Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:01/23/2006
Processo:06318/02
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:1º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Artur Barros
Descritores:DOCENTES
NOVAS HABILITAÇÕES
EFICÁCIA DO ACTO
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral: A recorrente impugna o acto que indeferiu o recurso hierárquico do despacho que fixara a data de 01.02.2002 – primeiro dia do mês seguinte à data do requerimento - para a mudança de escalão, ao abrigo do artigo 55º, nº 1, do ECD.
Pretende a recorrente que deveria ter sido considerada a data da conclusão da licenciatura para aceder ao escalão seguinte, e não a data do requerimento formulado para esse efeito, como sucedeu.

Parece-me, porém, que a recorrente não tem razão, ao pretender que tem direito à atribuição da referida eficácia retroactiva.
Na verdade, sobre a eficácia do acto administrativo regem os artigos 127º a 132º do CPA, sendo regra geral a de que os actos produzem os seus efeitos para o futuro, desde a data em que forem praticados e nos termos da lei que nessa data vigore – tempus regit actum; excepcionalmente, podem os actos ter eficácia retroactiva ou diferida, nos casos em que a lei ou o próprio acto lha atribuam (art. 127º, nº 1).
A eficácia retroactiva é conferida nas situações previstas no artigo 128º: quando se limitem a interpretar actos anteriores; quando dêem execução a decisões dos tribunais; quando a lei atribua efeito retroactivo (nº 1, als. a), b) e c)), sendo essa a regra para a revogação anulatória – art. 145º, nº 2.
Fora dessas situações, o autor do acto pode atribuir eficácia retroactiva quando, além do mais, à data a que se pretende remontar a retroactividade já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade; no caso de decisões revogatórias; ou quando a lei o permita (art. 128º, nºs 2, als. a), b) e c), e art. 145º, nº 3, als. a) e b)).

É pressuposto substantivo da mudança de escalão a obtenção de licenciatura definida por despacho ministerial – art. 55º, nºs 1 e 2, do ECD.
Mas “os processos de mudança de escalão aqui previstos não são de verificação automática”(1). É ainda necessário que a Administração confira a verificação desse requisito em conformidade com os regulamentos, por forma a conferir-lhe eficácia, como sucede sempre que as normas não produzem efeitos imediatos, sem dependência de um acto administrativo de aplicação.
Aliás, sendo do interesse da docente aquela mudança, o procedimento administrativo não se iniciou oficiosamente, mas com o impulso do interessado, através do requerimento e prova do direito, o que constitui outro pressuposto, este de natureza procedimental, para a concessão do direito à pretendida mudança de escalão.

Deste modo, não só a lei não atribui eficácia retroactiva ao acto administrativo que concede a mudança de escalão, em consonância com o disposto nas alíneas do nº 1 do artigo 128º do CPA, como nem sequer permite que a Administração lha atribua para lá da data do requerimento do interessado na concessão da mudança de escalão, nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 128º, retroacção esta que não constitui um direito do interessado, mas resulta da actividade discricionária da Administração.
O acto administrativo é constitutivo do direito ao novo escalão, não sendo curial admitir-se que pudesse ter efeitos retroactivos, os quais se poderiam alargar até vários anos sempre que os interessados, por ignorância, inércia, ou qualquer outra razão ao seu dispor, deixassem o tempo correr sem exercer o direito de requerer a alteração em momento próximo à aquisição do pressuposto material respectivo, com as consequências incomportáveis que daí resultariam, como sejam o acréscimo substancial da despesa anual e a impossibilidade de a Administração gerir da forma que considerasse mais racional a melhor qualificação dos recursos humanos, visto que se refeririam ao passado onde já não seria possível fazer corresponder a um melhor salário uma prestação laboral mais qualificada.
E quando os interessados exerçam prontamente aquele direito de requerer a mudança de escalão não perdem significativos benefícios em relação à data da aquisição das novas habilitações, por forma a poder-se considerar particularmente intolerável o curso normal da dinâmica jurídica, que é, afinal, o que se passa por regra sempre que a fruição de direitos dependa de actos de terceiros, nomeadamente da Administração Pública. Pode até afirmar-se que o regime do artigo 55º do ECD é, apesar da interpretação acolhida no acto recorrido, especialmente favorável e sem paralelo nos demais grupos profissionais da função pública, onde mesmo o regime legal da reclassificação e reconversão profissionais conhecem pressupostos mais exigentes.

