Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:11/29/2007
Processo:03220/07
Nº Processo/TAF:01341/06.9BELRA
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Mª. Antónia Soares
Descritores:PROCESSO DE LICENCIAMENTO DE PUBLICIDADE
ORDEM DE REMOÇÃO
PAGAMENTO DE TAXA
INCONSTITUCIONALIDADE DO REGULAMENTO MUNICIPAL
INTERPRETAÇÃO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Texto Integral:Parecer ao abrigo do nº1 do artº 146º do CPTA

Vem o presente recurso jurisdicional interposto pela empresa Autora, da sentença que considerou improcedente a acção administrativa especial por si proposta contra o Município de Leiria, com vista à impugnação do despacho de 13-10-06, da Vereadora do Desenvolvimento Económico, que manteve a ordem de remoção da publicidade, nos termos da notificação efectuada pelo ofício nº 18415, de 26-9-06, segundo a qual foi manifestada a intenção de ordenar a remoção da publicidade existente no estabelecimento da Autora, referente ao alvará de publicidade nº 65/04, por não ter sido dado seguimento ao processo da renovação do licenciamento, “assim como da publicidade afixada sem prévio licenciamento”, nos termos da alínea a) do nº2 e nº3 do artº 20º do Regulamento Municipal de Publicidade.


Segundo a douta sentença recorrida, o acto impugnável seria o despacho consubstanciado no ofício de 13-2-06, que determinou o pagamento duma quantia a título de taxa e de imposto de selo num determinado prazo, sob pena de caducidade da decisão proferida no mesmo ofício, que deferiu o pedido de renovação do alvará de licença de publicidade já anteriormente concedido.
Assim, nos termos do decidido na sentença, como a Autora não exerceu essa prorrogativa, o mesmo consolidou-se na ordem jurídica, não podendo a taxa aí prevista ser agora posta em causa.


Antes de mais importa aferir, pois, se o despacho de 13-10-2006 é ou não impugnável contenciosamente com base na ilegalidade da taxa aplicada, mas também por erro nos pressupostos de facto ou de direito.

É que, se for impugnável, por não constituir mero acto de execução do despacho que ordenou o pagamento da taxa sob pena da caducidade do licenciamento da publicidade, como entendemos que é, então a remoção é ilegal pois o seu verdadeiro fundamento é o despacho que exigiu o pagamento da taxa e não a falta de licenciamento, ou a não renovação da licença já concedida, a qual foi deferida pelo mesmo despacho que aplicou a dita taxa.

Na verdade, não se pode considerar que existe, no caso, falta de licenciamento, pois este não se confunde com o pagamento da taxa por utilização dum espaço público.

De facto, o licenciamento da colocação de publicidade obedece a requisitos próprios, previstos nomeadamente no artº 4º da Leinº 97/88, de 17-8, que nada têm a ver com os fundamentos para a cobrança da taxa em causa.

Assim, o acto impugnado, ao contrário do decidido na sentença recorrida, sofre de erro nos pressupostos de facto se se entender que tem como fundamento a falta de licenciamento (e não o não pagamento da taxa).

Mas fazendo uma interpretação mais consentânea com a verdadeira razão da ordem de remoção que constitui o acto impugnado, verifica-se que o mesmo se baseia no não pagamento duma taxa prevista em Regulamento Municipal que tem sido considerada pela jurisprudência como um verdadeiro imposto não passível de ser criado por via regulamentar, o que acarreta a inconstitucionalidade da referida taxa.

De facto, o julgador não deve ater-se apenas à letra do acto impugnado, mas sim fazer uma interpretação da decisão no mesmo contida bem como dos respectivos fundamentos, à luz do contexto em que foi proferido e tendo em conta as decisaões que o precederam e que lhe sucederam ( cfr neste sentido os acs do STA de 17-5-79 e de 21-1-81, in recºs nºs 011512 e 11120, respectivamente e Prof Marcelo Caetano in “Manual…”, tomo I, pp.489 ).


Assim, no douto acórdão do TCAS, secção tributária, de 28-3-07, in recº nº 01207/06 - que manteve a decisão da primeira instância que concedera provimento à impugnação dum acto camarário que aplicara uma taxa num caso semelhante ao agora aqui tratado - lê-se o seguinte:

“….Na decisão recorrida, após se efectuar a distinção entre taxa e imposto, escreveu-se o seguinte:

“No caso em apreço não se verifica a existência desse vínculo porque: 1) não foi feita utilização de anúncios num espaço público no período a que se refere a taxa; 2) não foi prestada qualquer contrapartida por parte da Câmara que, como assinala, p. ex., o Ac. TC n° 313/92 de 6 de Outubro (Proc. 435/91), e reafirma o Ac. TC n° 453/03 de 14 de Outubro (Proc. 410/03), "mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público".

Não havendo qualquer oneração especial de um serviço público, nem qualquer utilização de um bem público ou semi-público, dado que o local pertence a particulares, terá de considerar-se o tributo em causa como um imposto.

Este tem sido o entendimento adoptado em casos semelhantes ao agora em análise, nomeadamente no Ac. TC n° 558/98 de 29 de Setembro (Proc. 240/97), Ac.TC n° 63/99 de 2 de Fevereiro (Proc. 513/97), Ac. TC n° 32/00, de 12 de Janeiro (Proc. 104/99), Ac. TC n° 437/03 de 30 de Setembro (Proc. 540/02), Ac. TC n° 453/03 de 14 de Outubro (Proc. 410/03), Ac. TC n° 34/04 de 14 de Janeiro (Proc. 33/03 e Ac. TC n° 109/04 de 11 de Fevereiro (Proc. 409/03).

