Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:ADMINISTRATIVO
Data:09/16/2008
Processo:04296/08
Nº Processo/TAF:2414/07.6belsb
Magistrado:AMADEU FRANCISCO RIBEIRO GUERRA
Descritores:COMPETÊNCIA TERRITORIAL
UNIVERSIDADES
ARTIGO 20º, Nº 1, DO CPTA
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
ENTIDADE DE ÂMBITO LOCAL
Data do Acordão:04/07/2011
Texto Integral:7

Excelentíssimos Senhores Desembargadores

O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, sobre o recurso interposto pelo Sindicato Nacional do Ensino Superior no processo à margem referenciado, vem dizer o seguinte:
Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou incompetente, em razão do território, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para conhecer a pretensão do Autor. A sentença ordenou a remessa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal por considerar, em síntese, que a recorrida Universidade da Madeira, sendo uma pessoa colectiva de direito público, com sede no Funchal, tem a sua área de jurisdição confinada à Região Autónoma da Madeira (cf. art.s 1 a 5 do Despacho Normativo n.º 83/98), pelo que será competente para apreciar o litígio o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal.
O recorrente considera que a Universidade da Madeira não é uma entidade «de âmbito local», razão pela qual entende que não é aplicável aos presentes autos o artigo 20.º n.º 1 do CPTA, mas a regra geral estabelecida no n.º 1 do art. 16.º do CPTA.

1. A questão que se coloca no presente caso é saber se, em termos de competência territorial, é aplicável a regra geral contida no artigo 16.º n.º 1 do CPTA ou se, pelo contrário, ocorre algum «elemento de conexão» que permita afastar a aplicação do artigo 16.º, por aplicação da regra especial do artigo 20.º n.º 1 do CPTA. Conforme refere o Prof. Manuel de Andrade a competência do tribunal afere-se pelo “quid disputatum” e que, tradicionalmente, «se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do A.» ("Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, pág. 91).
A competência territorial resulta da conjunção de vários elementos de conexão constantes das disposições legais atendíveis, sublinhando a doutrina que “a fixação da competência territorial, não sendo arbitrariamente feita, é determinada por critérios de justiça e razoabilidade ” (Antunes Varela, Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de processo civil, Coimbra Editora, 2.ª Ed., págs.215/216 e 219.). Ora, a competência fixa-se em função da circunscrição territorial correspondente ao tribunal, de um lado, e tendo em atenção os elementos de conexão constantes das disposições processuais referentes à atribuição da competência territorial, por outro.
Verificada a existência de qualquer elemento de conexão constante do artigo 20.º n.º 1 do CPTA, deve considerar-se afastada a regra geral do artigo 16.º que aponta para a competência do tribunal da residência habitual ou da sede do autor (cf. Ac. TCA Norte de 13/12/2007 – Processo n.º 01826/07.0BEPRT).

2. Um olhar pela doutrina permite compreender as razões que levaram o legislador a fixar as regras de atribuição de competência territorial no novo Código.
Em comentário ao artigo 16.º, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (“Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, pág. 108 e 109), referem que a regra da competência do tribunal da residência ou sede do recorrente prende-se, a par de outras razões, com a aproximação desejada da justiça a quem a ela recorre. Adiantam que “a introdução da regra da competência do tribunal da residência ou sede do recorrente relativamente aos recursos de actos da Administração Central (e equiparados) deveu-se fundamentalmente, a par de razões de aproximação da justiça aos interessados, à preocupação de não sobrecarregar excessivamente o TAC de Lisboa, uma vez que é nesta cidade que se encontra sedeada a esmagadora maioria dessas entidades administrativas que poderiam figurar como recorridas.
(…)
Em conformidade com esta orientação, foi fundamentalmente mantida a divisão precedente no sentido de, mantendo-se a regra de considerar territorialmente competente para a generalidade das acções (designadamente as acções administrativas especiais) o tribunal da residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores, excluir dessa regra os processos respeitantes à prática ou omissão de normas e actos administrativos de entidades com âmbito geográfico delimitado (Regiões Autónomas, autarquias locais, demais entidades de âmbito local, pessoas colectivas de utilizada pública e concessionários…) relativamente aos quais se manteve a regra da competência do tribunal da área da sede da entidade demandada (art. 20.º nºs. 1 e 2) – veja-se, igualmente, o Ac. do TCA Sul de 1/6/2006 (Proc. N.º 01565/06).

