Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:01/06/2003
Processo:11520/02
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2ª. Subsecção
Magistrado:Carlos Monteiro
Descritores:ACÇÃO 69º LPTA
ACTO OPINATIVO
SENTENÇA NULA
Data do Acordão:01/30/2003
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral: 1. O presente recurso jurisdicional vem interposto por T ......... da sentença do TAC de Lisboa que julgou procedente as excepção da impropriedade do meio processual e rejeitou a acção para o reconhecimento de direito, concluindo a sua alegação com o pedido de declaração de nulidade da sentença, visto o disposto no artº 668º, nº 1, alíneas c) e d) do CPC.
O recorrido não contra-alegou.

2. Em meu entender, o recurso merece provimento, ainda que por razões diferentes das alegadas, em especial por considerar não verificados quaisquer dos fundamentos para as invocadas nulidades da sentença.
A recorrente propôs a presente acção para o reconhecimento de um direito, nos termos do artº 69º da LPTA, contra o Instituto de Investigação Científica e Tropical, pedindo que o fosse reconhecido o seu direito à nomeação definitiva na carreira de Investigador Auxiliar, com efeitos retroactivos a 9.2.98 e respectiva remuneração.
Como pode ver-se da petição e da sentença, a causa de pedir da acção é constituída por contratos de provimento, anteriormente celebrados, como assistente de investigação e investigadora auxiliar, bem como o serviço anteriormente prestado pela recorrente, que lhe garantiriam novo contrato de provimento, que o recorrido se recusou a celebrar.
Ora, no que se reporta à decidida impropriedade do meio processual, afigura-se-me que o recurso deverá proceder, por se verificar errada interpretação e aplicação do artº 69º, nº 2 da LPTA, porque a recorrente utilizou o único meio adequado e legítimo para a defesa dos seus interesses, não dispondo assim de outra forma que lhe assegurasse a tutela jurisdicional dos direitos reclamados. De resto, mesmo a verificar-se a decidida excepção dilatória, não conduziria à sentenciada rejeição da acção, mas à absolvição do R. da instância, como resulta do artº 493º, nº 2 do CPC.
Constata-se afinal que a divergência entre a recorrente e o recorrido assenta num reclamado novo contrato de provimento que a deverá ligar aos serviços da administração pública e na interpretação das cláusulas contratuais relativas à respectiva natureza jurídica, em particular quanto ao prazo de validade, natureza de prestações e vencimentos e à respectiva rescisão, pelo que sempre nos deparamos com actos opinativos, a dirimir por via da acção, tal como aponta o artº 186º do CPA.
Nem se diga que o acto referido nos artºs. 2º e 4º da p.i. era recorrível contenciosamente, porque sendo tal acto um simples despacho de autorização de abertura de concurso, não define a situação individual e concreta, mas é acto meramente preparatório e não lesivo, como entende pacificamente a jurisprudência, cfr. por exemplo os Acs. do STA de 1.4.93, R. 26646; de 30.4.97, R. 39257; de 17.3.99, R. 36767; de 18.3.98, R. 38366; de 21.2.01, R. 41366; de 28.6.01, R. 47592; de 18.10.01, R. 47743; de 26.9.02, R. 754/02; de 5.11.02, R. 1468/02.
Mas mesmo que houvesse um acto expresso de indeferimento da pretensão da interessada, não estaríamos ainda perante um acto administrativo, mas ante mero acto opinativo, contenciosamente irrecorrível, pois não se tratando de actos administrativos “definitivos e executórios”, nem obedecendo ao conceito definido no artº 120º do CPA, estamos indiscutivelmente no domínio de actos opinativos, pelo que a questão deverá ser objecto de “acção a propor no tribunal competente”, segundo a regra do artº 186º, nº 1 do CPA.
Neste sentido decidiram os Acs. deste TCA de 12.11.98, proferidos nos procs. 216/97 e 608/98, sobre indeferimento tácito, por conterem o mesmo fundamento para acto expresso:
“No âmbito de um contrato de prestação de serviço docente não se forma acto tácito de indeferimento quando a Administração assume uma posição silente face ao recurso hierárquico em que o particular solicitava a alteração de uma cláusula contratual.”
