Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:05/15/2006
Processo:01642/06
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Magistrado:CARLOS BATISTA
Descritores:RENDA APOIADA
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
INSTITUIÇÃO PARTICULAR DE SOLIDARIEDADE SOCIAL
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:8

PARECER 44
PROCESSO Nº 01642/06/RJ



Excelentíssimos Senhores Juizes Desembargadores


Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo 146º do CPTA, vem o Ministério Público emitir o seguinte parecer sobre o mérito do recurso jurisdicional:


D ... e outros vieram interpor o presente recurso jurisdicional da douta sentença de fls. 378 e segs, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que julgou aquele tribunal incompetente em razão da matéria para julgar a providência cautelar de suspensão da eficácia da deliberação do Conselho de Administração da Fundação D. Pedro IV, Instituição Particular de Solidariedade Social e que determina a aplicação do regime de renda apoiada aos fogos identificados no requerimento inicial.

Concluiu as suas alegações como segue:

A) O acto que determina a aplicação de um regime da renda apoiada, previsto no Decreto-lei 166/93, é um acto claramente administrativo pelo que sindicável perante os Tribunais Administrativos nos termos do disposto no artigo 51°, n° 2, do CPTA, e 1°, e 4°, n°1 (corpo e alínea d) do ETAF;

B) Efectivamente, "é recorrível o acto da Administração que determina a aplicação da renda técnica a um fogo municipal, uma vez que é só com tal acto que é definida, em concreto, a situação jurídica do interessado" – in www.dgsi.pt - documento número SA1200511030762 - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, relatado pelo Exmo. Juiz Conselheiro São Pedro, de 03-11-2005;

C) O regime da renda apoiada é, claramente, um regime em que são atribuídas às entidades aí referidas, Estado, Municípios, Regiões Autónomas e Instituições Particulares de Solidariedade Social poderes de autoridade unilaterais de conformação da situação jurídica de terceiros, poderes esses que escapam a qualquer lógica de equilíbrio entre prestações, nomeadamente a alteração, determinada unilateralmente e sem o assentimento dos requerentes, do regime jurídico que regia as relações entre as partes;

D) O regime da renda dita apoiada não é uma mera especialidade do regime do arrendamento urbano;

E) É um regime com normas de direito administrativo ditado por imperativos de ordem pública e com uma clara finalidade e interesse público imanente à garantia do direito à habitação;

F) Para tanto, tais normas definem um sem número de obrigações à autoridade que as aplica e às pessoas às quais tal regime é aplicado, nomeadamente a existência e necessidade de publicações, anúncios, organização de um local onde podem ser concedidos esclarecimentos, obrigatoriedade de entrega de documentação de cariz absolutamente pessoal à autoridade sob pena de resolução imediata do contrato de arrendamento, possibilidade da autoridade determinar a transferência de fogo de um morador etc)!;

G) Estamos, assim, perante um regime jurídico totalmente estranho a uma relação jurídica de cariz privatístico;

H) Estamos, antes, perante uma autêntica relação jurídica administrativa, em que são concedidos poderes de autoridade unilaterais à entidade que as aplica (nomeadamente o de aplicar um regime jurídico totalmente estranho e alheio ao assentimento dado pelos visados, de fixação de preços técnicos e do valor de renda dita apoiada), por motivos e razões de ordem e interesse públicos, e na prossecução de poderes públicos dimanado de normas administrativas que estabelecem um iter procedimental também ele totalmente alheio às relações jurídicas privadas, como são os exemplos das normas contidas nos artigos 6°, 9° e 11° do Regime da Renda Apoiada;

I) Ao considerar a Jurisdição Administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer dos presentes autos, a mui douta sentença recorrida, violou, concomitantemente o disposto nos artigos 1°, 4°, n°1 (corpo e alínea d) do ETAF e 51°, n°2, do C.P.T.A. pelo que deve ser revogada e substituída por outra que julgue os Tribunais Administrativos competentes em razão da matéria para conhecer do presente pleito.


A entidade Recorrida contra-alegou, concluindo pela manutenção integral da douta decisão sob recurso.

