Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:05/29/2006
Processo:01682/06
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Mª. Antónia Soares
Descritores:COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
FUNDAÇÃO D. PEDRO IV
HABITAÇÕES SOCIAIS
RENDA APOIADA
Data do Acordão:06/22/2006
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:A magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul vem, ao abrigo do artº 146, nº1, do CPTA, emitir parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, nos termos e com os fundamentos seguintes:

Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença que considerou os Tribunais Administrativos incompetentes em razão da matéria para apreciar e decidir o pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 22-11-2005, do Conselho de Administração da Fundação D. Pedro IV, que sujeitou os requerentes, arrendatários de fogos de habitação social pertencentes ao Estado, ao regime de renda apoiada previsto no DL nº 166/93, de 7-5 e consequente fixação de novo montante de renda por aplicação de renda técnica.

Segundo a douta sentença recorrida, o objecto do presente processo cautelar respeita a uma alteração da renda, inicialmente fixada em contrato de arrendamento, pelo que não se estando perante uma questão emergente de relações jurídicas administrativas, mas emergente duma relação jurídica de direito privado, não são os Tribunais Administrativos os competentes para o apreciar.

Não concordaram, porém, os requeridos, alegando, essencialmente, que o regime de renda apoiada não é uma mera especialidade do regime de arrendamento urbano, mas sim um regime com normas de direito administrativo ditado por imperativos de interesse público com vista a garantir o direito à habitação.
Além disso, a Fundação requerida detém poderes de autoridade unilaterais que fogem à lógica do equilíbrio entre prestações, uma vez que os requerentes não deram o seu assentimento para a alteração das rendas.

Vejamos se têm razão.

O DL 166/93, que veio regular o regime de renda apoiada, que fora previsto no artigo 82.º do Regime do Arrendamento Urbano (RAU) aprovado pelo DL 321-B/90, de 15 de Outubro, dispõe:

“Artigo 1.º - 1.º O presente diploma tem por objecto o estabelecimento do regime de renda apoiada.
2 – Ficam sujeitos ao regime de renda apoiada os arrendamentos das habitações do Estado, seus organismos autónomos e institutos públicos, bem como os das adquiridas ou promovidas pelas Regiões Autónomas, pelos municípios e pelas instituições particulares de solidariedade social com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo Estado, celebrados após a entrada em vigor do presente diploma.
3 - Ficam igualmente sujeitos ao regime de renda apoiada os arrendamentos das habitações adquiridas ou promovidas pelas Regiões Autónomas, comparticipadas a fundo perdido pela respectiva Região, celebrados após a entrada em vigor do presente diploma”.

Por sua vez, refere o citado artigo 82.º do DL 321-B/90, de 15 de Outubro:

“Renda apoiada
1 - No regime de renda apoiada, o montante das rendas é subsidiado, vigorando, ainda, regras específicas quanto à sua determinação e actualização.
2 - Ficam sujeitos ao regime referido no número anterior os prédios construídos ou adquiridos para arrendamento habitacional pelo Estado e seus organismos autónomos, institutos públicos e autarquias locais e pelas instituições particulares de solidariedade social com o apoio financeiro do Estado.
3 - O regime de renda apoiada fica sujeito a legislação própria, aprovada pelo Governo”.

Segundo o acórdão do STA de 2-2-05, proferido no processo nº 011/04,

“São actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que o agente, despido de poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado. São actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas”.

Os requerentes residem em fogos que lhe foram distribuídos pelo Fundo de Fomento de Habitação, com o qual celebraram contrato de arrendamento. Este organismo foi extinto pelo DL nº 214/82, de 29-5, tendo, o respectivo património sido transferido para o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, nos termos do artº 30º nº1 do DL nº 88/87 e, mais tarde, sendo objecto de cessão à Fundação ora recorrida, pelo artº4º da Lei nº 55-B/2004, DE 30-12, o qual estipula:

“Transferência de património edificado para os municípios
1 - O Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) pode, sem exigir qualquer contrapartida e sem sujeição às formalidades previstas no artigo 3.º, transferir para os municípios, empresas municipais ou de capital maioritariamente municipal, para instituições particulares de solidariedade social ou para pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, desde que prossigam fins assistenciais e demonstrem capacidade para gerir os agrupamentos habitacionais ou bairros a transferir, a propriedade de prédios ou suas fracções que constituem agrupamentos habitacionais ou bairros, incluindo os espaços existentes de uso público, equipamentos, arruamentos e restantes infra-estruturas, bem como os direitos e obrigações a estes relativos e aos fogos em regime de propriedade resolúvel.
2 - A transferência do património referida no número anterior efectua-se por auto de cessão de bens, o qual constituirá título bastante de prova para todos os efeitos legais, incluindo os de registo.
3 - Após transferência do património, poderão as entidades beneficiárias proceder à alienação dos fogos aos respectivos moradores nos termos do Decreto-Lei n.º 141/88, de 22 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 288/93, de 20 de Agosto.
4 - O arrendamento dos fogos destinados a habitação fica sujeito ao regime de renda apoiada, nos termos do Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio”.