A título de exemplo, refira-se, que: "No caso vertente, não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em telhados de prédios urbanos. Tal, porém, em nada impede a aplicação da doutrina fixada no citado Acórdão n° 558/98, porquanto, também aqui, se não está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares, conforme iniludivelmente decorre do disposto no art° 1344° do Código Civil, já que «a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo Corresponde à superfície». Há, assim, que concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma questionada (no mesmo sentido, cfr. P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, "Os conceitos de Taxa e Imposto - A propósito de licenças municipais", Fisco, n° 51-52, Fev./Mar. 93, págs. 13 e segs.)" - Ac. TC n° 63/99 de 2 de Fevereiro, Proc.513/97). Ou, também, "No presente recurso, não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em fachadas de prédios urbanos. Esta diferença não impede, porém, a aplicação da doutrina fixada no mencionado acórdão n° 558/98 (...). Com efeito, também no caso dos autos se não está perante a utilização de bens ou locais públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares." - Ac. TC n° 453/03 de 14 de Outubro, Proc. 410/03.

Por último, veja-se que: "Trata-se, assim (a orientação jurisprudencial no sentido da inconstitucionalidade orgânica das ditas "taxas de publicidade"), de jurisprudência constante, e, aliás, quase unânime, deste Tribunal (tendo-se registado nestes arestos até hoje apenas um voto vencido), que cumpre reiterar nos presentes autos, pois não se deparam argumentos susceptíveis de alterar o decidido - não sendo este o caso, designadamente, da ideia de que o anunciante, ao afixar publicidade em fachadas de prédios, de sua propriedade ou devidamente autorizado pelo proprietário, estaria a fazer uma utilização ou «ocupação» do «espaço público», ou de qualquer bem semi-público, como o ambiente. Como se afirmou nesse Acórdão n° 437/03, não se divisa no caso qualquer «contrapartida específica, na utilização de um bem semi-público, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão.»" - Ac. TC n° 34/04, de 14 de Janeiro, Proc. 33/03.

Também reforçando a tese da qualificação deste tipo de tributos como impostos e retirando daí as inevitáveis consequências do ponto de vista da constitucionalidade, vd., p. ex., o Ac. STA de 19/2/2003 (Proc. 01930/02): "I - Os tributos denominados «taxas» cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de reclamos em prédios urbanos são, à face da Constituição, de qualificar como impostos. II - Como assim, a sua criação através de diploma não legislativo e não emitido pela Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado viola o preceituado nos artigos 106°, 2 e 168°, l, i), da CRP, versão de 1982".

Ainda no mesmo sentido, vd. Ac. STA de 10/12/2003 (Proc. 026820):" - As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa pela colocação de reclamos luminosos em prédios pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos. II - Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanado da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais".

Estes acórdãos, conjugados com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, levam ao abandono da orientação jurisprudencial em sentido contrário consagrada no Ac. STA de 26/5/1999 (Proc. 23 555).

Reafirma-se, pois, que não há fundamento para a taxa em análise, uma vez que não se está perante a utilização de bens públicos ou semi-públicos. Os anúncios em causa estão instalados em locais pertencentes a particulares, conforme decorre do disposto no art. 1344° do Código Civil, pois a propriedade dos imóveis abrange também o espaço aéreo correspondente à superfície. Deve notar-se também que "não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às Câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado uma «taxa»". (Ac. TC n° 558/98 de 29 de Setembro, Proc. 240/97).

Terá assim que concluir-se que as normas contidas nos art°s 3° e 16° do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, nas quais se baseia a taxa constante da respectiva TTORM, padecem de inconstitucionalidade orgânica por violação dos arts.. 103°, n° 2, e 165°, n° l, ai. i) da CRP (anteriores, 106°, n° 2 e 168°, n° l, ai. i), da Constituição”.

Ora tal como foi abundantemente referido na sentença, a jurisprudência dos tribunais tributários superiores e do Tribunal Constitucional, têm-se inclinado para considerar como imposto a denominada nos autos “taxa de publicidade”.

Assim sendo, e porque os municípios não podem criar impostos, estamos perante violação de normas constitucionais com a consequente anulação dos tributos impugnados”.

No caso vertente, como a ordem de remoção teve como verdadeiro pressuposto a falta de pagamento de taxa idêntica, e esta não seria devida, sofre a mesma, por este motivo, de erro nos pressupostos de direito.

Deste modo, não se pode deixar de concluir que a ordem de remoção teve como fundamento, directo e principal, o não pagamento da taxa a que se reporta o artº 17º do Regulamento de Publicidade da CML.

Ora, como refere a ora recorrente, o não pagamento da taxa em causa apenas poderia dar lugar à instauração duma execução fiscal e não à remoção da estrutura publicitária, uma vez que não foram postos em causa os requisitos necessários ao seu licenciamento ou renovação da licença já concedida.

Aliás, esta remoção contraria o artº 20ºº nº 2 do Regulamento da Publicidade da CML pois aí não está prevista a ordem de remoção por falta de pagamento de qualquer taxa.

Do mesmo modo não existe norma legal, nem na lei nº 97/88, de 17-8, nem no DL nº 105/98, de 24-4 que preveja a aplicação de qualquer taxa; o que está previsto nestes diplomas é um processo contra-ordenacional e o pagamento de coimas para o caso de infracção às normas de licenciamento.
Assim, a ordem de remoção, ao basear-se na caducidade/ inexistência de licença sofre, também por este motivo, de erro sobre os pressupostos de direito.

Parece-nos, pois, que a sentença sofre de erro nos pressupostos de facto e de direito, bem como da violação dos artºs 103º nº2 e 165º nº1 da CRP, como vem alegado pela recorrente, pelo que é nosso parecer que deverá ser revogada, considerando-se procedente a acção e anulando-se do acto impugnado.



A magistrada do Ministério Público