Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:07/03/2002
Processo:10832/01
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2ª. Subsecção
Magistrado:Carlos Monteiro
Descritores:ABONO FALHAS
TESOUREIRO FAZENDA PÚBLICA
Data do Acordão:02/27/2003
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral: 1. A ....................... recorre do indeferimento tácito do Ministro das Finanças que lhe recusou a revisão das regras de cálculo do pagamento do abono para falhas, com a rectificação para 10% do respectivo vencimento ilíquido actual, pretendendo a anulação do acto recorrido por violação de lei, por ofensa do disposto no artº 18º, nº 3 alínea a) do DL 519-A1/79 de 29/12, conjugado com o disposto no mapa I anexo ao DL 167/91 de 9/5.
A autoridade recorrida bate-se pela legalidade do acto, sua confirmação e a improcedência do recurso.

2. Entendo ser manifesta a improcedência do recurso.
Em “abono” da sua tese “para falhas”, invoca o recorrente apenas o Ac. deste TCA de 11.11.99, proferido no R. 1774/98, mas curiosamente esqueceu-se de referir o mais importante: que tal processo teve mais dois Acórdãos do STA, precisamente em sentido oposto - com a mesma mandatária - o primeiro em 18.10.00, que revogou o Ac. do TCA e o segundo, do Pleno do STA de 3.4.2001, R. 45975, orientação firmada com o seguinte sumário:
“I - Ao pessoal dirigente e técnico da Administração Tributária e do Tesouro passou a ser aplicado integralmente o NSR com a entrada em vigor do DL 167/91, de 9 de Maio, com efeitos reportados a 1/10/89, no que vai implícito que o artigo 29º do DL 353-A/89 de 16 de Outubro não prejudica, antes pressupõe, a aplicação conjunta deste diploma com o DL 167/91, com prevalência das normas do DL 353-A/89. II-O abono para falhas do pessoal das tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do artigo 18º do DL 519-A1/79, de 29 de Dezembro, até à entrada em vigor do DL 532/99, de 11 de Dezembro, o que significa que se manteve a base do respectivo cálculo nos valores, com actualizações, que em 30 de Setembro de 1989 (antes do NSR), vigoravam como vencimento ilíquido das letras correspondentes aos vencimentos dos tesoureiros da Fazenda Pública.”
No mesmo sentido decidiram os Acs. do STA de 30.10.01, R. 47683; de 10.5.01, R. 47277; de 3.5.01, R. 46785; de 26.4.01, R. 47223; de 12.10,00, R. 46294; de 21.6.00, R. 41542.
Considerando que o parecer produzido em 24.3.99 pelo próprio signatário no R. 1774/98 - que o recorrente invocou - não perdeu actualidade, antes se enriqueceu pela nobreza das companhias e a consolidação do direito, sem necessidade de mais coniderações, reproduz-se aqui na parte que interessa:
“Tendo os recorrentes a categoria de tesoureiro da Fazenda Pública, estão as partes de acordo em ser-lhe devido o abono para falhas previsto no artº 18º, do DL 519-A1/79 de 29/12, fixado em 10% do vencimento ilíquido.
A divergência assenta no modo de determinação do montante devido, já que a categoria de tesoureiro-ajudante de 1ª classe, ali tida como referência, desapareceu e tansitou para a categoria de tesoureiro-ajudante, por via do disposto no artº 7º, nº 4 do DL 167/91 de 9/5, diploma omisso quanto ao dito modo de cálculo.
Enquanto a recorrida entende que o cálculo se faz nos termos dos artºs 11º, nº 2 e 37º, do DL 353-A/89 de 16/10, por força da remissão do artº 13º do DL 167/91 de 9/5, os recorrentes alegam que o montante do abono deve ser calculado e pago com referência ao Mapa II anexo ao DL 167/91 de 9/5, pela via do artº 18º, nº 4 do DL 519-A1/79 de 29/12, normativos que o despacho recorrido assim teria violado e portanto sustentam a sua reclamada anulação, com base em violação de lei.
A meu ver, a solução deve ser encontrada com base na harmonia do sistema e dos critérios de interpretação da lei que o artº 9º do CC impõe.
