Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:12/22/2008
Processo:04656/08
Nº Processo/TAF:00032/08.0BESNT
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Amadeu Guerra
Descritores:AJUDAS DE CUSTO.
DOMICILIO NECESSÁRIO E LOCALIDADE PARA EFEITOS DE AJUDAS DE CUSTO.
FUNCIONÁRIOS DO SEF.
PRINCÍPIO DA IGUALDADE.
Texto Integral:Excelentíssimos Senhores Desembargadores


O magistrado do Ministério Público vem pronunciar-se sobre o recurso interposto por E........... e outros, no processo à margem referenciado, nos termos seguintes:

O presente recurso é interposto do acórdão de 27/6/2008 que julgou improcedente o recurso contencioso e que não reconheceu aos autores o direito de recebimento a abonos de Ajudas de Custo nas deslocações realizadas no interior da área metropolitana de Lisboa, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra.

As requerentes vieram interpor recurso com os seguintes fundamentos:

a) A sentença padece do vício de nulidade previsto no art. 668.º n.º 1 al. b) a d) do CPC (v.g. omissão de pronúncia) por o tribunal se ter limitado a “reproduzir os fundamentos apresentados pelas rés”…”esquecendo factos que têm relevância para a situação discutida nos autos e argumentos de direito alegados pelos ora recorrentes”;
b) A decisão recorrida viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP, com referência ao artigo 59.º n.º 1;
c) A «localidade» para efeitos de ajudas de custo é a sede onde o funcionário exerce funções ou o centro funcional para quem não tenha um local certo de trabalho, mas onde aí se apresenta diariamente e recebe instruções.

A entidade recorrida Ministério da Administração Interna considera que o recurso deve ser rejeitado e mantido integralmente o acórdão por entender que:
a) O domicílio necessário dos recorrentes é Lisboa – englobando a Área Metropolitana de Lisboa, com excepção dos domicílios de Setúbal e Sesimbra – por aplicação do artigo 3.º n.º 1 do Despacho Normativo n.º 40/2003, de 26 de Setembro;
b) Face à candidatura por eles apresentada ao SEF, os AA poderão ficar adstritos às 9 unidades orgânicas do SEF localizadas, nos 2 Municípios de Lisboa e Cascais;
c) Não existem despesas a reeembolsar aos AA quando se deslocam, nomeadamente, a Cascais, Loures, Oeiras ou Sintra, na medida em que – para além de estarem dentro do seu domicílio necessário – “houve satisfação das necessidades normais que estas deslocações implicaram, como o pagamento de subsídio de refeição e o transporte pago pelo serviço (art. 14.º do DL 290-A/2001, de 17 de Novembro)”.

VEJAMOS

Está apenas em causa saber se são devidas ajudas de custo aos AA quando têm que se deslocar em serviço na Área Metropolitana de Lisboa, com excepção de Setúbal e Sesimbra.

1. Os recorrentes alegam nulidade da sentença por omissão de pronúncia (art. 668.º n.º 1 al. d) do CPC) por entenderem que tribunal se limitou a “reproduzir os fundamentos apresentados pelas rés”…”esquecendo factos que têm relevância para a situação discutida nos autos e argumentos de direito alegados pelos ora recorrentes”.

Conforme é jurisprudência pacífica quer deste TCAS, quer do STA, «a nulidade de omissão de pronúncia estabelecida na alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar, devendo apreciar as questões que lhe foram submetidas que se não encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (artigo 660.º, n.º 2 do mesmo diploma).
Por questões deve entender-se as matérias respeitantes ao pedido, à causa de pedir ou aos pressupostos processuais, e não os argumentos ou razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista» (entre muitos, vejam-se o Acórdão STA de 13/05/03, Proc. n.º 02047/02).
Por outro lado, também tem sido considerado pela jurisprudência que esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no art. 660.º n.º 2, do CPC, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cf., entre muitos, o Acórdão do STA de 18/06/08, Rec. 083/07).

