Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:ADMINISTRATIVO
Data:10/03/2008
Processo:04340/08
Nº Processo/TAF:440/04.6BELLE
Magistrado:AMADEU GUERRA
Descritores:ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM
DISPENSA DE AUDIÊNCIA PRELIMINAR
NULIDADE DA SENTENÇA
DECISÃO COM BASE EM FACTOS NÃO ALEGADOS
Texto Integral:9

Processo n.º 04340/08
2.º Juízo – 1.ª Secção (Contencioso Administrativo)

Excelentíssimos Senhores Desembargadores

O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, sobre o recurso interposto por E … , no processo à margem referenciado, vem dizer o seguinte:

Vem o presente recurso interposto da sentença que considerou estarem “reunidos os pressupostos para a confirmação da excepção peremptória extintiva de prescrição – vide nos 1 e 3 do art. 493.º n.º 2 in fine do art. 487.º e art. 496.º, todos do CPC, aplicáveis por remissão do art. 1.º e do n.º 1 do art. 42.º ambos do CPTA”.

O recorrente não se conforma com a marcha processual prosseguida (v.g. em relação à não realização da audiência preliminar) nem com a decisão que julgou procedente a excepção de prescrição pelo que, em síntese, formula várias conclusões:

a) O juiz, finda a fase dos articulados, deveria ter convocado audiência preliminar, nos termos do art. 508-A do CPC, nomeadamente para discutir as excepções peremptórias, se entendesse que havia nos autos todos os elementos que o habilitassem a julgar de mérito;
b) As questões levantadas pelas partes não podem ser classificadas como de «manifesta simplicidade», pelo que não se verificavam os pressupostos da dispensa da audiência preliminar;
c) O despacho proferido pelo Mm.º juiz, depois da sentença e que justificou as razões da não realização da audiência preliminar, faz incorrecta aplicação do direito ao atribuir ao juiz um poder discricionário na convocação ou não da audiência preliminar e ao fundamentar esse poder discricionário nos arts. 508.º e 509.º do CPC.
d) Sendo sindicável o conceito de «manifesta simplicidade», entende o recorrente que as matérias relativas às excepções suscitadas no processo quanto às excepções peremptórias e o próprio fundo da questão têm complexidade bastante para não configurarem os pressupostos da faculdade de dispensa de audiência preliminar.
e) É nula a sentença por ter conhecido – em relação aos fundamentos da prescrição (aplicação do art. 498.º do CC) – de questões que as partes não tenham submetido à sua apreciação, na medida em que está em causa um prazo prescricional relativo a obrigações contratuais.
f) É nula a sentença, por omissão de pronúncia, em relação à excepção de prescrição suscitada pelo recorrente em relação ao pedido formulado na reconvenção por parte do Município.

O Município de Loulé não apresentou alegações.

Vejamos

1. Verifica-se que estamos perante uma acção administrativa comum e que, por força do disposto no artigo 42.º do CPTA, à sua tramitação é aplicável o regime do processo de declaração do Código de Processo Civil.
Está em discussão saber se deveria ter sido, depois dos articulados, convocada a audiência preliminar. O regime de marcação ou dispensa da audiência preliminar vem regulado nos artigos 508.º-A e 508.º-B do CPC. O regime de dispensa ou não dessa diligência deverá ser apreciado pelo juiz do processo, tendo em consideração toda a prova produzida nos articulados, bem como a discussão jurídica das questões suscitadas.
Dispõe o artigo 508-A do CPC que a audiência preliminar se destina a “facultar às partes a discussão de facto e de direito, nos casos em que ao juiz cumpra apreciar excepções dilatórias ou quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa” (n.º 1 al. b). O art. 509.º-B estabelece as situação em que o juiz pode dispensar a audiência preliminar, sendo de destacar, para efeitos dos presentes autos, que pode haver dispensa quando “a sua realização tivesse como fim facultar a discussão de excepções dilatórias já debatidas nos articulados ou do mérito da causa, nos casos em que a sua apreciação revista manifesta simplicidade”.
Nos presentes autos foi deduzida a excepção de prescrição, tanto em relação ao pedido formulado pelo Autor, como em relação ao pedido reconvencional. Dispõe o n.º 2 do artigo 493.º do CPC que as excepções peremptórias “importam a absolvição total ou parcial do pedido e consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor”. A prescrição é uma excepção peremptória que determina a extinção do efeito jurídico em relação aos factos articulados pelo autor (cf. art. 304.º do CC).
Por força do artigo 510.º n.º 1 do CPC, e caso não se proceda à convocação da audiência preliminar, o juiz profere, no prazo de 20 dias, despacho saneador destinado “conhecer imediatamente do mérito da causa, sempre que o estado do processo permitir, sem necessidade de mais provas, a apreciação, total ou parcial, do ou dos pedidos deduzidos ou de alguma excepção peremptória” (al. b).

2. Em face das disposições legais enunciadas importa, em primeiro lugar, saber se estavam reunidos os requisitos legais para a dispensa da audiência preliminar.