A razão de ser da excepção do artigo 20.º n.º 1 – para além de se prender com objectivos de «assegurar uma mais adequada distribuição dos processos pelo território nacional» – pretendeu, igualmente, facilitar a intervenção em juízo das entidades demandadas aí indicadas, muito embora tal regra pudesse causar incómodos aos autores. Conforme sublinham Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (“Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I. pág. 201), “enquanto o Estado tem serviços jurídicos e representantes em todo o território – e portanto o local onde é accionado não é para ele importante – já os entes abrangidos neste n.º 1 só disporão de serviços jurídicos e representantes na própria sede”. Por outro lado, admite, como princípio, que os demandantes também terão aí o seu domicílio. Era, aliás, o que tinha acontecido se tivesse sido o «representado» pelo Sindicato a intentar a acção, sendo certo que hoje existe jurisprudência pacífica no sentido de que “as Associações Sindicais são parte legítima para fazerem valer o direito à tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legítimos dos trabalhadores que representam, seja em defesa de direitos colectivos seja em defesa colectiva de interesses individuais dos seus representados, legitimidade que em nada contende com a determinação do Tribunal territorialmente competente, se o da sede do Sindicato se o da residência do trabalhador representado” [cf., entre muitos, o Ac. do TCA Sul de 1/6/2006 (Processo n.º 01565/06) e Acórdão Pleno do STA de 29/03/2007 (Proc. n.º 089/07) ambos in dgsi.pt].

3. A sentença recorrida entendeu, face ao que dispõem os artigos 1.º a 5.º dos Estatutos da Universidade, aprovados pelo Despacho Normativo n.º 83/98 (in DR I.ª S. de 31/12/1998), que esta – sendo uma pessoa colectiva de direito público (cf. art. 1.º n.º 1) – tem vocação para o desempenho de actividade na Região Autónoma da Madeira.
O recorrente, apelando ao teor do artigo 2.º da Lei 62/2007, de 10 de Setembro, que delimita a missão do Ensino Superior e que lhe atribui como objectivo a «qualificação de alto nível dos portugueses…», defende que a Universidade não pode ser qualificada como «entidade de âmbito local», nos termos e para os efeitos do artigo 20.º n.º 1 do CPTA.
O conceito de «entidade de âmbito local» não se encontra definido. Importa considerar, desde logo, que o artigo 5.º dos Estatutos da Universidade referem, de forma expressa, que “a Universidade da Madeira tem a sua sede na cidade do Funchal e pode criar pólos noutras localidades do arquipélago, quando se mostre necessário para a realização dos seus fins”. Este preceito poderia levar-nos a considerar que – por ter sido limitada a sua área de actuação ou localização no arquipélago – seria de admitir que estamos perante uma «entidade de âmbito local».
Temos para nós que o conceito de «entidade de âmbito local», no contexto do presente preceito, está direccionado para as entidades que são criadas – pelas Regiões Autónomas ou pelas autarquias – com o objectivo de satisfazer interesses privativos das populações locais (da sua «zona de influência»), numa área restrita. Será o caso, a título meramente exemplificativo, da criação de entidades (v.g. empresas municipais) encarregadas pelos municípios de assegurar o saneamento básico (sistemas de abastecimento de água, esgotos, limpeza pública e lixos) ou, mesmo, de gestão e fiscalização do estacionamento municipal. A sua acção, pela sua natureza está direccionada para a satisfação dos interesses locais (cf. ,no mesmo sentido, Mário Aroso de Almeida, ob. Cit. 2.ª Ed. Pág. 135, que cita como exemplos as empresas municipais ou empresas municipais de capital maioritariamente públicos).
Conforme refere Freitas do Amaral quando desenvolve o conceito de autarquia local (“Curso de Direito Administrativo”, 2.ª Ed. Vol. I, pág. 421), “é a existência de interesses locais diferentes dos interesses gerais da colectividade nacional que justifica que ao lado do Estado – cuja organização e actuação cobre todo o território – existam entidades especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais”. No entanto, tal com o este autor, reconhecemos que “entre os interesses próprios das populações locais e os interesses gerais da colectividade nem sempre é fácil traçar a linha divisória”. E, importa reconhecer, haverá casos em que os interesses são simultaneamente nacionais e locais. Afigura-se-me que a criação de Universidades públicas será um dos casos em que se pretendem compatibilizar estes dois interesses na medida em que, conforme resulta do artigo 75.º n.º 1 da CRP e dos artigos 4.º n.º 2 e 26.º n.º 1 al. a) da Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro, incumbe ao Estado a criação de uma rede de instituições do ensino superior públicas que satisfaça as necessidades de toda a população. O dimensionamento e delimitação desta rede de estabelecimentos obedece a princípio de dispersão, de proximidade, de complementaridade e, em alguns casos, de ponderação de alguns interesses locais, sem que com isso se possa dizer que estamos perante «entidades de âmbito local». Como refere o recorrente, as Universidades servem os cidadãos em geral e, acrescentamos nós, o acesso a qualquer Universidade é livre desde que o candidato reúna as condições legalmente exigíveis para nelas ingressar.