A última manifestação do legislador é a de cumprir os compromissos salariais e de «alargar a atribuição do abono para falhas aos trabalhadores que sejam responsáveis pelo manuseamento ou guarda dos dinheiros públicos», como refere o preâmbulo do DL 276/98 de 11/9, que alterou o DL 4/89 de 6/1 e que, sendo embora inaplicável ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública, não deixa de constituir uma referência de política salarial e financeira, a fazer luz sobre o sistema de abono para falhas.
É de sublinhar que o abono é fixado em 10 % do valor correspondente ao escalão 1 da carreira de tesoureiro, independentemente das carreiras e categorias e apenas atendendo às responsabilidades e montantes anuais movimentados pelo funcionário, como se vê da nova redacção introduzida aos artºs 4º, nº 1 e 2º-A do DL 4/89 de 6/1, por aquele diploma.
Ora, essa recente manifestação dos critérios do legislador está em linha de coerência absoluta com a natureza e os fins do instituto do abono para falhas, posto que se trata de uma verba atribuída como compensação dos riscos e prejuízos prováveis inerentes a certos cargos e que se justifica pelo exercício da função, isto é, por um critério objectivo, concreto e funcional da efectividade de funções e não subjectivo, abstracto ou potencial de categoria ou carreira do funcionário titular.
Este sentido também está consagrado no Ac. do STA de 28.11.96, R. 40104, ainda que referido ao pessoal da administração local:
"I-O abono para falhas atribuído ao pessoal da administração local integrado em carreira que implique o manuseamento de dinheiro corresponde a metade do abono concedido aos tesoureiros; II-A remissão que o nº4 do artº 17º do DL nº247/87 de 17/6, faz para o nº1, não é para o seu texto mas para o montante que este define; III- Assim, é irrelevante para o cálculo daquele abono a categoria do funcionário que a ele tenha direito, visto ter sempre como referente a categoria de tesoureiro."
Como ensinava Marcello Caetano, in Manual, T. 2, 9ª ed., p. 743, estes pagamentos acessórios ao vencimento, “subsídios ou abonos, destinam-se a indemnizar o funcionário de despesas ou riscos especiais a que o sujeite a função: é o caso do subsídio de renda de casa, do subsídio para despesas de representação, dos abonos para falhas aos tesoureiros, do subsídio de isolamento em certas localidades das províncias ultramarinas, do subsídio de deslocamento por transferência ou para despesas de viagem.”
É certo que no domínio do artº 17º do DL 26115 de 23.11.35 eram estabelecidos quatro escalões para o abono por falhas, e abrangidos os tesoureiros da Fazenda Pública, das alfândegas, Casa da Moeda, contrastarias, Imprensa Nacional, das Universidades, M. Agricultura e também no artº 534º do Cod. Administrativo o abono era variável, segundo a ordem dos concelhos, não se incluindo no cálculo do máximo do montante dos vencimentos dos funcionários públicos e administrativos (artºs. 20º do DL 26115 de 23.11.35 e 530º do Cod. Administrativo).
Depois do advento do Estado de direito democrático, o DL 4/89 de 6/1 veio regular o abono para falhas por forma a corrigir disparidades e a dissipar dúvidas, consagrando-se como direito “inerente ao seu conteúdo funcional” e tendo o legislador expressado a preocupação de o estabelecer em paralelismo e em termos semelhantes aos já consagrados para as tesourarias da Fazenda Pública, como se observa no respectivo preâmbulo.
Assim a unidade e a coerência do sistema apontam no sentido de ser correcta a interpretação e aplicação da lei adoptada no despacho recorrido e ilegal o entendimento defendido pelos recorrentes, porque o paralelismo das situações que o legislador preconizou expressamente só pode realizar-se com o entendimento perfilhado pela Administração.
Seria moralmente aberrante e de constitucionalidade mais que duvidosa, que correndo os mesmos riscos e exercendo exactamente a mesma função, houvesse diferenças no montante pago de abono para falhas entre os vários funcionários, só porque variavam as respectivas categorias e escalões, quando o que a lei pretende acautelar é o risco “inerente ao seu conteúdo funcional”.

3. Em conclusão, uma vez que o acto recorrido não padece de qualquer censura, em particular da que os recorrentes lhe apontaram - ofensa do disposto no artº 18º, nº 4 do DL 519-A1/79 de 29/12, conjugado com o disposto no artº 7º, nº 4 e Mapa II anexo, do DL 167/91 de 9/5 - deverá improceder o recurso, segundo o meu parecer.”