3 - O pretenso “acto administrativo” praticados pela Fundação D. Pedro IV é aquele que determina a aplicação do regime de renda apoiada aos fogos habitados pelos recorrentes e identificados no requerimento inicial. O que está, assim, em causa é a questão de saber se a actualização das rendas fixadas pela requerida, na sua qualidade de senhoria dos contratos de arrendamento, configura uma declaração negocial emitida no âmbito de uma relação contratual de direito privado, como tal excluída da jurisdição administrativa, ou se, pelo contrário, estamos perante actos jurídicos praticados no exercício de poderes administrativos.

Salvo o devido respeito, entendemos que os recorrentes não têm razão, pelos motivos que, de seguida, procuraremos demonstrar.

A Fundação D. Pedro IV é uma instituição particular de solidariedade social (IPSS). As instituições particulares de solidariedade social são uma subespécie do instituto das pessoas colectivas de utilidade pública, o qual, por sua vez, entronca na figura mais vasta que, na esteira da teorização de FREITAS DO AMARAL, poderemos designar como instituições particulares de interesse público.

Na terminologia deste ilustre Professor (cfr. Curso de Direito Administrativo, 2ª Edição, Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, pág. 550 e segs) “as instituições particulares de interesse público” são as pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo.

MARCELLO CAETANO chamava-lhes "pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo", definindo-as como as associações que não tenham por fim o lucro económico dos associados, prosseguindo objectivos de interesse social (e nesse fim não económico ou nesse interesse social está a essência da utilidade pública) cujos fins coincidam com atribuições da Administração Pública (utilidade pública administrativa) (cfr. Manual, I, pág. 396).

Segundo JORGE MIRANDA "as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (sucessoras das corporações administrativas de antes de 1936) desapareceram com a Constituição de 1976 e legislação subsequente (Decreto--Lei nº 460/77, de 7 de Novembro; Decreto-Lei nº 519--G2/79, de 29 de Dezembro;
Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro), se bem que, por lapso, ainda venham mencionadas no [...] estatuto dos tribunais administrativos e fiscais [artigo 51º, nº 1, alínea c)]".
E acrescenta: "Presentemente não há senão as instituições particulares de solidariedade social (artigo 63º, nº 3, da Constituição), as quais, de resto, possuem um âmbito mais vasto do que a previsão do artigo 416º do Código Administrativo. E estas instituições são automaticamente pessoas colectivas de utilidade pública (artigo 94º do Decreto-Lei nº 119/83 e artigo 4º do Decreto-Lei nº 460/77)".

Diferente é o entendimento, a propósito, perfilhado por FREITAS DO AMARAL, que reconhece que depois da Revolução de 1974 o conceito de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa "explodiu e se desentranhou em novas e variadas categorias, sem contudo ter desaparecido".
Concretizando, através da abordagem dos diplomas entretanto publicados, escreve o seguinte:
"Por um lado, o Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro, veio autonomizar a categoria das colectividades de utilidade pública. Estas não se confundem com as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, nem as suprimem, mas passaram a interessar directamente ao Direito Administrativo, na medida em que a lei as define como "associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral (...) cooperando com a Administração central ou a administração local" (artigo 1º, nº 1).
"Em segundo lugar, um diploma de 1979 - o Decreto-Lei nº 519-G2/79, de 29 de Dezembro - destacou do conceito de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa toda uma espécie de associações e fundações particulares, que denominou de instituições privadas de solidariedade social e que tinham por objecto facultar serviços ou prestações de segurança social. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, reviu e ampliou aquele diploma e consagrou o estatuto jurídico das ora designadas instituições particulares de solidariedade social, que já se não confinam ao sector da segurança social, abarcando também certas iniciativas particulares em áreas como a saúde, a educação, a formação profissional e a habitação. Estas instituições - formalmente referidas na própria Constituição (artigo 63º, nº 3) - deixaram, por lei, de ser qualificáveis como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (Decreto-Lei nº 119/83, artigo 94º)".

As instituições particulares de solidariedade social podem ser definidas “como as pessoas colectivas de utilidade pública que se constituem para dar expressão organizada ao dever moral de solidariedade e justiça entre os indivíduos, nomeadamente para fins de apoio a crianças e jovens, apoio à família, integração social e comunitária, protecção na velhice e na invalidez, promoção da saúde, educação, formação profissional e habitação social - cfr. artigo 1º, nº 1, do Estatuto das IPSS, aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83” (cfr., Parecer do Conselho Consultivo da PGR nº 0009819090, de 06/12/90, publicado no DR, nº 73, de 28/03/91, pág. 23).

