Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	Administrativo


Data:	02/04/2009

Processo:	04645/08
Nº Processo/TAF:	00000/00/0
Sub-Secção:	2º. Juízo

Magistrado:	Maria Antónia Soares
Descritores:	POOC-PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA. CADUCIDADE DAS MEDIDAS PREVENTIVAS. LICENCIAMENTO DE CONSTRUÇÃO. ALVARÁ DE LOTEAMENTO. DIREITOS ADQUIRIDOS.

Texto Integral:

Parecer do Ministério Público ao abrigo do nº1 do artº 146º do CPTA

Vem o presente recurso jurisdicional interposto pela Entidade Demandada, Município de Sintra, do acórdão proferido pelo TAF de Sintra, que considerou procedente o pedido de anulação do despacho de 6-7-06, do Director Municipal do Planeamento Estratégico e Urbanismo que indeferiu o pedido dos Autores apresentado em 21-6-06, de emissão de licença de construção de uma moradia unifamiliar no lote 30 dum terreno sua propriedade, titulado com o alvará de construção nº 6/99.e situado na Praia das Maçãs em Sintra

Segundo o referido despacho, “tendo presente a sentença do TAF de Sintra de 17.03.2005, confirmada por acórdão do TCA de 14.12.2005 e atento o disposto no art.º 74.º (regime transitório) na Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2003 que aprova o Plano de ordenamento da orla Costeira (POOC) Sintra-Sado, e que determina a interdição, entre outras, das actividades relativas a obras de construção ou ampliação de edifícios nas áreas identificadas no POOC como UOPG 5 até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, deverá o presente pedido de autorização aguardar pela elaboração do respectivo plano de pormenor de forma a validar a sua adequação ao mesmo.”

Segundo o douto acórdão recorrido, o despacho impugnado viola o artº 74º do Regulamento do POOC de Sintra-Sado aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 86/03, de 25-6, bem como os nºs 1 e 2 do artº 112º do DL nº 380/99, de 22-9 que aprovou o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, pelo que “soçobra o pressuposto de direito do despacho impugnado para suspender o procedimento de autorização da operação urbanística pretendida pelos Autores”.

Nas alegações de recurso jurisdicional o Município de Sintra manteve, no essencial, a posição assumida no acto impugnado, pedindo, em consequência, a revogação do acórdão recorrido.

Contra-alegaram os Autores, defendendo essencialmente o seguinte :

I - O POOC de Sintra-Sado é inaplicável ao caso em análise pelos seguintes motivos:

1-O acto de atribuição do alvará de loteamento nº 6/99, de 15-4 é um acto constitutivo de direitos, pois definiu as capacidades edificativas do terreno em causa, sendo os Autores titulares dos direitos adquiridos relativamente ao aproveitamento urbanístico do seu imóvel;
2 - Constitui também uma auto-vinculação do Município de Sintra, o qual deve obediência ao estipulado no respectivo alvará.
3- Tanto o alvará de loteamento como o pedido de licenciamento da moradia, apresentado em 12-6-02, são anteriores à entrada em vigor do POOC.
4- A aplicação do POOC ao caso vertente viola o princípio da boa fé e da confiança, previstos no artº 9º alínea b) do CPA e artº 266º da CRP.
5- As medidas preventivas estatuídas no artº 74º do Regulamento do POOC são inaplicáveis ao caso pois caducaram em 30-6-2005.
II - Defendem ainda existir deferimento tácito sobre o requerimento de 21-6-06, formado em 11-7-06 tal como decidiu o douto acórdão recorrido.

III - E finalmente, ao abrigo do artº 684-A do CPC, os Autores solicitam a revogação da sentença na parte em que a mesma considerou improcedentes os restantes vícios assacados ao acto impugnado, para o caso de proceder o recurso jurisdicional interposto pela Entidade Demandada.

***

Quanto a nós, o douto acórdão recorrido deverá ser mantido pelas razões no mesmo transcritas, no que se refere à questão da caducidade das medidas preventivas que justificaram a não apreciação do pedido de licenciamento formulado em 26-6-06 pelo acto impugnado de 6-7-06.

