Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	ADMINISTRATIVO


Data:	09/23/2008

Processo:	04301/08
Nº Processo/TAF:	81/05.OBEPDL

Magistrado:	AMADEU GUERRA
Descritores:	ALTERAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO FALTA DE GRAVAÇÃO DE DEPOIMENTOS ESTRADA MUNICIPAL ESTRADA REGIONAL



Observações:	Decisão: 19-10-2010

Texto Integral:

10

Processo n.º 04301/08
2.º Juízo – 1.ª Secção (Contencioso Administrativo)

Excelentíssimos Senhores Desembargadores

O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, sobre o recurso interposto pela Região Autónoma dos Açores no processo à margem referenciado, vem dizer o seguinte:

Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou improcedente a acção e, em consequência, considerou que a Avenida Marginal da Ribeira Quente «é uma típica estrada municipal».
A Região Autónoma dos Açores – autora nos presentes autos – pretende que a avenida em questão seja considerada uma «estrada regional» e, em consequência sujeita à sua jurisdição, alegando que a sentença recorrida violou os artigos 6.º e 9.º do Dec. Leg. Regional n.º 26/94/A, bem como os artigos 3.º, 18.º e 19.º do mesmo diploma.

O recorrido Município da Povoação pronuncia-se no sentido da improcedência do recurso, alegando que a matéria de facto dada como provada preenche os critérios legais que levam à classificação da referida via como sendo uma «via municipal». Adianta que a recorrente não provou os factos bastantes para a aplicação do artigo 9.º n.º 1 do Dec. Leg. Regional n.º 26/94/A pelo que a via em questão não pode ser qualificada como uma «estrada regional».

1. Está em causa, nos presentes autos, saber se a Avenida Marginal da Ribeira Quente deve ser qualificada como «estrada regional» (tese da recorrente) ou como «estrada municipal» (entendimento da sentença e da recorrida).

Como questão prévia, importa saber qual a disposição legal aplicável ao caso dos autos. A sentença considerou que seria aplicável aos autos o Estatuto das Vias de Comunicação Terrestre na Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo DLR 18/2003/A, de 7 de Abril. Embora o artigo 70.º deste diploma preveja a revogação do anterior diploma – o DLR n.º 26/A/94, de 30 de Novembro – temos de ter em atenção que o artigo 73.º estabelece que aquele diploma só «produz efeitos a partir da data da entrada em vigor do diploma previsto no n.º 1 do artigo anterior».
A sentença foi proferida em 14 de Maio de 2008 e, pela consulta do DR, verifica-se que a regulamentação prevista no artigo 72.º n.º 1 do DLR 18/2003/A apenas ocorreu através do DLR n.º 39/2008/A, de 12 de Agosto, diploma que produziu alterações ao DLR 18/2003/A, entrando em vigor a partir de 13 de Agosto de 2008, de acordo com as disposições combinadas dos artigos 4.º e 6.º.

Em face do exposto, verifica-se que a sentença recorrida aplicou disposições legais que ainda não se encontravam em vigor, razão pela qual a decisão deveria ter sido proferida à luz do DLR n.º 26/A/94, de 30 de Novembro.

No entanto, e comparados os dois diplomas legais, verifica-se que ambos estabelecem um regime muito similar em relação à apreciação do caso sub judice (cf. artigos 7.º, 8.º e 11.º do DLR 18/2003 quando confrontados, respectivamente, com os artigos 8.º, 9.º e 11.º do DLR n.º 26/A/94).

2. O julgamento de mérito da questão, em apreciação nos presentes autos, está dependente e é determinada pela matéria de facto dada como provada. Em sede de base instrutória (cf. fls. 54) o tribunal procurou apurar os factos relevantes, sendo de destacar os seguintes quesitos:
2. A via em causa “é prolongamento da estrada regional n.º 2, que estabelece ligação entre a estrada regional n.º 1 e a Ribeira Quente?”
3. “Assegura a sua comunicação com o centro da freguesia e com a praia, ambos importantes pólos turísticos?”
7. “Tem por finalidade a circulação de pessoas e veículos dentro da Ribeira Quente?”
8. “A estrada regional n.º 2 termina no porto da Ribeira Quente?”

O tribunal, a fls. 86, consignou a matéria de facto, sendo de salientar, no que aos quesitos acima referidos diz respeito, o seguinte:
3.º e 4.º - “Provado que a via parte do porto e se prolonga, junto ao mar, até à praia, tendo ligação ao centro da freguesia”;
7.º “Provado que, antes e depois das obras levadas a cabo pela autora, a via se destina à circulação de pessoas e veículos”;
2.º e 8.º - Apenas o que decorre da restante matéria de facto apurada”.
Com base nas respostas dadas, a sentença consignou a matéria de facto relevante para a decisão (fls. 91), sendo de sublinhar que:
1. “A via parte do porto e prolonga-se, junto ao mar, até à praia, tendo ligação ao centro da freguesia”;
2. “Antes e depois das obras levadas a cabo pela autora, a via destinava-se à circulação de pessoas e veículos”;
3. “Antes das obras levadas a efeito pela autora, era o réu quem reparava e cuidava da limpeza da zona a ela adjacente e que, após as obras, continua a tratar da limpeza e arranjo desta zona”
4. Não lograram os autores provar que:
a) A via estivesse classificada como integrando a rede regional;
b) A via é prolongamento da estrada regional n.º 2, que estabelece a ligação entre a estrada regional n.º 1 e a Ribeira Quente;
c) Que a via serve «importantes centros ou pólos turísticos» ou que tenha «interesse notoriamente regional».

