Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	Administrativo


Data:	01/14/2009

Processo:	04729/09
Nº Processo/TAF:	00210/08.2BEFUN
Sub-Secção:	2º. Juízo

Magistrado:	Amadeu Guerra
Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR. PRINCÍPIO DA ESTABILIDADE DA INSTÂNCIA. DEVER LEGAL DE DECIDIR. ACTO TÁCITO. ILEGALIDADE SIMPLES E MANIFESTA.


Data do Acordão:	09/17/2009

Texto Integral:

Excelentíssimos Senhores Desembargadores

O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar sobre o recurso interposto, vem, nos termos dos artigos 146.º n.º 1 e 147.º do CPTA, dizer o seguinte:

O presente recurso é interposto da sentença que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia da deliberação da decisão que indeferiu tacitamente o subsídio de desemprego que tinha requerido em 20/11/2007.

A sentença recorrida concluiu no sentido de que «não há ilegalidade simples e manifesta», não se verificando a aplicação do artigo 120.º n.º 1 al. a) do CPTA. Quanto à aplicação do disposto no artigo 120.º n.º 1 al. c) do CPTA – e porque estamos perante uma providência cautelar conservatória – considerou a sentença recorrida que «não há prova factual de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal». Por outro lado, considerou que se não afigura provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente na medida em que a requerente «era também trabalhadora independente, tendo auferido nessa condição e nos 6 meses anteriores ao pedido de subsídio (art. 3.º - a), 6.º e 7.º do DL 220/2006) rendimentos superiores a 50% do valor do IAS…, situação em que a lei lhe nega o direito invocado».

Interpôs a requerente M........ recurso desta sentença, evidenciando nas suas alegações, desde logo, que as mesmas se iriam limitar a uma única questão: «a existência de ilegalidade simples e manifesta». Entende a recorrente que, à luz do artigo 9.º do CPA, a administração tem o dever de decidir as pretensões que lhe sejam apresentadas, decisão que deve ser tomada em 90 dias. Nada tendo sido decidido em relação ao pedido formulado no prazo legal – requerimento de subsídio de desemprego – «é patente que a omissão de uma decisão que era devida nos termos legais, constitui uma “ilegalidade simples e manifesta”. Por isso, conclui o recurso no sentido de que a requerida «violou frontal e escandalosamente o previsto nos artigos 9.º, 109.º n.º 2 e 124.º do CPA», razão pela qual considera que a decisão recorrida «fez uma errada interpretação do disposto no art. 120.º n.º 1, al. a) do CPTA.

A entidade requerida Centro de Segurança Social da Madeira pronuncia-se pela improcedência do recurso por entender que não se encontra verificado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA por não existir ilegalidade simples e manifesta e, ao mesmo tempo, por “não ser manifesta a improcedência da pretensão formulada ou que vier a ser formulada no processo principal”. Conclui no sentido da improcedência do recurso e pela confirmação da sentença recorrida.

VEJAMOS

1. Como questão prévia, importa sublinhar que o objecto do recurso é delimitado em face das alegações do recorrente e, em particular, em função das conclusões formuladas.
Efectivamente, conforme dispõe o artigo 685.º-A do CPC, o recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão (n.º 1).
Adianta o n.º 2 do mesmo preceito que, versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:
a) As normas jurídicas violadas;
b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;
c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.

Conforme jurisprudência pacífica, “a delimitação do objecto do recurso deve ser feita em função das conclusões da respectiva alegação e da restrição expressa ou tacitamente feita quanto aos vícios arguidos na petição, não sendo de tomar em consideração os naquela de novo invocados e que podiam ter sido inicialmente arguidos (Acórdão do STA 21/5/1992 – P 027044).

1. 1. Do que ficou exposto interessa evidenciar dois aspectos fundamentais:
a) Constituindo o objecto do recurso jurisdicional a decisão do tribunal recorrido, e não o acto administrativo de que foi interposto recurso contencioso junto da 1.ª instância, o âmbito desse recurso encontra-se delimitado pelo conteúdo da decisão judicial impugnada, salva a matéria do conhecimento oficioso ainda não decidida pelo tribunal inferior, não cumprindo, por isso, conhecer da ilegalidade imputada ao acto administrativo objecto do recurso contencioso, mas dos vícios e erros de julgamento de que eventualmente padeça a decisão do tribunal "a quo", como é jurisprudência pacífica.