Deve dizer-se, como questão prévia, que a Mm.ª juiz considerou que havia uma excepção peremptória e que proferiu decisão em relação a ela, sem audiência preliminar, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 510.º (fls. 2 da sentença). Afigura-se-nos que a dispensa de audiência preliminar deveria ter sido fundamentada com base numa das situações previstas no artigo 508.º-B do CPC, o que não aconteceu. Em despacho posterior à decisão recorrida é que a Mm.ª Juiz justificou essa dispensa (despacho de fls. 191), depois de, de forma anómala, ter sido apresentado requerimento do ora recorrente (fls. 180).
Verifica-se que, por força de ambas alíneas do artigo 508.º-A do CPC, a dispensa da audiência preliminar poderá ocorrer quando a apreciação que se pretender realizar se revista de «simplicidade». A jurisprudência citada pelo recorrente (Ac. do TRL de 22/1/2008), com a qual concordamos, não deve ficar pela citação do sumário. O texto do acórdão é bem elucidativo quando aponta no sentido de que a simplicidade deve ser aferida em função da situação concreta dos autos, do entendimento que o julgador tem sobre a necessidade ou não de haver a produção de debate sobre as questões que irão ser objecto de decisão. A dispensa da audiência preliminar é caracterizada como decorrendo de um poder discricionário porque, como refere o acórdão citado, “tal qualificação depende sobremaneira de um juízo subjectivo daquele a quem compete desempenhar a tarefa a qualificar, pois só ele estará em condições de avaliar o esforço que necessita aplicar em tal desempenho; o controlo que os tribunais superiores efectuam sobre esse juízo é pois necessariamente limitado aos casos excepcionais em que, face às circunstâncias evidenciadas, tal juízo se apresente como manifestamente infundado”. Também pode resultar do facto de, pela sua própria natureza, a questão não suscitar a intervenção de «significativo arsenal argumentativo ou de complexa ponderação para a generalidade das pessoas medianamente qualificadas».
Em sentido substancialmente diverso se pronunciou o Acórdão da Relação de Lisboa de 24/1/2008 (Processo n.º 10355/2007-8) quando considera que “a maior simplicidade da causa não decorre simplesmente …dos factos alegados, mas ainda e, sobretudo, da circunstância de os factos alegados …serem reveladores de uma manifesta improcedência da acção que não justificaria discussão complementar para além daquela que as partes trocaram nos seus articulados (petição, contestação e réplica)”.

Pensamos, na linha do acórdão de 24/1/2008, que a simplicidade deve ser aferida em face do caso concreto e tendo como referência a existência de todos os elementos disponíveis para a decisão (no caso de uma excepção de prescrição), devendo o juiz fazer uma apreciação subjectiva (daí que tenha poderes discricionários neste domínio) no sentido de saber se foi assegurado o contraditório e se, na audiência preliminar, ainda podem ser adiantados novos argumentos jurídicos que contribuam para uma boa decisão. O juiz, na audiência preliminar, deve ouvir os argumentos das partes (cf. o art. 508.ºA), facultando-lhes o direito de discutirem o direito, não sendo objecto de discussão um diverso entendimento que, porventura, o juiz tenha em relação ao direito aplicável ao caso concreto. Isto é, só haverá lugar à sua realização se, em face da situação concreta, o juiz entender que a audiência preliminar tem algum sentido útil para a discussão da matéria dos autos.
A verdade é que não concretiza o recorrente o que adiantaria para os presentes autos – apreciação da excepção de prescrição – a realização da audiência preliminar. Afigura-se-nos, salvo o devido respeito, que a realização da audiência preliminar nada tinha trazido de novo em relação ao sentido da decisão relativa à prescrição na medida em que não foi posta em causa a matéria de facto apurada. O que está em causa é saber se, à luz do direito, os factos apurados são adequados para se julgar (ou não) procedente a excepção de prescrição.

Adiantamos ainda, na linha do acórdão do STA de 07-06-2006 (Processo n.º 01177/05) que não está em causa, para o efeito de qualificar a simplicidade da apreciação, saber se essa foi uma boa ou má decisão, ou seja, se ela fez ou não uma correcta aplicação do direito aos factos fixados. É matéria que não releva, à partida, para a aplicação do art. 510.º, n.º 1, al. b) do CPCivil.
O que tribunal fez, em estrita obediência ao comando do art. 511.º do CPCivil, foi seleccionar a matéria de facto relevante para a decisão a proferir, ou seja, aquela que releva como suporte do julgamento de direito efectuado em relação à apreciação da excepção de prescrição e que, justamente, entendeu suficiente para o seu julgamento no saneador.
Ora, como bem sublinha o Acórdão do STA de 17/11/98 (Processo n.º 044043A), constitui nulidade de processo a omissão de audiência preliminar quando a sua preterição “possa influir no exame e decisão da causa - art. 201.º, n.º 1 do CPC. Esta possibilidade, a apreciar em juízo de prognose concreto face aos elementos do processo, ocorrerá, em princípio, sempre que se não mostre perfeitamente seguro que a correcta decisão do caso seria sempre a que foi proferida, mesmo que tivesse sido efectuada a audiência”.