4. Ora, a apreciação do objecto do recurso passa pela caracterização da naturesa jurídica das Universidades. O artigo 76.º n.º 2 da CRP consigna que «as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino».
A autonomia das Universidades foi concretizada pela Lei n.º 108/88, de 28 de Setembro, recentemente revogada pela Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro. Segundo o artigo 9.º, n.º 1 da Lei 62/2007, «as instituições de ensino superior públicas são pessoas colectivas de direito público».
São conhecidos os termos da distinção entre administração estadual directa e indirecta, consagrada mas não explicitada no texto constitucional: «a administração directa do Estado é a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado, ao passo que a administração indirecta do Estado, embora desenvolvida para realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado» (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª Ed., Almedina, 2001, pág. 219 e MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 1997, pág. 187.). Precisando o conceito de administração indirecta, Freitas do Amaral (loc. cit., pág. 333) define-o numa dupla perspectiva: «de um ponto de vista objectivo ou material, a “administração estadual indirecta” é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira». De um ponto de vista subjectivo ou orgânico, a “administração estadual indirecta” define-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”.
À administração estadual indirecta pertencem, entre outros organismos, os institutos públicos, na sua tripartição clássica - serviços públicos personalizados, estabelecimentos públicos e fundações públicas -, entendimento que tem merecido o acolhimento do Conselho Consultivo da PGR (Cf. o Parecer n.º 41/99, de 12 de Julho de 2001, bem como os n.ºs 17/89, de 22 de Março de 1990, Diário da República, II Série, n.º 205, de 5 de Setembro de 1990, 57/96, de 25 de Junho de 1998). Esta classificação foi também adoptada no Relatório sobre os Institutos Públicos, elaborado pelo Grupo de Trabalho presidido pelo Prof. Vital Moreira (Despacho n.º 15 324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, Diário da República, II Série, n.º 172, de 27 de Julho de 2000).
Entre os estabelecimentos públicos Freitas do Amaral inclui, nomeadamente, as universidades públicas. As Universidades, sendo institutos públicos, encontram-se inseridas na administração indirecta.

5. Ora propendemos a aderir ao entendimento que, atendendo à letra e à ratio do artigo 20.º n.º 1 do CPTA, considera que as entidades integradas na “administração indirecta do Estado” não se encontram abrangidas no conceito de «entidade de âmbito local» (cf., neste sentido o Ac. do TCA Sul de 30/11/2006 – Processo n.º 01930/06). No mesmo sentido se pronuncia Mário Aroso de Almeida (Cód. Cit. 2.ª Ed., pág. 135) quando refere que “fora do conceito (de «entidade de âmbito local») estão os institutos públicos, associações públicas ou empresas públicas pertencentes ao Estado, ainda que possuam um campo de actuação circunscrito à área geográfica limitada”.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da procedência do recurso jurisdicional com a consequente revogação da sentença recorrida.

O magistrado do Ministério Público

(Amadeu Guerra)