É perante esta matéria de facto (provada e não provada) que cumpre apreciar o recurso interposto.

3. Importa evidenciar, como questão preliminar, que a recorrente, nas suas alegações, pretende a alteração/amplicação da matéria de facto apelando a que se considerem no recurso determinados factos – que indica – invocando que se trata de «factos públicos e notórios» e que decorrem de «documentos juntos aos autos» (fls. 101). No entanto, a recorrente limita-se a especificar os factos que considera terem «ainda interesse para a decisão da causa» (sublinhado nosso), sem especificar quais são aqueles que são “factos públicos e notórios”, quais os que resultam de “documentos juntos aos autos” e sem especificar, para cada um dos factos, os documentos que fazem a prova dos factos alegados e que ainda têm interesse para a decisão.

O artigo 712.º do CPC, aplicável ex vi do art. 140º do CPTA, estabelece que “a decisão do tribunal de 1ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pela Relação “se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artigo 685.º-B, a decisão com base neles proferida”.

Dispõe, por seu turno, o artigo 685-B do CPC:
Quando se impugne a decisão proferida sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida.

Verifica-se que o recorrente não observou os preceitos em análise pelo que a falta de especificação e impugnação especificada dos factos e indicação dos meios probatórios conduz, inevitavelmente, à rejeição, nesta parte, do recurso. A possibilidade de modificação da decisão da matéria de facto por parte do TCA só poderá ocorrer, conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (“Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, pág. 742 e 743) quando cumpridas as exigências do artigo 712.º do CPC. Ora, verificando-se uma ausência absoluta das especificações exigidas no artigo 685-B do CPC deve, nesta parte ser rejeitado o recurso (cf., neste sentido, Mário Aroso, ob. cit. pág. 729). Também o Acórdão do TCA Sul de 30/5/2007 – Proc. 01908/06 – decidiu no mesmo sentido, ao considerar que “quando o recorrente impugna a decisão sobre matéria de facto, deve especificar, sob pena de rejeição do recurso, quais os pontos concretos que considera incorrectamente julgados e quais os meios de prova, constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizada, que impõem uma decisão diversa sobre esses pontos – cfr. artº 690º-A, nº 1, als. a) e b) CPC”.

4. Ainda que se entendesse que as alegações da recorrente eram bastantes para o tribunal se poder pronunciar sobre os factos por si alegados, sempre se devia reconhecer que, não fazendo os autos qualquer menção à gravação dos depoimentos, encontram-se claramente limitados os poderes de apreciação da prova testemunhal. Ao mesmo tempo, e pela análise dos documentos, não se vislumbra que os mesmos possam servir de fundamento bastante para alterar a matéria de facto e consignar os factos que a recorrente evidenciou.

A prova testemunhal está sujeita à livre apreciação do tribunal (art. 396.° do Código Civil). Conforme resulta dos autos (fls. 86), “a convicção em que se estribou o apuramento da matéria de facto supra consignada formou-se a partir dos depoimentos das testemunhas inquiridas…(segue a sua identificação) tendo ajudado a entender o conteúdo e razão de ser dos documentos juntos aos autos, nomeadamente as missivas com cópia de fl.s 10 a 15 e o mapa e planta de fls. 83 e 84, nos quais a via em discussão é representada como estrada regional”.
Não se vislumbra que tenha havido qualquer violação do princípio da livre apreciação da prova tendo o juiz especificado as razões da sua convicção, que parece fundamentada de forma adequada. Por outro lado, a inexistência de gravação da prova impede o Tribunal de recurso de a apreciar e, consequentemente, de alterar ou ampliar a matéria de facto dada como provada, com base nos depoimentos das testemunhas (art. 712º, nº 1, al a) do CPC, aplicável ex vi do art. 140º do CPTA) – Cf. neste sentido o Ac. do TCA Sul de 5/6/2008 – Processo n.º 03612/08.