De facto, o acto impugnado não poderá subsistir com o fundamento nele invocado, pois viola o artº 74º, alínea a) do Regulamento do POOC Sintra-Sado, bem como os nºs 1 e 2 do ARTº 112º do DL nº 380/99, de 22-9, alterado pelo DL nº 53/00, de 7-4 e DL nº 310/03, de 10-12, como se refere no acórdão recorrido.

É certo que o local onde os AA. pretendem edificar, encontra-se inserido na UOPG 5 Praia das Maças e, nos termos do disposto no art.º 74.º do POOC Sintra-Sado “nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção são interditas, entre outras, as obras de construção ou ampliação de edifícios;”

Estamos, pois, perante medidas preventivas, as quais têm, pela sua própria natureza, validade limitada, já que são medidas que coarctam o direito de propriedade dos particulares, impedindo a aprovação das construções que pretendem erigir, sem que exista ainda legislação completa e definitiva que tal determine, pelo que têm que, a par do interesse público prosseguido pelos instrumentos de planeamento urbanístico, não prejudicar os interesses privados para além dum limite justificável e razoável ( cfr Fernando Alves Correia in Manual do Direito do Urbanismo, Vol I, fls 322 e segs.

Segundo a Entidade Recorrente, já em 12 de Março de 2002 tinha sido publicada a RCM n.º 56/2002 que aprovou as medidas preventivas, enquanto o POOC não estava concluído.

Porém, estas medidas preventivas pouco interesse têm para a questão aqui tratada, não só porque já não se encontram, há muito, em vigor – pelo menos desde a entrada em vIgor do POOC de Sintra em 25-6-03 - como também porque o deferimento tácito eventualmente formado sobre o pedido de licença de construção da moradia em análise, entrado em 12-6-02 foi considerado nulo e de nenhum efeito por sentença do TAF de Sintra proferida no processo nº 167/051.BESNT, posteriormente confirmada por acórdão deste TCAS de 14-12-05.

Nestes termos, o que importa é aferir, se à data em que foi proferido o acto impugnado, se verificava a caducidade da vigência das referidas medidas preventivas, ocorrida em 30-16-04, (cfr acórdão do TCAS de 14-12-05 e alínea CC) da factualidade assente),como considerou o despacho impugnado e foi mantido no acórdão recorrido, ou se, pelo contrário, não seria possível à Entidade Recorrente deferir o pedido de construção em análise, como é seu entendimento, considerando-se o artº 74º do POOC de Sintra em vigor até à aprovação dos planos de pormenor, a elaborar de acordo com os objectivos contidos no seu artº 79 nº3, sob pena de nulidade do acto de aprovação (( cfr alínea a) do nº1 do artº 68º do DL nº 555/99, de 16-12 e artº 103º do DL nº 380/99, de 22-9, alterado pelo DL nº 310/03, de 10-12).

Parece-nos que a posição assumida pela Entidade Recorrente não tem, salvo o devido respeito, acolhimento legal.

De facto, considerando-se o denominado “Regime Transitório” inserto no artº 74º do POOC de Sintra, como contendo Medidas Preventivas, tal como decidiu o acórdão deste TCAS de 14-12-05, não pode deixar de considerá-lo abrangido pela norma supletiva do nº 2 do artº 112º do DL nº 380/99, segundo a qual na falta de fixação de prazo para a sua vigência – como acontece no caso vertente – as medidas preventivas vigoram pelo prazo de um ano, prorrogável por seis meses, e ainda pela alínea b) do seu nº3 nos termos da qual as medidas preventivas deixam de vigorar quando decorrer o prazo fixado para a sua vigência.

Assim, tendo as medidas preventivas em causa caducado em 30-6-04, sem que tivesse sido elaborado qualquer plano de pormenor para a zona onde se insere a moradia a edificar, de acordo com o princípio tempus regit actum, o acto impugnado de 6-7-06, não poderia basear-se, para indeferir o pedido de licenciamento, na existência dessas medidas pelo que o deferimento desse pedido não seria nulo com esse fundamento.

No entanto parece-nos que o citado pedido de licenciamento terá que ser reapreciado à luz das normas vigentes à data dessa reapreciação, caso seja considerado por este TCAS de manter a decisão recorrida na parte em que anulou o despacho de 6-7-06.