Quanto à natureza das decisões e contratos celebrados pelas Instituições privadas de Solidariedade Social escreveu-se no acórdão do STA de 8-10-02, in recº nº 01308/02:

“I- As Instituições Particulares de Solidariedade Social são pessoas colectivas de direito privado, com autonomia, não administradas pelo Estado, que prosseguem os objectivos enunciados nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 118/93, de 25 de Fevereiro, que estabelece o seu Estatuto legal (artigos 1.º e 3.º desse diploma).
II - Estão sujeitas à tutela do Estado, cuja autorização dos serviços competentes é necessária para a prática de determinados actos, nomeadamente a aquisição de bens imóveis a título oneroso ou a alienação de imóveis a qualquer título (artigo 32.º, n.º 1), os seus orçamentos e contas carecem de vistos pelos serviços competentes (artigo 33.º), que poderão ordenar a realização de inquéritos, sindicâncias e inspecções a estas instituições e seus estabelecimentos (artigo 34.º). As empreitadas de obras de construção ou grande reparação deverão ser feitas em concurso ou hasta pública, conforme for mais conveniente (artigo 23.º, n.º1).
III - Da conjugação da disciplina estabelecida nos preceitos enunciados no número anterior com a estabelecida no artigo 3.º, n.º 2, alínea b) do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março, é de concluir que a sua gestão está sujeita a um controlo por parte do Estado, donde decorre que estas pessoas são de considerar donas de obras públicas, o que significa que os contratos por elas celebrados são contratos de empreitada de obras públicas, regulados pelo referido Decreto-Lei n.º 59/99. São contratos praticados a coberto de uma ambiência de direito público, resultante do predomínio de preocupações de interesse público, que prosseguem, que as leva a não poder adoptar procedimentos diferentes dos nele tipificados (artigo 7.º do mesmo diploma) e a actuar numa posição de supra ordenação que lhes possibilita o estabelecimento de cláusulas exorbitantes, ou seja, são contratos administrativos.
IV - As relações deles decorrentes são relações jurídicas administrativas, sendo o acto da Direcção de uma dessas instituições que procedeu à adjudicação de um contrato de empreitada um acto administrativo, para cujo conhecimento são competentes os tribunais administrativos (artigo 212.º, n.º 3 da CRP e artigo 3.º do ETAF) e, dentro destes, os tribunais administrativos de círculo (artigo 51.º, alínea j) do ETAF)” cfr, no mesmo sentido, o acórdão do STA de 14-3-06, in procº nº 0976/05.

Do que se acaba de transcrever, decorre, a nosso ver, que, também no caso vertente, os contratos de arrendamento celebrados entre os requerentes e o ex-Fundo de Fomento de Habitação, para ocupação de fogos para habitação social, “são contratos praticados a coberto de uma ambiência de direito público, resultante do predomínio de preocupações de interesse público, que prosseguem, que as leva a não poder adoptar procedimentos diferentes dos nele tipificados (artigo 7.º do mesmo diploma) e a actuar numa posição de supra ordenação que lhes possibilita o estabelecimento de cláusulas exorbitantes, ou seja, são contratos administrativos.

Assim, as relações deles decorrentes são relações jurídicas de direito administrativo por que formadas não no âmbito de qualquer contrato de arrendamento, mas dum contrato de arrendamento de um fogo para habitação social, com características específicas de eminente interesse social, já que têm em conta diversos factores personalizados em função das características de cada arrendatário, ficando o mesmo sujeito ao critério de fixação de cláusulas exorbitantes por parte da entidade arrendatária ou da entidade encarregada, por esta, de gerir o seu património.

De facto, atendendo ao carácter de cedência por uma entidade pública, com benefícios especiais por esta concedidos normalmente em função da situação de carência económica dos arrendatários, acarreta para estes também especiais deveres, com carácter de imposição, pela entidade proprietária.

Daí que a relação assim criada obedeça a normas também específicas que fogem às normas que regem o arrendamento urbano, nomeadamente quanto à fixação das rendas.

Nestes termos e independentemente da questão da adequação do meio processual utilizado, suscitada pela entidade requerida nas suas contra alegações e que foge ao âmbito deste recurso jurisdicional, parece-nos que são os tribunais administrativos os competentes para apreciar a questão suscitada nos autos ( cfr, neste sentido, o recente acórdão do TCAS de 18-5-2006, in recº nº 1620/06).

Aliás, outras questões semelhantes correram termos na jurisdição administrativa, tal como aconteceu, por exemplo, nos processos nºs 0762/04,01592/03 e 01203/05, todos do STA e ainda no processo nº 00474/04, deste TCA Sul, sem que tivesse sido posta em causa a competência dos Tribunais Administrativos.

Termos em que emitimos parecer no sentido de ser revogada a sentença recorrida, baixando os autos à primeira instância para aí prosseguirem os seus termos.

A magistrada do M.P.