Entende a jurisprudência, igualmente, que o cumprimento do art. 660.º, do C.P.C., ocorre se o Tribunal emitir pronúncia sobre o(s) vício(s) imputados ao acto impugnado, não lhe sendo exigível que se pronuncie sobre todos os argumentos invocados (ou invocáveis) pelo recorrente ou/e pelo Ministério Público (Acórdão do STA 17/10/2006 – Processo n.º 044846 – e Acórdão TCA Norte de 9/6/2005 – Processo n.º 0117/2004).

Para que haja pronúncia sobre o mérito da causa basta que a decisão seleccione a matéria de facto relevante e apresente os fundamentos jurídicos aplicáveis à matéria de facto que resultou provada e dada como assente (e não necessariamente toda a matéria alegada pelos recorrentes) e se pronuncie sobre as razões jurídicas relevantes necessárias à apreciação da legalidade dos actos recorridos.

Ora, o que está aqui em discussão é uma questão estritamente jurídica, pelo que não se encontra o Tribunal vinculado aos argumentos das partes.

Assim, não se nos afigura que em relação a este vício se possa afirmar que o acórdão padece de nulidade por violação da al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC.

2. A questão fundamental a dirimir no caso concreto assume uma natureza estritamente jurídica e prende-se com a questão de saber, para efeitos do artigo 1.º do DL 106/98, de 24 de Abril, qual é o conceito de «domicílio necessário» e de «localidade» para efeitos de ajudas de custo.

Estabelece este preceito que «os funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos, quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte».

Examinando a finalidade subjacente a este suplemento remuneratório, considera PAULO VEIGA E MOURA (“Função Pública”, 1.º volume, 2ª edição, Coimbra Editora, 2001, p. 350) que «a execução do trabalho sempre andou associada a um determinado local, de tal modo que este seguramente integra o conteúdo do direito ao lugar. O local de trabalho espelha o centro de toda a actividade profissional do funcionário ou agente, sendo ali que ele presta serviço e goza de intervalos para descanso. A prestação de serviço fora do local de trabalho envolve, por isso, em determinadas situações, um acréscimo de despesas, designadamente com a alimentação e alojamento.
As ajudas de custo constituem um suplemento remuneratório abonado diariamente aos funcionários e agentes, no intuito de os compensar dos encargos que resultam da circunstância de terem de prestar serviço fora do local normal de trabalho».

JOÃO ALFAIA (“Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, 2.º volume, Livraria Almedina, Coimbra, p. 844) considera que as ajudas de custo se destinam a “compensar despesas de alimentação e alojamento determinadas pelo facto do exercício de funções se verificar, excepcionalmente, fora da localidade em que o funcionário ou agente tem o seu domicílio legal; a lei só confere direito a tal remuneração quando a deslocação em serviço seja de molde a originar tais despesas». Na linha das disposições legais do DL 106/98 são devidas as referidas compensações “em razão da sua deslocação para fora da residência oficial, por motivo de serviço público” (MARCELLO CAETANO – “Manual de Direito Administrativo”, 10.ª Ed., 6.ª reimpressão, tomo II, Almedina, p. 767).

Para delimitação do problema – e tendo como referência o disposto nos artigos 1.º, 2.º, 6.º 7.º do DL 106/98 – importa saber, em relação aos AA, qual o seu «domicílio necessário».
O art.º 2.º do DL 106/98 estabelece que, sem prejuízo do estabelecido em lei especial, o domicílio necessário é fixado, desde logo, em face da «localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo» (al. a) ou «onde exerce funções» (al. b).
Ora, para chegarmos a esta delimitação não podemos deixar de nos socorrer do disposto no Despacho Normativo 400/2003, de 26 de Setembro (Redacção do DN n.º 18/2006, de 21/11) que definiu – no âmbito do Regulamento de Colocação e Transferências do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do SEF – o regime de colocações.
O artigo 2.º (redacção do DN 18/2006) começa por definir a «localidade» como integrando a “área do concelho onde se situa a unidade orgânica do SEF, a área do respectivo distrito, as grande áreas metropolitanas de Lisboa e Porto…”. Adianta o Anexo que a localidade de Lisboa corresponde à respectiva área metropolitana, com excepção de Setúbal e Sesimbra.

