Mas, como é sabido, de acordo com o artigo 9º do Código Civil, “1.Aa interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. “

Importa, pois, observar, ainda que sumariamente, o quadro legal mais amplo da questão.

O DL 248/85, de 15/7, concebeu um sistema de carreiras integradas por categorias hierarquizadas (art. 4º, nº 1) e estruturadas em função das exigências, complexidade e responsabilidade (verticais), ou apenas em função da maior eficiênciana execução das respectivas tarefas, podendo ainda combinar as características de ambas (mistas) – art. 5º, als. a), b) e c). Nesse sistema não fazia sentido falar em carreiras unicategoriais sem forçar os conceitos de carreira e de categoria legalmente definidos. E a classificação das carreiras deveria ser obtida através da interpretação dos conceitos respectivos ali estabelecidos e da sua aplicação aos conteúdos profissionais das respectivas categorias.

Esse método de classificação das carreiras logo começou a revelar-se problemático com as adaptações introduzidas pelo DL 247/89, que estabelece o regime de carreiras e categorias da administração local. Por isso, aí sentiu o legislador a necessidade de classificar expressamente algumas carreiras como mistas e horizontais – artigos 37º e 38º.

As carreiras aqui em causa – auxiliar administrativa, motorista de pesados e condutor de máquinas e veículos especiais – são, de acordo com o DL 412-A/98, de 31/12 (anexos II e III), carreiras com uma só categoria, que se desenvolve horizontalmente em escalões.

O DL 412-A/89 revogou o artigo 37º do DL 247/89, que considerava expressamente aquelas carreiras como mistas (e que aí se desenvolviam em categorias hierarquizadas, o que, porém, foi alterado pelo DL 353-A/89).

Embora desvirtuados os conceitos de carreira e da sua estrutura como vertical, horizontal ou mista que constam do DL 248/85, pela evolução legislativa subsequente, que introduziu carreiras unicategoriais, importa, não obstante, classificar cada carreira, para efeitos de progressão, visto que, segundo o nº 2 do art. 19º do DL 353-A/89, de 16/10, esta se faz por módulos de 3 ou 4 anos, consoante seja, respectivamente, vertical ou horizontal, quando o legislador não os fixe directamente, como sucede em alguns casos.

Só que esta classificação já não pode fazer-se apenas segundo o critério do DL 248/85, pois que a carreira já não é apenas um conjunto hierarquizado de categorias, mas também um conjunto horizontal de escalões remuneratórios duma categoria, havendo, assim, que alargar o conceito de carreira, por forma a nele caberem não só os conjuntos hierarquizados de categorias, mas também os conjuntos horizontais de escalões remuneratórios de categorias únicas.

O DL 184/89, de 2/6, que estabelece princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, contém as bases gerais do novo sistema remuneratório, desenvolvido, em matéria remuneratória, pelo citado DL 353-A/89.

Aí se estabelece:

Artigo 17.º(Fixação da remuneração base)

1 — A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.

2 — Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.

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Artigo 27.º(Acesso)

1 — É obrigatório concurso para acesso nas carreiras da função pública.

2 — O acesso faz-se por promoção.

3 — A promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior.

4 — A promoção depende da verificação cumulativa das seguintes condições mínimas:

a) Mérito adequado;

b) Tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estipulado;

c) Existência de vaga.

5 — O acesso nas carreiras horizontais faz-se por progressão, não carecendo de concurso.

Artigo 29.º(Progressão)

1 — A progressão faz-se pela mudança de escalão na mesma categoria.

2 — O número de escalões em cada categoria ou carreira horizontal, bem com os módulos de tempo e o mérito necessários, constam de diploma legal.

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Artigo 40.º(Salvaguarda de direitos)

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3 — O tempo de serviço prestado na categoria de que o funcionário é titular conta para efeitos de:

a) Promoção, nas carreiras verticais;

b) Progressão, nas carreiras horizontais ou nas categorias que, inseridas em carreiras mistas, disponham já de desenvolvimento horizontal.

Deste conjunto de princípios parece lícito poder deduzir-se que, quer para efeitos de determinação da remuneração base, quer para efeitos de acesso, o legislador pressupõe que as carreiras horizontais são unicategoriais, enquanto as carreiras verticais são integradas por mais do que uma categoria.

Certo é que, neste novo sistema, o acesso nas carreiras verticas se faz por promoção, sendo esta a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e depende de concurso, enquanto nas carreiras horizontais o acesso faz-se por progressão (pela mudança de escalão na mesma categoria), não carecendo de concurso.