Com efeito, conforme se pode ler no sumário do Acórdão deste TCA de 27/04/00 (Processo n.º 1490/98), «é imperativo processual a apresentação na peça alegatória de recurso jurisdicional das conclusões, isto é, de uma síntese dos fundamentos por que o recorrente pede a alteração ou a anulação da sentença impugnada.
Tais conclusões, que funcionam como condição da actividade do tribunal de recurso, servem para o recorrente expor com boa ordem, método, disciplina e de uma forma concisa as razões jurídicas que entende assistirem-lhe para obter o provimento do recurso».

Daqui decorre, desde logo, que o objecto do recurso fica limitado – por clara opção da recorrente – à questão da aplicação do artigo 120.º n.º 1 al. a) do CPTA e que se prende com a invocada «evidência» ou «ilegalidade simples e manifesta» que a recorrente diz verificar-se.

1. 2. Por outro lado, verifica-se que o vício agora alegado – que assenta na preterição de um «dever legal de decidir» – não foi invocado no requerimento inicial. Tal construção jurídica, agora alinhada nas alegações, afasta-se do princípio da «instrumentalidade» que norteia as providências cautelares.

A jurisprudência é pacífica no sentido de que – em razão do princípio da «estabilidade da instância» – não podem ser invocados em sede de recurso novos vícios não invocados no requerimento inicial. Ora, verifica-se que a A. instaurou providência cautelar de «suspensão de eficácia da decisão que indeferiu tacitamente o subsídio de desemprego que tinha requerido» (cf. cabeçalho do RI), admitindo que a «omissão de decisão» seria legítima por, nos termos do artigo 109.º do CPA se ter produzido indeferimento tácito.
Prova disso é o teor do artigo 31.º do RI quando refere que «a requerente irá intentar acção administrativa especial para a impugnação do acto que indeferiu o seu direito ao subsídio de desemprego que tinha requerido».
Estes aspectos demonstram que houve, no mínimo, uma «mudança de estratégia» em relação à impugnação que se nos afigura ser incompatível e contraditória.

Este tem sido o entendimento pacífico da jurisprudência, conforme se pode constatar dos arestos seguintes:
– Acórdão de 05/06/91 (Recurso n.º 3004): "Como regra, devem ser invocados na petição inicial todos os vícios que se entende inquinarem o acto contenciosamente impugnado; Todavia, na alegação pode invocar-se um novo vício, desde que o conhecimento dos factos que o suportam só tenha advindo ao conhecimento do recorrente após a interposição do recurso; Apurando-se não ser essa a situação, do novo vício não se pode tomar conhecimento".

– Acórdão de 22/9/92 (Recurso n.º 30602): "Os factos integradores dos vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado constituem a causa de pedir no recurso contencioso e, como tal, têm, em princípio, de ser invocados na petição inicial; A sua posterior invocação nas alegações só é de admitir quando apenas nesse momento, designadamente pela consulta do processo instrutor, tenham vindo ao conhecimento do recorrente".

– Acórdão de 18/6/2003 (Recurso n.º 1840/02): "Não pode conhecer-se de vícios que não sejam de conhecimento oficioso que não tenham sido arguidos na petição de recurso contencioso, mas apenas na respectiva alegação, fora dos casos em que exista conhecimento superveniente dos factos em que lhes servem de suporte".

O Acórdão do STA de 29/4/2004 (Processo n.º 02036/2002) adianta que este entendimento se baseia no princípio da estabilidade da instância (art. 268.º do C.P.C.) o qual estabelece que «citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei». Existe um ónus, imposto ao recorrente, de expor na petição de recurso os factos e as razões de direito que fundamentam o pedido, não podendo «guardar» esses argumentos jurídicos para a fase das alegações de recurso.

Verifica-se que as alegações de recurso introduzem novos vícios – não alegados no requerimento inicial – razão pela qual se deve entender que os mesmos não devem ser apreciados por violarem o princípio da «estabilidade da instância» (art. 268.º do CPC).

2. Mas, ainda que se entenda que as alegações não violam o princípio da estabilidade da instância, afigura-se-nos que o recurso não merece provimento na medida em que não existe a invocada «ilegalidade simples e manifesta».