5. De tudo quanto ficou exposto afigura-se-nos que a sentença recorrida – salvo em relação escolha das normas aplicáveis – não merece reparo. Porém, com já foi referido, a solução jurídica aplicada aos factos apurados é a mesma, independentemente da aplicação do regime do DLR n.º 26/94/A ou do DLR n.º 18/2003/A, que recentemente entrou em vigor.
Estando assente que a via, cuja classificação se pretende delimitar, não se encontra qualificada como «estrada regional» a sentença recorrida deveria ter feito a sua classificação com base nas características enunciadas no Capítulo II do DLR n.º 26/94/A. Dispõe o artigo 9.º n.º 1 deste diploma que na categoria de Estradas Regionais de 2.ª se integram “as estradas que ligam entre si as ER de 1.ª e as que asseguram as comunicações entre estas e os centros agrícolas ou de turismo mais importantes” (redacção similar ao artigo 8.º do DLR n.º 18/2003, que se reporta às “estradas regionais secundárias”).
Por seu turno, o artigo 11.º do DLR 26/94/A classifica como estradas municipais aquelas que, não estando integradas na rede regional, “se revestem de interesse geral para um município, ligando a respectiva sede às diferentes freguesias e povoações e estas entre si ou às vias da rede regional”. De sublinhar, ainda, que o facto da largura da via ter mais de 5 metros não é relvante para a classificação na medida em que tanto as vias regionais (art. 9.º n.º 2) como as vias municipais (art. 11.º n.º 2) devem ter uma faixa de rodagem de largura não inferior a 5 metros.
Da matéria de facto provada verifica-se que a mesma é insuficiente para qualificar a via em questão como uma via regional na medida em que, contrariamente ao alegado pelo recorrente, não se provou que esta via fizesse ligação entre estradas regionais ou que assegurasse a comunicação entre estradas regionais e centros de turismo importantes (vejam-se as respostas aos quesitos 2 e 3).
A matéria de facto, ao considerar que “a via parte do porto e se prolonga, junto ao mar, até à praia, tendo ligação ao centro da freguesia” afasta qualquer possibilidade de aceitar que a via serve de ligação a estradas regionais, evidenciando um aspecto decisivo para a sua qualificação como estrada municipal: o facto de a via fazer a “ligação ao centro da freguesia”. Ora, fazendo a via a ligação ao centro da freguesia e destinando-se a mesma “à circulação de pessoas e veículos” apresenta-se como uma infra-estrutura de interesse geral para o município e para a freguesia na medida em que facilita o fluxo de pessoas e de veículos, nomeadamente no estabelecimento das ligações ao centro da freguesia.

A via deve, quer à luz dos preceitos citados do DLR 26/94/A como do DLR 18/2003/A (recentemente entrado em vigor), ser qualificada como uma estrada municipal. Por isso, a sentença não merece reparo em relação à qualificação da Avenida Marginal da Ribeira Quente como integrando uma «estrada municipal».

6. Alega, finalmente, a recorrente que deve ser considerado o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 6.º da CRP e que, no caso concreto, a prossecução do interesse público “é melhor satisfeita numa escala regional (portanto supra local) do que num plano municipal”.

De acordo com o artigo 6.º da CRP, o Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública (n.º 1); os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio (n.º 2).
Este preceito da Constituição, enquanto critério orientador da organização e estruturação da administração pública, “inclui um princípio constitucional geral – o princípio da unidade do Estado, que implica designadamente a proibição de qualquer forma de pluralismo estadual, segundo um esquema federal ou outro – e três princípios de âmbito menor que qualificam aquele sem o contrariarem – os princípios da autonomia local, da descentralização administrativa e da autonomia regional. A autonomia das regiões implica uma relativa atenuação da acção e dos poderes do Estado a par da afirmação das regiões, mas implica também a contenção da acção regional dentro de parâmetros que evitem a chamada recentralização regional (o que sucederia, por ex., no caso de esvaziamento de competências das autarquias locais no território das regiões)” – Cf. o Parecer da PGR n.º 140/2001, de 14/3/2002.

O alcance do princípio da subsidiariedade no quadro dos princípios constitucionais da organização da actividade administrativa não é autónomo daquele que assume o princípio da descentralização, pois dele já decorre a necessidade da distribuição do exercício da função administrativa por diversas instâncias infra-estaduais. O que a subsidiariedade acrescenta é um critério de descentralização: esta deverá assegurar que as atribuições e competências administrativas sejam prosseguidas e exercidas pelo nível de administração melhor colocado para o fazer com maiores racionalidade, eficácia e proximidade em relação aos cidadãos (Marcelo Rebelo de Sousa e André de Matos, “Direito Administrativo Geral, T. I, 2004 , pág. 142).

Ora, a matéria provada nos presentes autos está longe de confirmar a tese da recorrente de que o interesse público é melhor assegurado numa escala regional. Pelo contrário, era recorrida – sem que haja quaisquer elementos de facto que permitam duvidar de que o interesse público tem sido convenientemente assegurado – quem “reparava a via e cuidava da limpeza da zona a ela adjacente e que, após as obras, continua a tratar da limpeza e arranjo desta zona”.
Acresce, por outro lado, que é a própria legislação citada que estabeleceu a necessidade de ser criado um “quadro jurídico disciplinador do desenvolvimento e da gestão das vias públicas de comunicação terrestre na Região Autónoma dos Açores” (cf. artigo 1.º do DLR 26/94/A) e assegurar a descentralização da gestão e manutenção das vias de comunicação. Com este diploma pretendeu-se transferir para os municípios a responsabilidade pela manutenção das vias de comunicação de natureza municipal, tendo em conta os princípios da eficácia e da proximidade.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional com a consequente manutenção da sentença recorrida.

O magistrado do Ministério Público

(Amadeu Guerra)