ser vista à luz do artigo 6.º do DL n.º 48 051. Referindo-se a este requisito considera Marcello Caetano que “é necessário, em primeiro lugar, que tenha sido praticado um facto ilícito. Este facto tanto pode ter consistido num acto jurídico, nomeadamente um acto administrativo, como num facto material, simples conduta despida de carácter de acto jurídico. O acto jurídico provém, por via de regra, de um órgão que exprime a vontade imputável à pessoa colectiva de que é elemento essencial. O facto material é normalmente obra dos agentes que executam ordens ou fazem trabalhos ao serviço da Administração. O art. 6.º do DL. n.º 48 051 contém, para os efeitos de que trata o diploma, uma noção de ilicitude. Quanto «aos actos jurídicos», incluindo, portanto, os actos administrativos, consideram-se ilícitos «os que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis»: quer dizer, a ilicitude coincide com a ilegalidade do acto e apura-se nos termos gerais em que se analisam os respectivos vícios. Quanto «aos factos materiais», por isso mesmo que correspondem tantas vezes ao desempenho de funções técnicas, que escapam às malhas da ilegalidade estrita e se exercem de acordo com as regras de certa ciência ou arte, dispõe a lei que serão ilícitos, não apenas quando infrinjam as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis, mas ainda quando violem «as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração» (Manual, 10.ª Ed., 2.º Vol., pág. 1 225).

Também Freitas do Amaral (ob. cit. pág. 511 e 512) entende, na mesma linha de pensamento, que se consideram «factos ilícitos» os “actos jurídicos, incluindo os actos administrativos, que violem as normas legais, as normas regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis”.

4. Ora, verifica-se da matéria de facto que para a denúncia contribuiu um acto material de funcionário (fiscal da Câmara) que – no âmbito de processo administrativo organizado pelo Município – culminou com a prática de acto administrativo que, em 25/10/2006, considerou verificada/consumada a desobediência por não ter havido demolição até 20/10/2006 (data limite fixada e que era do conhecimento do recorrente) – cf. ponto 21 da matéria de facto.
Essa denúncia do Município – embora só participada a Tribunal em 21/2/2007 (cf. ponto 21 da matéria de facto) – corresponde à realidade dos factos. Será de sublinhar que a recorrente não só não demoliu as obras realizadas como não se preocupou em dar a conhecer ao Município das eventuais dificuldades, alegadas na acção, relativas à contratualização da demolição com o empreiteiro e à obtenção de licença para utilização de contentor, destinado a colocar o entulho relativo à demolição.

A questão relevante e decisiva em que assentam as alegações da recorrente prende-se com o facto de o fiscal do Município ter elaborado, em 16/10/2006, informação da qual consta que a recorrente «não deu cumprimento à notificação» de demolição.
Ora, importa saber se tal informação induziu em erro o autor do acto e se a mesma é relevante para inquinar a validade do acto, ao ponto de o ferir de ilegalidade.

Marcello Caetano (“Direito Administrativo”, Vol. I. 10.ª Ed. pág. 501) refere que “a violação de lei é o vício de que enferma o acto administrativo cujo objecto, incluindo os respectivos pressupostos, contrarie as normas jurídicas com as quais se devia conformar”. Citando Gonçalves Pereira, considera este autor que “todo o acto administrativo, para ser válido, há-de corresponder à existência real dessa relação, há-de ter uma causa real, exigência que corresponde a uma vinculação de poderes, mesmo quando a decisão nela assente traduza o exercício de poderes discricionários”. Ou seja, o acto administrativo e os seus pressupostos terão que corresponder à realidade dos factos e a decisão tomada terá que estar conforme com a lei.

Na mesma linha de pensamento, Marcello Caetano, citando Stassinopoullos (ob. cit. pág. 504) considera que se “a situação material não existe quer dizer que para esse caso individual a delegação da lei não pode ser utilizada…Se o acto admite a existência dessa situação quando objectivamente assim não sucede, é evidente que o autor do acto se fundou, por erro, numa situação diferente insusceptível de servir de base à concretização da delegação conferida pela norma abstracta. Tal erro produz o resultado de tirar ao acto a sua base legal, tornando-o ilegal. O juiz deve então assimilar este erro de facto à violação da própria lei”.

Também Freitas do Amaral (ob. cit. Vol. III, pág. 321) considera que quando estão em causa actos vinculados, os vícios de vontade (vg. derivados de erro nos pressupostos de facto) são irrelevantes: “ou a Administração aplicou correctamente a lei, e não interessa para nada saber se o fez porque a interpretou bem ou apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coacção – pelo que o acto é válido; ou a Administração violou a lei – e o acto é ilegal, seja qual for a razão ou a causa desta ilegalidade”.