E isto porque entendemos que não dever manter-se na parte em que considerou existir deferimento tácito do pedido de 26-6-06, com a consequente condenação da Entidade Demandada à fixação das taxas devidas e à passagem do alvará de licenciamento

Com efeito, não se formou, a nosso ver, qualquer acto tácito de deferimento, uma vez que houve vontade expressa da Administração no sentido de indeferir o pedido de licenciamento, o que o próprio acórdão recorrido reconhece ao referir que “o prazo para o deferimento tácito do pedido formulado pelos Autores, em 21-6-06, foi interrompido com a prolação do acto impugnado de 6-7-06”.

De facto, tendo havido vontade expressa da Administração no sentido do indeferimento do pedido, não se pode concluir que houve uma vontade presumida no sentido do seu deferimento.

Nestes termos, não se tendo formado qualquer acto tácito sobre o requerimento de 21-6-06, a Administração terá, a nosso ver que, em execução do acórdão recorrido, praticar um acto expresso que aprecie o pedido de licenciamento da construção da moradia em causa à luz das normas então vigentes e tendo em conta, nomeadamente, as directivas constantes do Alvará de loteamento nº 6/99, a eventual caducidade do pedido, as normas do POOC de Sintra, a necessidade de audição de entidades competentes.

***

Quanto à questão suscitada nas contra - alegações dos Autores, da natureza de acto constitutivo de direitos do acto que aprovou o loteamento nº 6/99, bem como do seu carácter vinculativo para a entidade demandada, afigura-se-nos, pese embora a razoabilidade da questão posta, que não pode ter aqui acolhimento.

De facto, esta questão tem sido tratada pela jurisprudência no sentido de que não existem direitos adquiridos nestes casos.

Assim, segundo o acórdão do STA de 12-3-08, proferido no recº nº 082/07,
“A despeito da pretérita aprovação do projecto de arquitectura, o indeferimento do pedido de licenciamento de uma construção por esta ser inadmissível em face de medidas preventivas entretanto postas em vigor não traduz uma aplicação retroactiva, ou sequer retrospectiva, dessas medidas, e antes corresponde à necessidade de o procedimento ter uma solução ajustada ao regime jurídico coevo (princípio «tempus regit actum»).

E de acordo com o o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11.11.2004, recurso n.º 0873/03,

“ A simples existência de licença de loteamento, bem como a declaração da sua compatibilidade com o PROTAL, não confere, sem mais, um direito adquirido à construção de acordo com a licença de loteamento, pois que o licenciamento da construção, tal como a de utilização, está dependente, não só da conformação com as prescrições do respectivo alvará, como também, e entre outras coisas, das imposições decorrentes dos instrumentos de planeamento territorial em vigor à data da respectiva aprovação – art.º 103º do Decreto-Lei n.º380/99.

Também o acórdão deste TCAS de 7-12-06 - P 1608/06.parece ter o mesmo entendimento ao referir o seguinte:

“(…)Por outro lado, o direito a construir, concedido quer por um Alvará de Loteamento quer por um Alvará de Construção não significa o direito a construir quando o titular quiser”.

“(…) Não se traduzindo o licenciamento na concessão de um direito eterno a ser concretizado no momento escolhido pelo seu titular, nada impede que o legislador, tendo em vista a defesa de interesses públicos relevantes, venha dispor de modo diferente em legislação posterior e que das novas disposições resulte a inviabilização da realização dos direitos decorrentes do licenciamento. – sumário do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 31.3.2004 (Pleno), recurso n.º 35.338”.

Nestes termos, deverá considerar-se parcialmente procedente o recurso jurisdicional interposto na medida em que deverá revogar-se a parte do acórdão recorrido que condenou à prática do acto devido.

Contudo, como se considera de manter a anulação do acto impugnado, decidida pelo acórdão recorrido, fica prejudicada a apreciação neste recurso jurisdicional dos vícios na mesma considerados improcedentes, ao abrigo do artº 684-A do CPC, invocados nas contra-alegações dos Autores..

Termos em que emitimos parecer no sentido do provimento parcial do presente recurso jurisdicional, devendo o douto acórdão recorrido ser revogado na parte em que condenou a Autoridade Demandada a liquidar as taxas devidas pelo deferimento tácito de autorização de construção da moradia.