Em abono da sua tese a recorrente alega, em síntese, que o CSSM «tem o dever de decidir as pretensões que lhe sejam apresentadas», nos termos do art. 9.º n.º 1 do CPA. A decisão deve ser tomada no prazo de 90 dias, como estabelece o artigo 109.º n.º 2 do CPA. Ora, não tendo o CSSM decidido um pretensão no prazo fixado «é patente que a omissão de uma decisão que era devida nos termos legais constitui uma “ilegalidade simples e manifesta”».
Logo, conclui no sentido de que a providência deveria, pelo simples facto de não ter havido decisão no prazo de 90 dias, ser decretada.

Com esta construção jurídica a recorrente, para além de se afastar do pedido e da causa de pedir formulada (como já ficou dito), conclui de forma simplista que a omissão do dever de decidir consubstancia, só por si, uma «ilegalidade simples e manifesta» e esquece que é próprio CPA que admite que a falta de decisão no prazo legal pode corresponder a um deferimento tácito (artigo 108.º do CPA) ou a um indeferimento tácito (art. 109.º CPA), verificando-se que, muitas vezes, é a própria Administração que está consciente das consequências legais do seu silêncio (Veja-se neste sentido, e mais adiante, o entendimento de Marcello Caetano).
Isto é, o silêncio da Administração não constitui uma ilegalidade na medida em que, conforme os casos, tem um significado jurídico de deferimento ou indeferimento.

Acresce, por outro lado, que o actual CPTA permite, ainda, que os interessados possam assegurar a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos junto dos Tribunais Administrativos, obtendo uma condenação da Administração à prática de actos administrativos legalmente devidos (cf. art. 2.º n.º 2 al. i) do CPTA).

Verifica-se que a A. não optou por esta solução, tendo referido que iria instaurar acção administrativa especial para a impugnação do acto (tácito) que indeferiu o seu direito ao subsídio de desemprego (cf. art. 31.º do RI) e interposto a presente acção cautelar – que é instrumental da acção principal – na qual pede a «suspensão da eficácia da decisão que indeferiu tacitamente o subsídio de desemprego que tinha requerido» (cf. cabeçalho do RI).
Constata-se que, à luz do regime do CPA (que a seguir abordaremos), a A. reconhece que se produziu o indeferimento tácito e procedeu à respectiva impugnação dos efeitos jurídicos produzidos pelo silêncio da Administração.
Importa, por isso, traçar o regime do acto tácito.

3. Freitas do Amaral (“Direito Administrativo”, Vol. III, 1989, pág. 261 e s), embora reconheça que as situações de inércia ou de silêncio da Administração perante a pretensões concretas apresentadas por interessados aos órgãos competentes são muito frequentes, considera que a lei foi obrigada a traçar um regime adequado para assegurar a protecção dos cidadãos perante tal comportamento de silêncio.
Começa por reconhecer que a lei estabelece que o silêncio da Administração pode ter um significado de acto tácito positivo (cf. o art. 108.º do CPA) ou de acto tácito negativo ou de indeferimento tácito (cf. art. 109.º do CPA).

Ora, para que seja produzido acto tácito é necessário que se verifiquem vários pressupostos cumulativos:
a) Que o órgão da Administração seja solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto;
b) Que a matéria sobre a qual esse órgão é solicitado a pronunciar-se seja da sua competência;
c) Que o órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir através de um acto definitivo (sublinhado nosso);
d) Que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido;
e) Que a lei atribua ao silêncio da Administração durante esse prazo o significado jurídico de deferimento ou indeferimento.

Verifica-se, conforme foi sublinhado (al. c), que uma das condições para que possa haver acto tácito é a existência de um «dever legal de decidir». Se não houvesse tal obrigação da Administração não poderia formar-se acto tácito, ficando prejudicada, eventualmente, a possibilidade de recurso contencioso.
Ora, se a lei permite que a Administração se abstenha de decidir uma pretensão que lhe é apresentada, prevendo a produção jurídica de determinados efeitos, afigura-se-me que carece de fundamento bastante o entendimento segundo o qual o silêncio ou omissão de decisão integra uma “ilegalidade simples e manifesta”.
Neste contexto, há quem defenda (Marcello Caetano – “Manual de Direito Administrativo”, I, p. 476-477) que “o acto tácito é um acto administrativo e, portanto, uma conduta voluntária da Administração”. De acordo com esta concepção, no acto tácito “há uma manifestação de vontade do órgão competente da Administração, porque os órgãos desta conhecem a lei, sabem que o seu silêncio, decorrido certo prazo e verificado certas condições, será interpretado como decisão”.
As ilegalidades terão que ser encontradas no sentido da decisão que se formou por força da lei – indeferimento da pretensão – e não na simples omissão da Administração.