No caso dos autos verifica-se que a informação do fiscal – embora tenha sido produzida em 16/10/2006 – corporizava a imputação de infracção penal à recorrente, infracção essa que se manteve no tempo e perdurou, pelo menos, até à data em que foi proferido o acto administrativo. Desconhece-se, porque não consta dos autos nem é relevante neste momento, a «razão de ciência» que levou o autor do acto a considerar, na data em que o mesmo foi proferido, que a demolição ainda não tinha sido realizada. A verdade é que, à data em que o despacho camarário foi proferido (em 25/10/2006), já se encontrava consumada a infracção por força do incumprimento – por a demolição não ter sido executada no prazo fixado (20/10/2006) – de uma ordem da autoridade administrativa competente e que a lei comina com o crime de desobediência.
Por isso, o acto administrativo corresponde à realidade dos factos existentes à data em que o mesmo foi proferido, sendo o pressuposto «erro» irrelevante em relação à legalidade do acto administrativo. Conforme alega a entidade recorrida, a mesma estava obrigada a fazer a participação criminal nos termos das disposições combinadas do artigo 242.º do CPP e artigo 100.º n.º 1 do RJUE. Verificando-se que o acto administrativo foi proferido no âmbito de uma obrigação legal não pode dizer-se que o mesmo possa ser qualificado como «ilícito».
O Município actuou, assim, por força do art. 242.º do CPP, no âmbito de uma vinculação legal a determinada conduta que a lei impõe, pelo que não pode tal actuação ser qualificada como sendo ilícita. Não havendo ilicitude falta, desde logo, um dos pressupostos legais em que pode assentar a responsabilidade civil extracontratual do Município, razão pela qual bem decidiu o acórdão recorrido quando considerou que não existe ilicitude «nem por acção da Ré, nem por sua omissão» (fls. 9 da sentença).

5. A responsabilidade civil extracontratual está dependente, igualmente, da verificação da culpa da pessoa colectiva pública.

A culpa é um conceito que exprime um juízo de censura ou reprovação sobre um determinado comportamento que parte do pressuposto de que o agente, nas concretas circunstâncias em que se encontrava, podia e devia fazer melhor. “Agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo” (A. Varela, “Das Obrigações em Geral, I, pg. 571). A culpa – por força do disposto no art. 4.º do DL 48.051 - “é apreciada nos termos do art.º 487.º do Código Civil” o que quer dizer que, na falta de outro critério legal, será apreciada “pela diligência de um bom pai de família em face das circunstâncias de cada caso” (art. 487.º/2 do CC).
Conforme refere o Acórdão do STA 29/5/2008 – Proc. 0947/2007 – “o juízo de culpa pressupõe a existência de um comportamento padrão – definido por lei ou estabelecido de acordo com o comportamento diligente, responsável, ponderado próprio de um bonus pater familias – sobre o qual se há-de aferir a conduta do agente, traduzindo-se esse juízo na desconformidade entre essa conduta padrão que o agente podia e devia realizar e aquilo que efectivamente realizou. E, por isso, afirmar a existência de culpa numa conduta ilícita – seja por violação das prescrições legais estabelecidas, seja por violação das regras de ordem técnica ou de prudência comum que deviam ser adoptadas – implica a formulação de um juízo de reprovação por se considerar que o agente tinha obrigação para agir de modo a não violar as aquelas regras e que o não fez. [cf. Acórdãos do STA de 28/6/95 (Rec. n.º 19.014) e de 4/04/2006 (Rec. 1.116/05)].
Da matéria de facto provada não se nos afigura que possa ser atribuído à conduta do Município qualquer juízo de censura ou reprovação, na medida em que a conduta adoptada corresponde a uma actuação diligente de um agente ou funcionário, a tomar num caso concreto como o dos autos, que impõe uma actuação que está prevista em disposição legal e que, por isso mesmo, impunha aquela concreta actuação (cf. Ac. STA de 29/01/1991 – Proc. 28505).
Também com base na inexistência de culpa, quer a título de dolo, quer a título de negligência simples, se deve considerar excluída a responsabilidade civil (cf., neste sentido o Ac. TCA Sul de 14/04/2005 – Proc. n.º 11315/02).

6. Mas, ainda que, por mera hipótese, se entendesse que se encontravam verificados todos os requisitos da responsabilidade civil, sempre se deveria averiguar se a conduta omissiva da lesada, ora recorrente, não terá contribuído, de algum modo, para a produção ou agravamento dos danos.

Estando a recorrente ciente de que tinha uma obrigação a cumprir e em determinado prazo, tendo sido advertida de que o incumprimento a fazia incorrer no crime de desobediência (cf. Doc. n.º 9 junto com a PI), não se nos afigura adequado que venha invocar agora factos que, eventualmente, sejam causa de exclusão da sua culpa ou da ilicitude. Mas, diga-se, este não é local próprio para apurar se aqueles factos – não invocados junto do Município em devido tempo – podiam ter tido influência no desenvolvimento do procedimento criminal. Deve reconhecer-se que a recorrente, ao não informar o Município sobre as razões do incumprimento, terá contribuído (por omissão) para a produção do acto administrativo.
Não podemos deixar de reconhecer que a recorrente não foi diligente, na medida em que devia ter alertado o Município para as dificuldades que estava a sentir para cumprir a ordem de demolição dentro dos prazos fixados.
As circunstâncias do caso concreto, agora alegadas para justificar o atraso na demolição, deveriam ter sido alegadas no devido tempo, sendo a omissão desta conduta claramente censurável. Isto porque era exigível que a lesada, ora recorrente, tivesse informado o Município do ora alegado, na medida em que só esse comportamento poderia ter evitado, eventualmente, o desencadeamento do procedimento criminal.
Por isso, na fixação eventual da indemnização, sempre teria que se considerar a concorrência culposa da lesada, nos termos do art. 570.º n.º 1 do Código Civil.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso e da manutenção da sentença recorrida.


O magistrado do Ministério Público


(Amadeu Guerra)