Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	Administrativo


Data:	01/09/2004

Processo:	07518/04
Nº Processo/TAF:	00000/00/0
Sub-Secção:	1ª. Subsecção

Magistrado:	Clara Rodrigues
Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA PREJUÍZO DE DIFICIL REPARAÇÃO


Data do Acordão:	01/22/2004

Disponível na JTCA:	NÃO

Texto Integral:

I – As Recorrentes Mosteiro de Grijó – Empreendimentos Turísticos Imobiliários, S.A., e Sotomar – Empreendimentos Industriais e Imobiliários, S.A., vieram interpor recurso jurisdicional da douta sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que julgando não verificado o requisito enunciado na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, indeferiu o pedido de suspensão de eficácia por aqueles requerido.

Nas suas alegações de recurso, os recorrentes imputam à douta sentença recorrida violação, por erro de interpretação e aplicação, do disposto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA

Para tanto concluem nas suas alegações, essencialmente e em resumo que:
- Não foi compreendido que os requerentes pretendiam tutelar a integridade de uma construção do século XVII que desde tempos imemoriais abastecia de água o antigo convento do Grijó, não se tendo colocado numa perspectiva economicista de invocação de que as obras causariam prejuízos no domínio agrícola;
- O Sr. Magistrado a quo aplicou de forma cega a jurisprudência formada acerca da interrupção por acto da Administração de actividades económicas ou profissionais;
- Acabando por invocar dois argumentos extremamente falíveis quando aludiu de passagem à problemática de zona de protecção do imóvel classificado de interesse público: um argumento de autoridade sobre a competência técnica e idoneidade do IPPAR ( apesar das oscilações manifestadas nos três pareceres ); a existência de traçado de estradas municipais que passam sobre o aqueduto, nas secções soterradas;
- A posição manifestada na douta decisão recorrida implica que não seria suspensa uma obra que pudesse causar danos aos claustros do Mosteiro da Batalha, dado que – antes de ocorridos os danos – os mesmos seriam hipotéticos e eventuais, não reais e actuais;
- Aí se desconsiderando o carácter infungível de um imóvel construído no século XVII e classificado como de interesse público “pela natureza artística e rara das suas clarabóias que protegem os habituais poços ou chaminés de visita e limpeza do aqueduto“ ( cfr. parecer técnico de fls. ), em que os danos nele causados são insusceptíveis de avaliação pecuniária.

As entidades recorridas, Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia e o Director Municipal de Ordenamento do Território, Urbanismo, Paisagem Urbana e Ambiente contra alegaram pugnando pela manutenção da sentença, invocando que:
- As recorrentes no seu requerimento inicial acentuam o prejuízo do previsível impedimento de abastecimento de água nos seus prédios, não podendo agora, em sede de recurso, virem alegar outros factos para tentarem demonstrar prejuízos que a execução do acto lhes possa causar;
- Se as recorrentes não tinham como objectivo alegar e demonstrar prejuízos de um “ prisma economicista “ sempre poderiam e deveriam, ter alegado e demonstrado danos não patrimoniais, o que também não fizeram;
- As recorrentes não só não alegaram factos suficientes, como não demonstraram que aquela integridade física do imóvel (Aqueduto) não estivesse salvaguardada, mesmo com a junção do parecer técnico;
- Se o técnico constata já existirem, antes das obras se iniciarem, danificações no Aqueduto, tal facto só demonstra que os actos suspendendos possam não ser causa directa e necessária das alegadas eventuais danificações da integridade do Aqueduto e sim que a causa seja a falta de obras de reparação e conservação do mesmo;
- Não obstante as recorrentes virem agora dizer que o que está em causa é a integridade do Aqueduto e não o abastecimento de água, o certo é que o parecer continua a referir - se à eventual repercussão na “pureza da água“.

II – Na douta sentença recorrida, sob o título «MATÉRIA DE FACTO», foram considerados como suficientemente provados os factos ali constantes nos pontos 1 a 20, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

Desde já se nos afigura que os factos constantes dos pontos 15 a 17, não deveriam ter sido considerados como provados já que os mesmos resultam apenas da resposta do IPPAR ao parecer junto pela ora recorrente sendo desacompanhados de qualquer prova, nomeadamente do projecto da obra ou de qualquer parecer/informação do IPPAR onde tais factos tenham sido considerados.

Assim, tais factos, a nosso ver, não deverão ser considerados como provados e retirados da matéria factual dada como assente, nos termos do art. 712º do CPC ex vi do art. 1º da LPTA.