Muito menos se nos afigura que esta “ilegalidade” possa ser enquadrada na previsão do artigo 120.º n.º 1 al. a) do CPTA. Se fosse esse o entendimento correcto teria o Tribunal que suspender a eficácia em todos os casos em que há omissão ou inércia da Administração.

Não nos parece que possa ser esse o entendimento da jurisprudência, conforme a seguir se verá:

– Para se formar acto tácito de valor negativo é necessário que a autoridade a quem a pretensão é dirigida tenha o dever de decidir. O dever de decidir existe, não faltando os demais requisitos, se a autoridade possui competência para proferir a decisão, salvo se a defesa de interesse público não impuser a actuação ou exigir a abstenção. A presunção da existência do indeferimento é legal, juris et de jure, pelo que é indiferente a intenção do órgão administrativo, ou a razão pela qual não proferiu acto expresso (Acórdão do STA de 24/2/1982 – Processo n.º 012719 – e Acórdão do STA de 24/8/2005 – Processo n.º 0663/2004).

– O art. 9.º n.º 1 do CPA impõe um dever de resposta às pretensões dos particulares, sem qualquer repercussão na teoria do acto administrativo, designadamente sobre as consequências do seu incumprimento na eventual formação de actos tácitos para efeitos impugnatórios (Acórdão do STA de 20/6/1996 – Processo n.º 040087).

– Como corolário do dever de decisão enunciado no art. 9.º do C.P.A., o art. 109.º do mesmo Código estabelece que a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.
A existência de dever de decisão e a consequente formação de indeferimento tácito por falta de decisão final tempestiva não dependem de qualquer juízo sobre a viabilidade da pretensão apresentada pelo particular à Administração, devendo esta concretizar o cumprimento desse dever numa decisão de indeferimento, se considerar inviável essa pretensão (Acórdão do STA de 3/3/2004 – Processo n.º 01813/2003).

4. Tanto o entendimento da doutrina como da jurisprudência – que acabámos de citar – evidenciam que a falta de decisão da Administração sobre pretensão formulada por um particular não constitui, só por si, uma “ilegalidade simples e manifesta” na medida em que é a própria lei que, pretendendo defender o interessado da inércia ou silêncio da Administração, estabelece consequências jurídicas em face desse silêncio.
A produção desses efeitos jurídicos – que podem assumir uma situação de deferimento ou indeferimento tácito – destinam-se, nos casos em que esse silêncio se apresenta como lesivo para os interessados, a viabilizar a interposição de recurso contencioso junto dos Tribunais Administrativos. Foi, aliás, nesse contexto que a A. instaurou a presente providência.

Ora, conforme reconhece o Acórdão do TCA Sul de 3 de Maio de 2007 (Processo n.º 01604/06) o art. 109.º n.º 1 CPA é claro quanto ao efeito jurídico do silêncio administrativo, no sentido de que tão só “confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão”.
Como salienta a doutrina “(..) no indeferimento tácito só se presume a existência de um acto para efeitos de exercício do respectivo meio de impugnação (..) é, pois, uma faculdade dada ao requerente de presumir a existência de um indeferimento para, ao menos assim, poder suscitar a tomada de decisões administrativas ou contenciosas, que supram a falta de decisão administrativa primária (..).
Na linha do que defende Freitas do Amaral (ob. cit. pág. 274) o acto tácito apresenta-se com a natureza de uma «ficção legal de acto administrativo». Ou seja: “o acto tácito não é um verdadeiro acto administrativo, mas para todos os efeitos tudo se passa como se o fosse”.

Em face do exposto afigura-se-nos que a simples omissão de decisão – que determinou a formação de indeferimento tácito – não pode ser considerada, nos termos e para os efeitos do artigo 120.º n.º 1 al. a) do CPTA, como integrando uma ilegalidade simples e manifesta”.

Termos em que, pelo exposto e atendendo ao facto de não ter havido recurso em relação à eventual verificação dos pressupostos da al. c) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional, devendo ser mantida a sentença recorrida.