Ora, tal como já ficou evidenciado supra, a audiência preliminar não teve qualquer influência no sentido da decisão relativamente à prescrição.
Por isso, muito embora entendamos que a Mm.ª Juiz deveria ter especificado de forma expressa, no despacho saneador/sentença, de forma fundamentada (cf. art. 158.º do CPC), as razões objectivas da dispensa da audiência preliminar, entendemos que a dispensa desta diligência não teve influência na apreciação de mérito da excepção peremptória de prescrição na medida em que a falta de audiência preliminar não contribui, de forma visível, para influir na decisão em causa. Nem o recorrente invocou – em relação à prescrição – argumentos novos, diferentemente dos anteriormente invocados pelas partes, que pudessem ter sido considerados pelo tribunal.

3. Alega o recorrente que a sentença padece de nulidade (nos termos do art. 661.º n.º 1 al. d) do CPC por ter conhecido da prescrição, com base em preceitos legais não invocados pelas partes, ou seja, por aplicação do artigo 498.º do CCivil. Aquele preceito considera nula a sentença quando o “juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
O que está em causa neste recurso é o segmento da disposição que proíbe o juiz de conhecer de questões que não devia conhecer. O réu, Município de Loulé, suscitou a prescrição das quantias em dívida, invocando que estas dívidas prescreviam no prazo de 3 anos, nos termos do ponto 2.3.4.2 alíneas g) e h) do DL 54-A/99 que aprovou o POCAL.
A sentença recorrida, para apreciar a excepção de prescrição deduzida, veio a considerar factos que não foram alegados pelas partes e que, aliás, também não foram consignados na matéria de facto dada como provada. Efectivamente, na parte decisória e da apreciação de direito, a sentença recorrida considerou (fls. 6) que o incumprimento do contrato determina que o réu deva ser «responsabilizado civilmente pela alegada omissão ou pelo cumprimento defeituoso dessa obrigação». Face a essas considerações – que pressupõe a alegação de factos pelas partes e do estabelecimento de um nexo causal (o que não aconteceu) – aplicou norma jurídica diversa da indicada pelo réu por entender que aquelas quantias derivariam, supostamente, de uma “responsabilidade civil extracontratual”. Concluiu que «o motivo de vingar a verificação da prescrição nos vertentes autos, tem a ver com o ter sido ultrapassado o prazo de 3 anos para ser accionado o direito de indemnização, previsto no art. 498.º do Código Civil».

Ora, esta apreciação jurídica só poderia ter sido adoptada se tivessem sido alegados factos, em especial por parte do autor, que integrem todos os pressupostos necessários à aplicação do preceito invocado (o art. 2.º n.º 1 do DL 48051, de 21/11/1967): que os órgãos ou agentes do Município praticaram, por acção ou omissão, actos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que dessa prática resultou um dano para terceiro. Seria, ainda necessário, estabelecer entre um facto ilícito e um dano a existência de um nexo causal.

Ora, conforme dispõe o art. 264.º n.º 1 e 2 do CPC, “às partes cabe alegar os factos que integram a causa de pedir e aqueles em que se baseiam as excepções(1). O juiz só pode fundar a decisão nos factos alegados pelas partes, sem prejuízo do disposto nos artigos 514.º e 665.º e da consideração, mesmo oficiosa, dos factos instrumentais que resultem da instrução e discussão da causa”(2). Este preceito é complementado pelo artigo 664.º do CPC quando estabelece que “o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, mas só pode servir-se dos factos articulados pelas partes, sem prejuízo do disposto no artigo 264.º”

Em face do que ficou exposto será de concluir que a sentença padece de nulidade na medida em que – para decisão da prescrição – invocou factos que não foram alegados pelas partes (aliás, não consignados na matéria de facto (cf. pontos A a N). Encontra-se, desse modo, violado o artigo 668.º al. c) do CPC na medida em que a Mm.ª juiz aditou factos não alegados pelas partes, que lhe permitiram a aplicação de norma jurídicas não aplicáveis aos factos invocados pelas partes.

4. Importa, finalmente, abordar a questão da nulidade do despacho/sentença por omissão de pronúncia em relação à prescrição suscitada pelo recorrente em relação ao pedido reconvencional. Afigura-se-nos que tal excepção deveria ter sido obrigatoriamente analisada na sentença, impondo-se a fixação da matéria de facto relevante à sua apreciação.
Não tendo a sentença recorrida feito essa ponderação verifica-se uma omissão de pronúncia. Efectivamente, dispõe o art. 660.º n.º 2 do CPC que o juiz deve “resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”, adiantando o artigo 668.º n.º 1 al. d) do CPC que há nulidade da sentença quando “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.

Ora, entre o pedido da acção e o pedido reconvencional há uma autonomia, não se verificando qualquer relação de dependência ao ponto de a improcedência do pedido formulado na acção produzir efeitos sobre a pretensão formulada no pedido reconvencional. Há, nesta parte, omissão de pronúncia na medida em que o tribunal deveria ter apreciado a excepção suscitada ou, caso não existisse prescrição, prosseguir a acção em relação ao pedido reconvencional.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da procedência do recurso por nulidade da sentença.



O magistrado do Ministério Público

(Amadeu Guerra)