Por outro lado, o facto de anteriormente a Administração ter tido outra prática mais favorável para os docentes não implica a violação do princípio da igualdade porque, sendo ilegal essa prática, não poderia a Administração prossegui-la, pois, como é comum afirmar-se, não existe um «direito à igualdade na ilegalidade», ou à «repetição dos erros» (2), não constituindo o princípio da igualdade um limite interno à actividade vinculada da Administração, que não pode deixar de aplicar a lei, ainda que em contradição com outros actos anteriores ilegais. Aliás, mesmo que fosse legal a prática anterior, a Administração podia alterá-la como regra para o futuro alicerçada no exercício do poder discricionário de que dispunha, não sendo censurável uma tal alteração devidamente justificada e não arbtrária, como decorre do Despacho 243/ME/96, com a redação do Despacho 42/ME/97, ao abrigo de cuja regulamentação tem fundamentação o acto recorrido.
Não ocorrem, pois, segundo me parece, os invocados vícios de violação de lei – violação do art. 55º do ECD e do princípio da igualdade (3)

E, a meu ver, também não se verifica o vício de forma por falta de audiência do interessado, pois que, no caso, esta formalidade se mostra desnecessária à defesa dos direitos do recorrente e como contributo para uma decisão mais acertada, não sendo, por isso, elemento concreto integrante imprescindível do princípio constitucional da participação procedimental; e, por outro lado, essa audiência não era exigida pelo artigo 100º do CPA, uma vez que se trata de procedimento de 2º grau, iniciado por impulso do recorrente, que aí pudera apresentar o seu ponto de vista, sem que, posteriormente, se tenham introduzido elementos instrutórios novos com que aquele já não devesse contar para a discussão do caso, pelo que uma nova intervenção do interessado se traduziria em mera repetição inútil e dilatória (4)
Em face do exposto, improcede, a meu ver, o recurso.
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(1) cfr. O Estatuto da Carreira Docente comentado e anotado por Fátima Anjos et al., Texto Editora, pág.79.
(2) cfr., v.g., Acs.do STA, de 30.01.2003, proc. 01106/02, e de 21.05.2002, proc.045686
(3) Cfr. Ac. deste TC, de 22.09.95, proc. 06318/02, com o seguinte sumário: “1) O artigo 55º nº 1 do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo DL nº 139/90, de 28/4, prevê que a aquisição de licenciatura em domínio directamente relacionado com a docência por docentes profissionalizados na carreira determina a mudança para o escalão correspondente àquele em que se encontraria se tivesse ingressado com esse grau.
2) E o Despacho nº 243/96 do Ministro da Educação veio dar sequência a tal legislação, afirmando no seu nº 4 que a mudança de escalão se opera a requerimento dos interessados.
3) Tendo a recorrente requerido esse benefício em 31/10/2001, não padece de ilegalidade o despacho que ordenou a sua reposição na carreira com efeitos a partir de 1 de Novembro seguinte.”.
(4)Cf. Acórdãos do STA, de 14.4.2005, proc. 0774/04 (“I- Se uma informação interna dos serviços, não necessária, nem imposta por lei, é prestada logo a seguir ao pedido do interessado, e imediatamente acolhida pelo acto decisor, ela forma com este um todo funcional. Nessa medida, não é um verdadeiro acto de instrução que obrigue à observância da audiência de interessados prevista no art. 100º do CPA.
II- E mesmo quando a referida formalidade não é observada, apesar de necessária, não se atribuirão efeitos invalidantes ao acto decisor se este é tomado no quadro de um poder vinculado e se for de concluir, através de um juízo de prognose póstuma, que a decisão foi acertada e a única possível na solução do caso concreto, em obediência ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.”) e de 29/10/03, proc. 0413/03, daquele Tribunal (« nos procedimentos de 2º grau, como é o caso dos autos, só haverá lugar a audiência do interessado quando o acto secundário se baseie em elementos novos que não constem do procedimento de 1º grau. É que neste tipo de procedimentos, como é o caso do recurso hierárquico em causa, o interessado já contrapôs as suas razões, exercendo o contraditório relativamente à decisão recorrida, não se justificando nova audição antes da decisão final do recurso, na medida em que nenhuma novidade factual acresceu aos elementos que o recorrente dispunha quando recorreu – cfr. acs. de 8/3/94, rec. 32011; de 9/6/98, rec. 39004; de 15/10/98, rec. 36508; de 3/5/01, rec. 47283; de 6/10/01, rec.37085, e de 5/6/02, rec. 156/02. ».).