Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:09/09/2010
Processo:06676/10
Nº Processo/TAF:00177/10.7BELSB
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Clara Rodrigues
Descritores:INTIMAÇÃO PARA UMA CONDUTA.
DESPACHO DE INDEFERIMENTO DE CONCESSÃO CARTÕES PARA ÁREAS RESTRITAS DO AEROPORTO.
INCUMPRIMENTO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA.
Data do Acordão:10/14/2010
Texto Integral:Venerando Juiz Desembargador Relator


A Magistrada do MºPº junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificada nos termos e para efeitos dos artºs 146º nº1 e 147º do CPTA, vem emitir parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, nos seguintes termos:

I – O presente recurso vem interposto, pela então Requerida ANA – Aeroportos de Portugal, da sentença de fls. 381 e segs. do TAC de Lisboa, que julgou parcialmente procedente a presente acção na parte deduzida contra ela e, em consequência, intimou o Director do Aeroporto de Lisboa a conceder audiência prévia aos Requerentes antes de decidir os pedidos de renovação dos cartões de acesso dos mesmos às zonas restritas e a proferir decisão sobre tais pedidos – após a concessão da referida audiência prévia – no prazo de 25 (vinte e cinco) dias úteis, acrescido de mais 20 (vinte) dias úteis caso sejam requeridas diligências probatórias pelos requerentes e deferida a sua realização, sob pena de, não o fazendo, poder incorrer em responsabilidade civil, disciplinar ou criminal e ser condenado no pagamento da quantia de € 38 (trinta e oito euros) por cada dia de atraso que se venha a verificar na execução da presente sentença (cfr. arts.110º nº 5 e 169º, ambos do CPTA).

Nas conclusões das suas alegações de recurso, a ora recorrente imputa à sentença recorrida violação do regime da Deliberação nº 680/2000 e incorrecta interpretação do art. 100º do CPA.

Os então Requerentes, ora recorridos não apresentaram contra – alegações de recurso.

II – Na decisão em recurso foram dados como provados, com relevância para a decisão e com base na prova documental e testemunhal, os factos constantes dos pontos 1) a 23) de II, de fls. 384, in fine, a 391, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
III – Em questão está o dever ou não de cumprimento de audiência prévia, face ao regime da Deliberação nº 680/2000 e a noção de interessado para efeitos do art. 100º do CPA.

O direito de audiência é uma particular manifestação do princípio da participação na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito, consagrado no n.º 4 do artigo 267.º da CRP e no artigo 8.º do CPA pretendendo - se aproveitar o contributo dos administrados na formação da vontade administrativa, através do mais cabal esclarecimento dos factos e do conhecimento da sua posição jurídica perante eles, de forma a conduzir a uma decisão mais acertada e justa, proporcionando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre os vários aspectos relevantes para a decisão, permitindo-lhes, assim, defender os seus direitos e interesses legítimos.

Salvo o caso de inexistência ou de dispensa, consagrados no artigo 103.º do CPA, a audiência dos interessados tem lugar quando tiver havido instrução, sendo pacífico, na doutrina e na jurisprudência, que o conceito de instrução, para este efeito, «integra a actividade administrativa destinada a captar os factores e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou realização de provas, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações necessárias à prolação da decisão» ( Ac. STA de 28/01/03, Rec. nº 0838/02, invocado pelo recorrido ).

Doutrinariamente, defende Vasco Pereira da Silva in “ Em Busca do Acto Administrativo Perdido “ « quer pela via da qualificação do direito de audiência como direito fundamental, quer pela via dos direitos fundamentais afectados pelas actuações administrativas terem de resultar de um procedimento participado e em que os privados seus titulares sejam ouvidos, quer ainda pela conjugação de ambas as perspectivas, chegamos à conclusão de que uma decisão administrativa praticada sem audiência dos particulares interessados viola o conteúdo essencial de um direito fundamental, pelo que deve ser considerada nula, nos termos do art. 133º nº 2 al. d) do Código do Procedimento Administrativo ».

Todavia, tem vindo a jurisprudência, quase uniformemente, a considerar que o incumprimento da audiência prévia porque se trata de ilegalidade, traduzida na preterição de uma formalidade essencial, é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis (art. 135º) - Cfr., entre outros, Ac. do STA de 17/01/02, Rec. 046482.