Por força destas disposições, e na linha do que estabelece o preâmbulo do Despacho Normativo, pretendeu-se criar uma «gestão flexível e integrada dos recursos humanos» do SEF e considerar a natureza das funções a desempenhar pelos recorrentes. Os concursos e respectivas colocações dos recorrentes realizaram-se com referência à localidade de Lisboa – que engloba a Área Metropolitana de Lisboa, com excepção dos Municípios de Setúbal e Sesimbra – sendo certo que os recorrentes sabem que podem a qualquer momento ser sujeitos a rotação entre unidades orgânicas situadas na mesma localidade (artigo 9.º do D. Normativo 40/2003).

Em face destes princípios afigura-se-nos, salvo o devido respeito, que no caso dos autos o «lugar» ou «cargo» engloba toda a Área Metropolitana de Lisboa (à excepção de Setúbal e Sesimbra), devendo entender-se que será esta a localidade onde exercem funções. Sendo este o seu «domicílio necessário» não pode dizer-se, para os efeitos do artigo 1.º do DL 106/98, que os mesmos estejam deslocados do seu domicilio necessário, razão pela qual não terão direito a perceber ajudas de custo em deslocações dentro da área abrangida pela sua colocação e respectiva unidade orgânica (veja-se em sentido idêntico o Acórdão do TCA Sul de 11/11/2004 – P 12304/2003).

3. Afigura-se-nos, igualmente, que este entendimento não viola o princípio da igualdade.

As AA. alegam que o acto sindicado padece de vício de violação de lei e de inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio da igualdade (art. 13.º da CRP e 59.º n.º 1 al. a), na medida em que há situações em que “uma equipa se desloca a Sesimbra, percorrendo apenas 38 Km, tem direito a ajudas de custo e a equipa B que por sua vez percorre 66 Km (indo à Ericeira), não tem”. Se atentarmos ao exemplo indicado e às norma citadas percebe-se a razão desta situação: é que a lei não estabeleceu o direito às ajudas de custo em função do número de Kms percorridos, mas em função do facto de a deslocação decorrer ou não na área metropolitana de Lisboa (á excepção de Setúbal e Sesimbra), independentemente do número de quilómetros.
Aliás, importa sublinhar, como o fez a entidade recorrida que as despesas de deslocação e de transporte não são suportados pelo trabalhador mas pelo serviço (cf. ponto 23.º das Conclusões e art. 14.º do DL 290-A/2001, de 17 de Novembro).

Quando se confrontam determinados actos administrativos com o princípio da igualdade importa verificar se estamos perante casos da mesma natureza que importem idêntico tratamento jurídico.
Como refere a jurisprudência, é necessário que se faça um “confronto entre ambos os casos, para que o tribunal pudesse aquilatar da identidade ou extrema similitude material dos factos e do quadro jurídico em que decorreu a actuação da Administração” (Cf. o Acórdão do STA de 16.10.02 proferido no Processo n.º 48.379).
Ora, no caso em apreço já verificámos onde assenta a razão jurídica da diferença estabelecida: é que Sesimbra e Setúbal estão excepcionadas em relação à Área Metropolitana de Lisboa.

No entanto, importa deixar claro que este tratamento é igual para todos aqueles que façam o mesmo trajecto. Ou seja, todos eles devem receber o mesmo montante pela ajuda de custo na deslocação a Sesimbra, não lhe sendo a mesma processada se se deslocarem à Ericeira. Se houvesse um tratamento diferente para os funcionários em circunstâncias de colocação idêntica, em relação à mesma deslocação (tarefa ou trabalho igual a desempenhar), é que poderíamos falar em violação do princípio da igualdade.

Também em relação a este aspecto não se nos afigura que assista razão aos recorrentes, verificando-se que o acórdão não merece qualquer reparo.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional, devendo ser mantido o acórdão recorrido.