III – É consabido que no incidente de suspensão de eficácia está vedado ao Tribunal o conhecimento da questão de fundo que lhe está subjacente, partindo-se da presunção da legalidade do acto suspendendo e dos pressupostos em que assentou, pelo que a apreciação do pedido se encontra limitada à verificação cumulativa dos requisitos previstos no art. 76º nº 1 da LPTA, bastando que não se verifique um deles para a improcedência do pedido de suspensão (cfr., entre outros, Acs STA 48000-A de 27/09/01; 042157 de 25/11/97; 41326-A de 09/01/97; Acs. TCA de 31/08/01, p. 4837/00; de 12/10/00, p. 4852/00; de 06/06/02, p. 6278/02; de 08/03/01, p. 0348/01).

E atenta a natureza urgente do presente do presente meio processual acessório ( art. 6º da LPTA ), da especial tramitação processual prevista nos arts 77º e 78º da LPTA e da restrição do regime de prova à documental de acordo com o art. 12º nº 1 da LPTA a decisão terá necessariamente de se fundamentar num juízo de apreciação indiciária dos factos e provas apresentadas no pedido e na resposta ( vide nesse sentido, entre outros, Ac. STA 46081 de 30/08/00 e Ac. TCA de 29/11/01, p. 10969/01 ).

Quanto ao prejuízo de difícil reparação, requisito da alínea a) do nº 1 do artº 76º da LPTA, cabe ao requerente o ónus de especificar e concretizar os prejuízos de difícil reparação, em termos de causalidade adequada, que lhe advirão para si ou para os interesses que defende, da execução do acto.
Tais prejuízos de difícil reparação, têm de ser avaliados segundo um juízo de probabilidade séria assente nos elementos probatórios que resultem dos autos e na experiência comum, esta, porém, nos limites do invocado pelo requerente.
No que se refere aos prejuízos materiais, os mesmos não poderão ser de fácil quantificação ou determinação, mas antes serão aqueles cuja validação pecuniária não possa ser alcançada, ou seja muito difícil e terão de ser provocados – em termos de causalidade adequada – pela execução do acto administrativo cuja suspensão é requerida.
( Cfr., no mesmo sentido, entre outros, Acs STA 47892-A de 16/08/01; 41193 de 26/11/96; Acs TCA de 01/02/01, p. 5245/01; de 17/06/99, p. 2964-A/99; de 07/01/99, p. 2181/98; de 11/03/99, p. 2336/99; de 16/01/03, p. 06741/03 ).

Assim:

– Quanto ao requisito da alínea a) do nº 1 do artº 76º da LPTA, em cuja não verificação se apoia a douta sentença recorrida.

Tal como se transcreve na douta sentença, no requerimento inicial invocaram os ora recorrentes como prejuízos de difícil reparação, essencialmente, que: « ... da execução do acto de licenciamento através, nomeadamente, do início das obras de construção da moradia no terreno dos 3ºs requeridos, ocorrerão com toda a probabilidade danos de difícil reparação na integridade do aqueduto, imóvel de interesse público construído no século XVII, na parte em que atravessa o subsolo do lote do mesmo Requerido, através das actividades de escavação de caboucos, remoção de terras, vibrações resultantes de previsível uso de meios mecânicos ( retro - escavadoras, betoneiras, etc ).
Tais danificações serão susceptíveis de causar roturas, impedindo previsivelmente o abastecimento de água nos prédios das Requerentes impondo custosas obras de reparação em terreno alheio e onde se realizam outras obras, sem se poder determinar a eficácia das mesmas obras e ou os seus custos, sendo que a eficácia anulatória da decisão do recurso contencioso será insusceptível de – em termos de causalidade adequada – tutelar os interesses das Requerentes na manutenção da integridade do aqueduto, atendendo à vetusta idade do mesmo ».

Fundamenta a douta sentença recorrida que os prejuízos que os requerentes invocam, « ... são, como aliás, a sua própria formulação aponta, prejuízos hipotéticos e eventuais, não reais e actuais, não decorrendo directa e necessariamente dos actos suspendendos... não se verificando a aludida relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os alegados prejuízos ».
Para tal invoca, essencialmente:
- o facto do aqueduto ser composto por minas subterrâneas pelas quais a água é transportada por meio de canos, « pelo que mesmo que a estrutura da mina venha a sofrer danos, os mesmos não se reflectirão na condução da água e, na sua salubridade ».
- quanto à integridade física do aqueduto, que a posição manifestada pelo IPPAR – a quem incumbe a protecção e defesa dos ataques à integridade física dos imóveis desta natureza – nomeadamente na resposta apresentada ao parecer elaborado por um técnico especializado a pedido dos requerentes, é manifesto que nos situamos no domínio do eventual e hipotético.
- que não se aceita só por si que a construção da obra provoque prejuízos irreparáveis se atentarmos a planta de localização da mina (traçado azul), junta aos autos pela requerente a fls. 170, de cuja leitura se extrai que pontualmente sobre a mina subterrânea passam estradas, com as constantes cargas inerentes a circulação de veículos pesados e ligeiros e, que proliferam as construções nas zonas limítrofes ao aqueduto.