E, coerentemente, o tempo de serviço prestado anteriormente conta, nas carreiras verticais, para efeitos de promoção, e, nas horizontais, para efeitos de progressão. Sugestivamente, a alínea b) do nº 3 do artigo 40º, refere-se também às carreiras mistas que disponham já de desenvolvimento horizontal, pois as carreiras mistas converteram-se em carreiras uninominais com estrutura horizontal.

Ora, sendo as carreiras em causa unicategoriais, o acesso faz-se por progressão, com mudança de escalão na categoria única, automaticamente, sem concurso. Características que só podem ocorrer nas carreiras horizontais, de acordo com o artigo 27º, nº 5, e não nas verticais.

Se as classificássemos como verticais, então o acesso haveria de fazer-se por promoção (o que não é possível, por não haver categorias superiores) e mediante concurso – o que o recorrente não defende.

Parece, assim, de concluir que, nos casos em que expressamente o legislador não tenha classificado as carreiras como verticais ou horizontais, ou esclarecido quais os módulos temporais para a progressão, as carreiras unicategoriais devem considerar-se horizontais, como a própria estrutura de desenvolvimento indiciário sugere, não havendo, por outro lado, qualquer índice de verticalidade que aponte para uma estrutura desta natureza.

É, pois, inútil, face à evolução legislativa posterior, procurar no artigo 38º do DL 247/87, que se não mostra afrontado, uma delimitação exaustiva das carreiras horizontais, sendo verticais todas as outras.

Pelo contrário, o legislador tem seguido metodologia que melhor se coaduna com aquela conclusão, apenas intervindo expressamente para contrariar pontualmente aquele critério ou para esclarecer situações que não fossem claras face a ele e ao que resulta do artigo 5º do DL 248/85 – vejam-se os artigos 7º, nº 2, 9º, nº 2 e 11º, º 2, do DL 404-A/98, onde se estabelece que a progressão nas categorias aí referidas é de 3 anos; e o artigo 9º, nº 4, do DL 412-A/98, que classifica a carreira de cozinheiro como vertical, o que tudo seria inútil, se fosse correcta a tese do recorrente, pois não constando tais carreiras do artigo 38º do DL 247/87, seriam verticais e, consequentemente, já seriam de 3 anos os módulos de tempo necessário para a progressão, mas que na nossa tese tem toda a utilidade, pois nesses casos, seriam de classificar tais carreiras como horizontais, segundo os critério apontados, não fosse a classificação legal expressa.

Cabe esclarecer que de pouco vale o argumento da não revogação expressa do citado artigo 38º pelo DL 412-A/89, que, no entanto, foi derrogado pelos DL 353-A/89, 404-A/98 e 412-A/98, pelo menos na sua parte substancial – cfr., v.g., anexos 1 e 2 do primeiro, art. 15º, nº 3, do segundo, e 15º, nº 1, do terceiro.

Por outro lado, decorrendo a classificação das carreiras da lei, como considero, inconstitucional poderia ser esta e não a sentença, ainda que esta faça apelo ao critério do artigo 5º do DL 248/85 para concluir que as carreiras em causa não se enquadram na definição das carreiras verticais. Na verdade, a classificação das carreiras, segundo um critério legalmente definido nada mais representa do que a aplicação da lei às situações concretas, que é tarefa própria da Administração e dos tribunais, nenhuma reserva de lei havendo a tal propósito, pois não se trata, como parece óbvio, de definir as bases do regime e âmbito da função pública, nem se vê como, por essa via, sai afectado o direito fundamental à liberdade de escolha de profissão, até porque a verticalidade ou a horizontalidade da estrutura das carreias já resulta dos diplomas legais aplicados, não sendo criada pelos aplicadores do direito.
Em face do exposto, parece-me que o recurso não merece provimento, devendo manter-se a sentença recorrida, embora em sentido contrário tenha decidido recentemente este TCAS, entre outros, nos acórdãos de 23.03.2006, 09.03.2006 e 16.03.2006, processos 0817/05, 01221/05 e 01249/05, respectivamente. Em seu apoio, porém, citam-se os acórdãos deste TCAS, de 10.03.05, 14.12.05 e 05.05.05, processos 0176/04, 01105/05 e 0558/05, respectivamente, e o acórdão do TCAN, de 03.11.05, proc. 014/2004.