Em sentido idêntico pode ver-se por exemplo o Ac. do STA de 2.11.95, R. 32803, BMJ 451,144:
“I – Não se pode considerar acto administrativo destacável, abrangido pelo nº 3 do artigo 9º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o acto praticado pela Administração, que recusou a prorrogação do prazo de validade de um contrato de concessão de prospecção de pesquisa de minérios, com fundamento de que foi apresentado fora do prazo, previsto numa cláusula desse contrato, quando o concessionário não estava de acordo com a interpretação dessa cláusula. II – O meio próprio para impugnar tal acto é acção, de acordo com a alínea g) do nº 1 do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.”
Assim também o Ac. do STA de 28.10.97, R. 40182:
"I-A recusa pelo Secretário de Estado da Administração Educativa da proposta do docente contratado, para alteração da claúsula do contrato de prestação de serviço docente respeitante ao índice remuneratório, não consubstancia acto administrativo resolutório do diferendo relativo à execução do contrato."
Não só porque a Administração não actua plenamente investida do jus imperii, mas no domínio da definição consensual e contratual, ao contrário do que alguns poderão defender, esta é a melhor garantia do mais amplo princípio da accionabilidade para o administrado, como resulta da doutrina, ainda que referida a uma norma diferente, do Ac. do STA de 30.4.98, R. 41728:
“A interpretação da norma, está conforme os artºs 22º e 268º CRP, garantindo o princípio da plenitude de garantia jurisdicional administrativa nos seus traços fundamentais de omnicompreensividade e eficácia, permitindo-se que os litígios de pretensão contestada possam ser dirimidos, fundamentalmente, na acção."
Pode ainda citar-se o Ac. do STA de 16.1.97, R. 41094:
“O nº 1 do artº 186º do CPA consagrou a jurisprudência maioritária deste STA, segundo a qual têm natureza meramente opinativa os actos administrativos que versem sobre a interpretação ou a validade de cláusulas do contrato administrativo. III - Assim, tem natureza meramente opinativa, não sindicável a comunicação feita pela Administração ao interessado, segundo a qual se considerava caduco, por ter decorrido o prazo respectivo, nos termos do artº 24º do DL nº 128/92, de 4/7, o contrato de provimento que com aquele celebrara."
Assim também o Ac. do STA de 7.7.99, R. 32808: “E tendo o co-contratante impugnado contenciosamente esse acto, imputando-lhe ilegalidade decorrente da interpretação das cláusulas contratuais que nele fez o seu autor e para as quais defende uma interpretação diferente, o meio processual legal e adequado para dirimir esse litígio, conforme resulta dos artºs 186º, nº1 do CPA e 51º, nº1,al.g) do ETAF, não é o recurso contencioso, mas a acção sobre contrato administrativo, de plena jurisdição, cuja sentença definirá, no caso, o direito, pela primeira vez e com carácter obrigatório."
Também no Ac. do STA de 7.10.99, R. 44726 se escreveu que “O meio processual próprio para a discussão da legalidade da cláusula remuneratória inserta num contrato administrativo de prestação de serviço docente é a acção sobre contrato administrativo, nos termos dos artºs 9º e 51º nº1 g) do ETAF e 71º da LPTA."
Finalmente, veja-se o Ac. de 11.3.99 do TCA proferido no R. 2178:
“No âmbito de um contrato administrativo de provimento, o meio idóneo para discutir questões relativas à interpretação e validade do contrato é a acção, e não o recurso, como resulta do disposto nos arts. 51º, nº 1 do ETAF e 186º do CPA.”

3. Em conclusão, porque a recorrente não dispunha de outro meio idóneo para exercer o respectivo direito, a sentença recorrida violou os artºs 186º do CPA e 69º, nº 2 da LPTA, devendo ser anulada e proceder o recurso, segundo o meu parecer.