Se no que se refere à integridade física do aqueduto e suas consequências na condução e salubridade da água os mesmos numa apreciação apriorística se poderão configurar num juízo eventual e hipotético, face à contradição dos 2 e 3º pareceres do próprio IPPAR, ao parecer técnico apresentado pelo perito dos ora recorrentes e à própria resposta do IPPAR a este último, tal juízo deixa, a nosso ver, de se configurar como meramente hipotético, para se projectar como um juízo de forte probabilidade.

Com efeito, no primeiro parecer do IPPAR, junto a fls. 57, resulta que « a implantação proposta para a construção pode ter repercussões no imóvel classificado ... dada a proximidade da sua pretensão em relação ao mesmo ... sugere - se ... o deslocamento da área de construção para o fundo do lote (limite Norte) e a estruturação do acesso pelo caminho que limita o terreno a Nascente » ( sublinhado nosso ).
No segundo parecer do IPPAR refere - se como fundamento à não aprovação « Apesar da pretensão ter alterado a localização do acesso automóvel ... não recuou a implantação da construção como foi proposto no Ofício anterior face à previsão de escavação e construção de fundações nas proximidades do aqueduto ...».
No terceiro parecer e sem que tenha havido qualquer alteração ao projecto apreciado no segundo parecer, apenas se refere « Condiciona - se a aprovação ao respeito integral em obra dos afastamentos previstos no projecto em relação ao Aqueduto ».

Conforme resposta apresentada pelos requeridos particulares, nos articulados 34º a 43º, fls. 102 e 103, este terceiro parecer resultou de uma reunião havida no IPPAR, após o primeiro parecer, em que intervieram o arquitecto autor do projecto, um representante do oponente ( cuja profissão não é indicada ), a arquitecta C ....e o Dr. M .... em representação do IPPAR, em que o arquitecto autor do projecto « disse que a exigência de afastamento da implantação para o fundo do lote não tinha, nem tem qualquer suporte legal e que o afastamento previsto no projecto garantia a inteira segurança do aqueduto... ».
Foi depois perante reclamação apresentada pelos requeridos particulares, perante o segundo parecer subscrito pela mesma pessoa que formulou o primeiro ( a qual não fez parte da referida reunião ) e o acordado anteriormente na mesma reunião que surge o terceiro parecer, agora subscrito pelo Dr. M ... , pessoa diferente do subscritor dos anteriores e presente naquela reunião.

Daqui e sem colocar de qualquer forma em causa a idoneidade das pessoas presentes na citada reunião e nomeadamente dos representantes do IPPAR, o certo é que não resulta, pelo menos em termos probatórios, ter sido feito qualquer relatório ou informação analítica e avalisadora do “erro” do segundo parecer.

Daí que, se nos afigure, é que no próprio IPPAR existirão opiniões divergentes quanto às repercussões que a obra a construir terá no imóvel classificado ( aqueduto ).

Por outro lado, se é certo que o aqueduto em causa apresenta já danificações e conforme se refere a fls. 145 e segs. já houve aluimento de uma mina de água motivada pela construção de uma vala, além de que, conforme se refere na douta sentença, pontualmente sobre a mina subterrânea passam estradas, com as constantes cargas inerentes a circulação de veículos pesados e ligeiros e, que proliferam as construções nas zonas limítrofes ao aqueduto, por maioria de razão a obra em causa, a acrescer a tais eventos, tendo em conta a distância a que se situa do aqueduto, poderá, em termos de probabilidade séria, pôr em risco a integridade do mesmo.

