Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:11/09/2006
Processo:02067/06
Nº Processo/TAF:00041/06.4BEFUN
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Artur Barros
Descritores:SUSPENSÃO DA EFICÁCIA
EFEITO DO RECURSO
Data do Acordão:12/14/2006
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:Ex.mo Senhor Desembargador Relator

Pretende a Recorrente que ao presente recurso seja atribuído efeito suspensivo, bem como seja revogada a sentença que julgou improcedente a providência cautelar de suspensão da eficácia do acto que ordenou o encerrameno do seu estabelecimento comercial.
A R. sustenta que a excepção à regra do efeito suspensivo do recurso, em sede de processo cautelar respeita apenas às decisões que concedam a providência requerida, de acordo com os nºs 1 e 2 do artigo 143º do CPTA; e pede, nos termos do nº 4 desse artigo, que, não sendo assim julgado, seja adoptada a providência de não execução do acto suspendendo, sem prestação de caução, a fim de, designadamente, não se pôr em crise os postos de trabalho.
E relativamente à sentença impugnada, entende que viola o artigo 653º, nº 2, do CPC, por não ter procedido ao exame crítico das provas, e o nº 4 desse artigo, por não ter considerado factos relevantes para a boa decisão da causa, sendo também deficiente e obscura, ao dar por reproduzidos determinados documentos, bem como o artigo 120º, nº 1, alíneas a) e b) do CPTA, por haver uma “aparência muito forte de ilegalidade” do acto suspendendo, por um lado, e por outro, por estar demonstrado o periculum in mora, com base em específicos prejuízos que diz ter alegado e que a execução imediata desse acto lhe causará.

O recurso foi admitido com efeito suspensivo da decisão, certamente com o fundamento, que não ficou expresso, de que se lhe aplica a regra geral do nº 1 do artigo 143º citado, como era a tese da R.
A letra do preceito parece apontar nesse sentido, já que a essa regra geral se opõe a norma excepcional do nº 2 (com os limites interpretativos que lhe impõe o artigo 11º do Código Civil) relativa às “decisões respeitantes à adopção de providências cautelares “ e não pura e simplesmente às decisões proferidas nos processos respeitantes a providências cautelares.
Não parece ser essa, porém, a orientação doutrinária e jurisprudencial de que dá nota o Ac. deste TCAS, de 14.4.2005, proc.0618/05, onde se considera: “Embora a redacção do nº 2 do art. 143º. do CPTA não prime pela clareza, “deve entender-se que o preceito não vale apenas para as decisões cautelares de provimento, mas também para as de recusa, a fim de evitar a suspensão dos seus efeitos positivos por exemplo, para evitar o prolongamento abusivo da proibição de execução do acto administrativo cf. o art. 128º.” (cfr. J. Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, 6ª. ed., pag. 417, nota 922). Esta posição é também defendida por Mário Aroso de Almeida (in “O Novo Regime do Processo Nos Tribunais Administrativos”, 3ª ed., pags. 328 e 329), que justifica a solução adoptada em virtude de, por um lado, o juiz, para atribuír ou recusar providências cautelares, já proceder à ponderação de que o nº 5 do art. 143º. faz depender a decisão de atribuír efeito meramente devolutivo ao recurso e, por outro lado, porque “a atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional teria o efeito pernicioso de favorecer a utilização abusiva do recurso contra decisões que recusassem a suspensão de eficácia de actos administrativos com o propósito de aproveitar o efeito suspensivo automático que resultaria da simples interposição do recurso jurisdicional durante toda a pendência do mesmo, para o efeito de prolongar a situação de proibição de executar o acto administrativo que resulta do art. 128º.”

O que não parece admissível é o deferimento da pretensão formulada ao abrigo do nº 4 do artigo 143º, pois essa norma reporta-se aos casos em que seja atribuído o efeito meramente devolutivo do recurso, por decisão do tribunal ad quem, nos termos do nº 3, o que não é manifestamente o caso, pois esse efeito resultaria directamente da regra do nº 2 – se bem que esta tese, também defendida pela recorrida, mais acentua a razoabilidade da interpretação do nº 2 acima referida, mais conforme à sua letra.

O incumprimento do artigo 653º, nº 2, do CPC, por falta do exame crítico das provas, não implica a falta de fundamentação da sentença, como parece sustentar a R. De facto, no que respeita à fundamentação da sentença, são pertinentes as alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 668º do CPC, segundo as quais é nula a sentença: “b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão” . E, como é jurisprudência pacífica(1), com apoio doutrinal(2) só gera nulidade para efeitos do artº668, nº1, b) do CPC, a absoluta falta de fundamentos, de facto ou de direito, e não a fundamentação incompleta ou incorrecta.
Aliás, “Não deve confundir-se a falta de motivação ou de fundamentação da sentença com a falta de motivação dos factos dados como provados. Aquela determina a anulação do julgamento (causa de nulidade da decisão) enquanto esta apenas dará lugar, a pedido da parte, a que o tribunal "ad quem" possa ordenar ao tribunal "a quo" que regularize a situação nos termos do art.º 712, n.º 5, do CPC.” – Ac. do STA, de 19.02.2004, proc. 040228.
Certo é que, no caso concreto, a alegada omissão de exame crítico das provas não inviabiliza a impugnação da sentença, quer quanto aos factos dados como provados, quer quanto aos factos assim não considerados, quer quanto aos factos não valorizados e que possam ter relevância para a decisão da causa. Nem se vê como a forma e a substância da especificação dos factos sobre os quais foi construída a sentença é susceptível de contribuir para um qualquer tratamento discriminatório da R., pelo que não se mostra minimamente pertinente a invocada violação de normas e princípios constitucionais a esse propósito.