E, se é certo que, como jurisprudencialmente se tem vindo a decidir, «nos casos de incumprimento do disposto do nº1 do artº 100º do CPA, sempre que através de um juízo de prognose póstuma o tribunal possa concluir que a decisão tomada era a única concretamente possível, não é de anular a mesma», também é certo que de acordo com a mesma jurisprudência «não basta, no entanto, que a decisão seja praticada no exercício de poderes vinculados para se concluir, sem mais, pelo carácter não invalidante da violação do disposto no nº1 do artº 100º do CPA.».

Na verdade, a doutrina tem considerado o "direito" de audiência prévia, consagrado no art. 100º do CPA, como um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa, traduzindo a intenção legislativa de atribuição de um "direito subjectivo procedimental" (cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 192 e segs.).

Feitas estas considerações, e face a elas, vejamos se no caso em apreço à lugar à audiência prévia dos AA., ora recorridos.

A recorrente não põe em causa ter havido instrução procedimental, o que efectivamente tem lugar face à Deliberação 680/2000 e uma vez que a decisão final é precedida não só dos documentos que acompanham o pedido como do parecer da Divisão de Segurança Aeroportuária do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP, que por sua vez foi precedido da consulta de base de dados do SEI.

Como se refere na sentença recorrida, em citação a Acórdão deste TCAS, “interessados na decisão são, desde logo, aqueles que com esta são prejudicados ou desfavorecidos”.

Ora, o facto de competir, no caso, à entidade que presta serviços de handling no Aeroporto, apresentar o pedido relativo à concessão ou renovação dos cartões de acesso às áreas restritas do Aeroporto, a qual não deixa de ser interessada, não retira aos AA., a mesma qualidade de interessados, já que o referido pedido não é feito em abstracto ou de forma genérica para “os operadores de assistência em escala ao serviço da empresa requerente”, mas antes de forma concreta e individual para cada um dos AA.

E, não restam dúvidas que os mesmos AA. ficaram prejudicados com a decisão de não concessão dos cartões, vendo - se impedidos de exercerem as suas funções profissionais, enquanto operadores de assistência em escala, ao serviço da Portway, entidade que presta serviços de handling, no Aeroporto de Lisboa.

Daí que, ao contrário do defendido pela recorrente, os mesmos, em nosso entender, têm de ser considerados “interessados” par efeitos do art. 100º do CPA, tal como o entendeu a sentença em recurso.

Por outro lado, o facto da Deliberação nº 680/2000 de 09/06, não prever a audiência de interessados, não significa, como defende a recorrente, estar - se perante uma regulamentação negativa ou omissão intencional, já que se assim fosse o mais certo seria, que na própria Deliberação fosse expressamente consignado não haver lugar à audiência de interessados, já que certamente quer a Comissão Nacional FAL/SEC que a aprovou, quer o Presidente do Conselho de Administração do INAC que a homologou, não desconheciam o CPA e o disposto no seu art. 100º.

Além disso, a confidencialidade das informações invocada pela recorrente não releva já que não só os pareceres e decisões que sobre eles recaiam tenham de ser fundamentados nos termos dos arts. 124º e 125º do CPA, como tal confidencialidade não impediu, nem podia impedir, de dar a conhecer aos próprios interessados os factos em que tais pareceres se fundaram (cfr. ponto 12. dos factos assentes).

O que significa que tal confidencialidade tem de se conter na respectiva informação a terceiros não interessados.

Por fim, sempre se dirá ainda que através de um juízo de prognose póstuma o tribunal não pudesse concluir que a decisão tomada era a única concretamente possível, uma vez que, os Pareceres que a precederam não eram vinculativos e, como se refere na sentença recorrida, “ … o despacho do director do aeroporto de Lisboa … não foi proferido em matéria de poderes vinculados, mas antes em matéria em que existe margem de livre apreciação [o acto no qual se decide se podem ser emitidos cartões para acesso dos requerentes às zonas restritas do Aeroporto de Lisboa, tendo em conta os seus antecedentes comportamentais, não é desprovido de margem de discricionariedade, não se apresentando o indeferimento da emissão de tais cartões como a única alternativa decisória, absolutamente inevitável e incapaz de ser influenciada pelo contributo dos requerentes, seja no carreamento de factos para o procedimento (que por exemplo atenuem a aparente gravidade dos factos que fundamentaram a emissão de parecer negativo da PSP), de matéria probatória, ou mesmo de alegações de direito].”.

Assim, estando o objecto do presente recurso delimitado pelas conclusões formuladas nas alegações do recorrente, não havendo por isso de conhecer de outras conhecidas na sentença recorrida, que a mesma não nos mereça censura, nomeadamente por enfermar dos vícios que lhe são imputados.

IV – Pelo que, em face do exposto e em conclusão, emito parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso, mantendo - se a sentença recorrida.