Estas instituições, reguladas pelo Decreto-Lei n.º 119/93, de 25 de Fevereiro, são pessoas de direito privado, com autonomia, não administradas pelo Estado, que prosseguem os objectivos enunciados nas diversas alíneas do n.º 1 do seu artigo 1.º (artigos 1.º e 3.º), que detêm o estatuto de utilidade pública (artigo 8.º), cujo contributo o Estado aceita, apoia e valoriza, e que são apoiadas pelo Estado mediante acordos a estabelecer, que não pode, contudo, constituir qualquer limitação ao seu direito de livre actuação (artigo 4.º, nos 1 e 4).
Estão sujeitas à tutela do Estado, cuja autorização dos serviços competentes é necessária para a prática de determinados actos, nomeadamente a aquisição de bens imóveis a título oneroso ou a alienação de imóveis a qualquer título (artigo 32.º, n.º 1), os seus orçamentos e contas carecem de vistos pelos serviços competentes (artigo 33.º), que poderão ordenar a realização de inquéritos, sindicâncias e inspecções a estas instituições e seus estabelecimentos (artigo 34.º).

Por outro lado, estas instituições deixaram, por lei, de ser qualificáveis como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa - nº 1 do artigo 94º do citado DL 119/83).

Estas entidades, porque são entidades privadas, não fazem parte da Administração Pública. São elementos exteriores à administração, que com ela cooperam.

Ora, não se pode dizer que os actos que determinaram a aplicação do regime de renda apoiada aos fogos identificados no requerimento inicial sejam dominados por regras de direito público, consubstanciando uma declaração negocial no âmbito de uma relação jurídica de direito administrativo.

Relação jurídica administrativa é, segundo Freitas do Amaral, “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (Direito Administrativo, fotocopiado, vol. III, pág. 439-440).

Para que se possa configurar uma relação jurídica administrativa impõe-se, assim, que uma das partes contratantes integre a Administração, seja um ente administrativo, e que actue munida do seu ius imperii ou a coberto de normas públicas imperativas, ou que, não o sendo, esteja investida, por lei, no exercício de poderes públicos.

Enunciados estes princípios gerais, há que aplicá-los ao caso concreto, tendo em conta que, de acordo com o estabelecido no artigo 212.º, n.º 3 da CRP e no artigo 1.º do ETAF, os tribunais da jurisdição administrativa são os competentes para dirimir os conflitos emergentes das relações jurídicas administrativas.

Ora, nada disso é visível nas relações entre a IPSS e os requerentes relativamente à actualização das rendas fixadas por aquela instituição, na sua qualidade de senhoria dos contratos de arrendamento dos autos, quer porque as IPSS são entidades privadas quer porque nenhuma cláusula exorbitante neles denuncia uma posição de supremacia da instituição em relação aos inquilinos.
Pelo contrário, os referidos contratos de arrendamento não deixam de ter a natureza de contratos intrinsecamente privados, não alterando a natureza, tornando-os públicos, o simples facto de a requerida ter determinado a aplicação de um regime de renda apoiada, previsto no DL 166/93, fixando unilateralmente o valor dessa renda.
Neste âmbito, nenhuma divergência especial existe relativamente aos locadores normais quando, em relação aos seus locatários, decidem actualizar anualmente as rendas.

Assim sendo, conclui-se como na douta decisão sob recurso que “os presentes autos têm por objecto declarações negociais emitidas no âmbito de uma relação contratual de direito privado, como tal excluída da jurisdição administrativa (artigos 1º/1 e 4º/1/f, a contrario)”.

4 – Em face do exposto e em conclusão, emito parecer no sentido da improcedência do presente recurso, mantendo - se a sentença recorrida nos seus precisos termos, por se afigurar que a mesma não enferma de qualquer ilegalidade ou de erro de interpretação e aplicação dos normativos legais aplicáveis.



O Magistrado do Ministério Público


(Carlos Alberto Batista da Silva)