E também não parece que a R. demonstre o erro de julgamento sobre essa matéria, ou a desconsideração de factos relevantes para dirimir a questão de saber se, à luz do artigo 120º do CPTA, deve ou não ser suspensa a eficácia do acto em causa.

Por outro lado, não é evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. Desde logo porque está longe de ser pacífica a matéria de facto que a R. pretende ver confirmada a seu favor, bem como o direito aplicável, sendo, aliás, pouco relevantes para determinar aquela evidência os factos referidos no ponto 36º das alegações da R.
Justifica-se, assim, deixar para a decisão da acção principal, a tomada de posição definitiva sobre a matéria, pois não ocorre, em situações que tais, a razão de autosuficiência da norma da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Assumindo a providência requerida natureza conservatória, é aplicável a alínea b) do nº 1 do artgo 120º do CPTA. Neste âmbito poderão ser decretadas medidas provisórias quando (a) se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir na acção principal (artigo 112º, nº 1 do CPTA); (b) haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, (c) e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
Afirma a R. que, ao contrário do sentenciado, alegou verdadeiros e específicos prejuízos. Não especificou, porém, como lhe competia e impõe o nº 3, al. g) do art. 114º do CPTA, factos reveladores de que do encerramento do estabelecimento no local em causa, resultarão consequências negativas que já não possam ser remediadas posteriormente, pois que a perda de rendimentos temporários daí decorrentes, só por si, é naturalmente ressarcível.
É certo que, mesmo no quadro legal anterior, muito mais parcimonioso do que o actual na concessão de medidas cautelares, incluindo a suspensão da eficácia dos actos administrativos, a doutrina e a jurisprudência consideravam a perda de clientela um dano, em geral de difícil reparação, justificativo da suspensão(3).
Porém, o R. não chegou a alegar esse dano, que, embora se possa considerar uma consequência frequente e provável do encerramento do estabelecimento, não pode ser dispensado de alegação pelo interessado.
Assim sendo, não poderia considerar-se verificado o periculum in mora - visto, neste domínio, como um pressuposto geral de admissibilidade (4) também para efeitos da alínea a) do nº 1 do art. 120º, dado ser critério e medida da necessidade e adequação de toda e qualquer providência cautelar, atento o carácter instrumental desta relativamente à acção principal (cfr. nº 1 do artigo 112º do CPTA) - e, portanto, o fundado receio de constituição de uma situação de facto consumada ou da produção de prejuízos de difícil reparação, sem o que a providência conservatória, como é a visada no caso, não pode ser concedida, de acordo com a al. b) do nº 1, do artigo 120º.

Em face do exposto, parece que o presente recurso não merece provimento.
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(1) Cf. por todos, o Ac. do Pleno da 1ª Secção de 14.05.2000, rec. 41.390.
(2) cf. Alberto dos Reis, in “Código do Processo Civil”, anotado, V, p. 140 e, v.g., o acórdão do Pleno de 2000.05.14 – recº nº 41 390)
(3) Cfr., v.g., Marcelo Caetano, "Manual... " I, 10ª ed., p. 565, e os acórdãos do STA, de 17.04.2002, proc. 537/02, de 22.06.99, proc. 45 063, e de 22.04.97, proc. 42 087, entre outros.
Porém, mesmo aí se entendia que “IV - Não basta para a qualificação de um prejuízo como de difícil reparação a simples alegação de que o seu montante é de difícil ou impossível determinação, sendo imprescindível a alegação de outros factos, designadamente os relacionados com o impacto desse prejuízo na actividade global da família, empresa ou colectividade.” – Cfr. Ac. do STA (Pleno da Secção), de 19.02.2004, proc. 01267A/03.
(4) Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, Almedina p. 602-603, de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “(…) exigir um mínimo de necessidade na obtenção da providência, fazendo, para o efeito, apelo ao interesse processual, como pressuposto de âmbito geral, também relevante em sede de admissibilidade da tutela cautelar”;
Maria Fernanda Maçãs, As formas de tutela urgente previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na Revista do SMMP, n.º 100, pp. 41 e seguintes, ponto 1.2) - “(…) qualquer decisão sobre o decretamento (ou não) da providência não dispensa a avaliação sobre o periculum in mora. O legislador não o diz expressamente, mas afigura-se que não era necessário fazê-lo, na medida em que se trata de um pressuposto incontornável das providências cautelares. Atenta a sua essência e finalidade, apenas faz sentido recorrer às providências cautelares quando o requerente invoque “fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado”, tornando inútil uma eventual sentença de mérito favorável. Sem a presença deste perigo de dano específico que se visa prevenir com a tutela cautelar, a providência requerida deve improceder. Numa outra perspectiva, podemos dizer que em tais situações falta ao interessado interesse em agir”; e Dora Cardoso, em A Nova Justiça Administrativa, ed. do CEJ,págs. 77 - “Se não existir um perigo de dano específico o requerente não terá interesse em agir, mesmo nos casos de aplicação da alínea a) do art. 120º do CPTA, pois trata-se de um pressuposto da tutela cautelar”.Cfr. também Ac. do STA, de 27.04.2006, proc. 019/06.