Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:03/21/2006
Processo:01486/03
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Artur Barros
Descritores:APOSENTAÇÃO
RETROACTIVIDADE
Data do Acordão:06/22/2006
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:Constitui objecto do presente recurso jurisdicional o Acórdão que julgou improcedente a acção administrativa especial e absolveu a demandada CGA do pedido para que essa entidade fosse condenada a apreciar a sua pretensão à aposentação.
Sustenta a recorrente que a decisão judicial recorrida viola o artigo 204º da Constituição, ao fundamentar-se no regime do nº 6 do art. 1º da Lei 1/2004, de 15/1, que é inconstitucional nos termos dos artigos 2º, 266º, nº 2, e 277º, nº 2, da Constituição; que ambém é ilegal por violar o artigo 12º, nº 1, do C. Civil, e o art. 4º do CPA.
Pretende, assim, que seja revogado o Acórdão recorrido e reconhecido o direito da recorrente a aposentar-se ao abrigo do DL 116/85, de 19/4, devendo a CGA deferir o pedido de aposentação com efeitos à data deste ou à data do despacho favorável do membro do Governo.

Escreveu-se no Acórdão do Tribunal Constitucional 467/03, de 14.10.2003:
“Da jurisprudência do Tribunal Constitucional decorre, de forma clara, que, fora do Direito Penal (e também do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias), “uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional”, embora possa sê-lo “se essa retroactividade se traduzir na violação de princípios ou de disposições constitucionais autónomas”. Mas, então, tanto nos casos de retroactividade não previstos no n.º 3 do artigo 18º da Constituição, como nos de retroactividade inautêntica ou mera retrospectividade, a afectação de expectativas daí resultante só é inaceitável, para utilizar as expressões do Acórdão n.º 156/95 já citado, “se implicar nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente”.
Como se afirmou no Acórdão n.º 486/97 já citado,
“[...] Uma norma retrospectiva é uma norma que prevê consequências jurídicas para situações que se constituíram antes da sua entrada em vigor, mas que se mantêm nessa data (cf. o Acórdão n.º 232/91, publicado nos Acórdãos citados, volume 19º, páginas 341 e seguintes).
Uma lei retrospectiva não levanta o problema da retroactividade da lei. Coloca, porém, como se anotou - e semelhantemente ao que acontece com as leis retroactivas que não sejam leis penais, nem leis restritivas de direitos liberdades e garantias - a questão da eventual violação do princípio da confiança, que vai ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2º da Constituição.
Mas essa violação só se verifica, se a lei atingir “de forma inadmissível, intolerável, arbitrária ou desproporcionadamente onerosa aqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm que respeitar” (cf. Acórdão n.º 365/91, publicado nos Acórdãos citados, volume 19º, páginas 143 e seguintes), ou seja, “a ideia de segurança, de certeza e de previsibilidade da ordem jurídica" (cf. citado Acórdão n.º 232/91). E tal sucede, quando os destinatários da norma sejam titulares de direitos ou de expectativas legitimamente fundadas que a lei afecte de forma "inadmissível, onerosa ou demasiadamente onerosa”.
Nos dizeres do citado Acórdão n.º 232/91, “uma norma retrospectiva só deve ser havida por constitucionalmente ilegítima quando a confiança do cidadão na manutenção da situação jurídica com base na qual tomou as suas decisões for violada de forma intolerável, opressiva ou demasiado acentuada [...]”.
E se acrescentou no Acórdão 156/95, também já citado:
“[...] Haverá, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a protecção das expectativas dos cidadãos decorrente do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a licitude (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as mais acertadas e razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam «tocadas» relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte.
Um tal equilíbrio, como o Tribunal tem assinalado, será alcançado nos casos em que, ocorrendo mudança de regulação pela lei nova, esta [não]vai implicar, nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações. Nesses casos, impor-se-á que actue o sub-princípio da protecção da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo princípio do Estado de direito democrático, por forma a que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e segurança que todos têm de respeitar.
Como reverso desta proposição, resulta que, sempre que as expectativas não sejam materialmente fundadas, se mostrem de tal modo enfraquecidas "que a sua cedência, quanto a outros valores, não signifique sacrifício incomportável" (cfr. Acórdão n.º 365/91 no Diário da República, 2ª Série, de 27 de Agosto de 1991), ou se não perspectivem como consistentes, não se justifica a cabida protecção em nome do primado do Estado de direito democrático.[...]”.
E na mesma linha, disse-se no Acórdão n.º 222/98 de 04/03/1998 (publicado no Diário da República 2ª série de 25 de Julho de 1998) o seguinte:
«Sequentemente... o princípio do Estado de direito democrático há-de conduzir a que ‘os cidadãos tenham, fundadamente, a expectativa na manutenção de situações de facto já alcançadas como consequência do direito em vigor’.
Todavia, isso não leva a que seja vedada por tal princípio a estatuição jurídica que tenha implicações quanto ao conteúdo de anteriores relações ou situações criadas pela lei antiga, ou a que tal estatuição não possa dispor com um verdadeiro sentido retroactivo. Seguir entendimento contrário representaria, ao fim e ao resto, coarctar a «liberdade constitutiva e a autorevisibilidade do legislador características que são típicas ainda que limitadas» da função legislativa (cf. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa, p. 309).
Haverá, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a protecção de expectativas dos cidadãos decorrentes do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador também ele democraticamente legitimidado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as soluções mais razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam ‘tocadas’ relações ou situações que até então eram regidas de outra sorte. Um tal equilíbrio, como o Tribunal tem assinalado, será postergado nos casos em que, ocorrendo mudança de regulação pela lei nova, esta vai implicar nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações. Nesses casos impor-se-á que actue o subprincípio da protecção da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo princípio do Estado de direito democrático, por forma que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e segurança que todos têm de respeitar».

Ora, não parece, no caso dos autos, que o preceito em causa tenha atingido, de forma “inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente” as legítimas expectativas daqueles que podiam requerer a pensão de aposentação, de características excepcionais, prevista no Decreto-Lei n.º 362/78.
Na verdade, tendo até em conta que o DL 116/85 se anunciava, em primeira linha como medida conjuntural “de descongestionamento da Administração Pública”, dependente de não haver “prejuízo para o serviço”, e não como o reconhecimento incondicional de um direito dos funcionários à aposentação antecipada, era expectável a sua alteração quando se modificassem as circunstâncias da adopção da medida legislativa.
Tanto mais que as dificuldades orçamentais da segurança social e as formas de as vencer são tema recorrente do debate político-social nos últimos anos, apontando no sentido de prolongar o tempo de serviço activo com descontos para a aposentação. E daí que a Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2003), através do nº 3 do art. 9º, tenha revogado aquele DL. E não é o facto de, entretanto, ter sido considerada inconstitucional com força obrigatória geral, por razões formais, pelo Ac. do TC nº 360/2003, de 8.07.2003, que tornou menos previsível a alteração do status quo relativo à aposentação antecipada.
Em face do exposto, parece-me que não só o preceito legal aplicado pelo Acórdão recorrido não permitia interpretação diversa da adoptada, como não padece da inconstitucionalidade ou da ilegalidade que lhe vem imputada, devendo, assim, improceder o recurso.