E, o facto de em fase de execução da obra poder ser assegurada a introdução de soluções construtivas que garantam a integridade física do Aqueduto, conforme é referido na resposta do IPPAR ao parecer apresentado pelo recorrente, nomeadamente avaliando - se as condições do terreno e modelar as soluções por forma a evitar repercussões no imóvel classificado, parece - nos, salvo o devido respeito, que tal deveria ter lugar antes do início da execução da obra, tendo em vista a aprovação ou reprovação do seu projecto, que não depois de iniciada a execução, com as consequentes repercussões que daí possam advir em termos de probabilidade séria para a segurança física do aqueduto.
Por outro lado, a nosso ver, não se pode aferir, sem mais, como o faz a douta sentença recorrida, que pelo facto da água ser transportada por meio de canos no interior das minas subterrâneas « ... mesmo que a estrutura da mina venha a sofrer danos, os mesmos não se reflectirão na condução da água e, na sua salubridade. », já que essa mesma reflecção dependerá necessariamente do tipo e quantidade dos danos que a estrutura das minas venham a sofrer.

Assim sendo, que se nos afigure que embora os prejuízos alegados pelo recorrente em 1ª instância, quanto ao corte de abastecimento de água proveniente do aqueduto, não resultem concretizados em termos de cessação da exploração agrícola da Quinta ou de que os edifícios ficarão irremediavelmente sem abastecimento de água, conforme se fundamenta na sentença recorrida,

já no que respeita aos alegados prejuízos « na integridade do aqueduto, imóvel de interesse público construído no século XVII, na parte em que atravessa o subsolo do lote do mesmo Requerido, através das actividades de escavação de caboucos, remoção de terras, vibrações resultantes de previsível uso de meios mecânicos ( retro - escavadoras, betoneiras, etc ). » ao contrário da douta sentença, que se nos afigure que os mesmos não se consubstanciam como meramente hipotéticos ou eventuais, mas assentem num juízo de probabilidade séria assente nos elementos indiciários que resultam dos autos e da experiência comum, e – ainda que aliados ou conjugados com outras causas – com uma causalidade directa e necessária e como tal adequada entre a execução do acto e os alegados prejuízos, consubstanciando a nosso ver um prejuízo de difícil ou mesmo impossível reparação,

Assim, ao dar por não verificado o requisito negativo da al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, afigura - se - nos a douta sentença recorrida não interpretou devidamente os elementos documentais juntos, incorrendo em erro de julgamento.

IV – Abrangendo o objecto do recurso jurisdicional de decisão sobre suspensão de eficácia a decisão jurisdicional e o próprio pedido de suspensão, há assim, face ao nosso entendimento ora exposto, também de apreciar da verificação ou não dos restantes requisitos do nº 1 do art. 76º da LPTA.

– Quanto ao requisito da alínea b) do nº 1 do artº 76º da LPTA

A suspensão do acto em causa a nosso ver não determina grave lesão do interesse público, mas antes pelo contrário, estando em causa a preservação da integridade de um aqueduto secular, considerado de interesse público, seria a não suspensão da execução do acto que afectaria gravemente esse mesmo interesse público.

Daí que entendemos por verificado o requisito negativo da al. b ) do nº 1 do art. 76º da LPTA.

– Quanto ao requisito da alínea c) do nº 1 do artº 76º da LPTA

É consabido que só a existência manifesta de fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso pode justificar o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia de acto contenciosamente recorrido e, consequentemente, da verificação do requisito negativo da al. c) do nº 1 do art. 76º da LPTA.

Invocaram os requeridos particulares a ilegitimidade activa dos requerentes com fundamento dos mesmos não serem proprietários do aqueduto.

Nos termos do art. 46º nº 1 do RSTA, a legitimidade activa é aferida pelo interesse directo, pessoal e legítimo do recorrente na anulação do acto administrativo susceptível de recurso directo.

Ora, atenta a matéria factual dada como provada nos pontos 1 a 3 e 5 da douta sentença recorrida, dúvidas não restam que as requerentes têm um interesse directo, pessoal e legítimo no recurso contencioso de anulação, não se verificando a nosso ver a invocada ilegitimidade activa.

Assim, não resultando dos autos, em nosso entender, quaisquer fortes indícios da ilegalidade na interposição do recurso que, consequentemente, se tenha por verificado o requisito da al. c) do nº 1 do art. 76º da LPTA.

Assim, a nosso ver, que se demonstrem por verificados todos os requisitos das als. a), b) e c) do nº 1 do art. 76º da LPTA.

V – Em face de todo o exposto e em conclusão, emito parecer no sentido de:
- ser retirada a matéria factual dada como provada nos pontos 15 a 17 da Matéria de Facto,
- ser dado provimento ao recurso, em consequência se revogando a sentença recorrida, substituindo - a por outra que defira o pedido de suspensão de eficácia requerido pelas ora recorrentes.