Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Asdministrativo
Data:02/04/2009
Processo:04783/09
Nº Processo/TAF:02005/07.1BELSB
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Amadeu Guerra
Descritores:SEGURANÇA SOCIAL.
SUB-ROGAÇÃO DE PRESTAÇÕES PAGAS.
PENSÃO DE SOBREVIVÊNCIA. ACIDENTE DE VIAÇÃO.
IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO UNILATERAL DOS VALOR SUJEITOS A SUB-ROGAÇÃO.
ILEGALIDADE DA SUSPENSÃO DA PENSÃO.
Texto Integral:Excelentíssimos Senhores Desembargadores



O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, sobre o recurso interposto pelo Instituto de Segurança Social, IP (ISS)/CNP, no processo à margem referenciado, vem dizer o seguinte:

Vem o presente recurso interposto do acórdão que julgou procedente a presente acção administrativa e anulou o acto cuja impugnação vinha requerida.
Está em causa nos presentes autos uma comunicação da Entidade Demandada – em 5 de Junho de 2007 – a qual, alegando confirmar o teor do ofício de 30/4/2007 (DOC. 6 da PI) na qual referia que era sua intenção “proceder à suspensão temporária do pagamento da pensão até que o valor das pensões vincendas perfaça o montante de 24 939,89 €”, diz que pretende exercer o direito de sub-rogação estabelecido na legislação invocada.
Na sequência desta comunicação a Entidade Demandada suspendeu o pagamento da prestação à Autora A............. em 11 de Junho de 2007 (ponto 15 da matéria de facto).

Nas suas conclusões o recorrente considera que:
1. O direito sub-rogatório previsto no artigo 16.º da Lei 28/84, de 14/8, continuou a ser consignado nas sucessivas Leis de Bases da Segurança Social, pelo que o acto administrativo está devidamente fundamentado e foi entendível pela recorrente;

2. Perante a transacção celebrada pela Recorrida e sua mãe e como o valor foi recebido globalmente sem discriminação de verbas a título de danos morais ou patrimoniais, o Recorrente aplicou as disposições do artigo 9.º do DL 329/93, de 25/9, dado que o valor por si pago à recorrida tinha carácter provisório – DL 59/89, de 22/2.

3. Não pode ser aplicado o disposto na al. c) do n.º 1 do art. 853.º do CC na medida em que a Segurança Social tem diploma próprio que permite, sem recurso a acção judicial, a compensação de débitos de prestações sociais – Vide o art. 6.º do DL 133/88, de 20 de Abril.

A recorrida A........ considera, em síntese, que:
A) Existe prescrição do direito sub-rogatório alegado pela recorrente;

B) Inexiste duplicidade de prestações que serviu de fundamento àquela suspensão;

C) Não é aplicável ao caso concreto o n.º 1 artigo 9.º do DL 329/93.

Conclui no sentido de que o recorrente não podia decidir pela suspensão dos pagamentos da pensão que é devida à recorrida, razão pela qual pugna pela manutenção da decisão proferida.


VEJAMOS

1. Os presentes autos suscitam múltiplos problemas jurídicos. No entanto, iremos limitar-nos, seguindo uma linha de raciocínio que nos parece ser a mais adequada à delimitação jurídica das questões relevantes à apreciação do recurso, a abordar as questões que se nos afiguram necessárias à apreciação do recurso.

Afigura-se-nos, assim, que é relevante para os presentes autos abordar os seguintes aspectos:
a) A existência de acto administrativo lesivo e a sua suficiente fundamentação;
b) Aplicabilidade ou não, por analogia, do n.º 2 artigo 9.º do DL 329/93;
c) A delimitação do direito à sub-rogação e a forma de a assegurar (se a através da compensação ou da instauração de acção para o efeito).


1. O n.º 1 do artigo 51.º do CPTA estabelece que “são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilhe (in “Comentários ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 258, escrevem:
“(..) O artigo apresenta importantes inovações em relação ao regime precedente, que se encontrava consagrado no art. 25.º da LPTA…
(…) O conceito de acto contenciosamente impugnável tem pressuposta a definição legal de acto administrativo que provém do art. 120.º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável o acento tónico é, porém, colocado na eficácia externa.
São externos os actos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa…

Como refere o Acórdão do TCA Sul de 6/3/2008 (Processo n.º 00946/05) “importa não esquecer que a recorribilidade contenciosa não assenta num critério formal-processual, que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final, antes relevando o da idoneidade de que se revista tal acto para lesar as posições subjectivas de quem pretenda aceder à via contenciosa, daí que não seja pelo simples facto de um determinado acto não corresponder ao “acto final” de um certo procedimento administrativo que, sem mais, se deva recusar a sua recorribilidade contenciosa.
Na verdade, basta atender àqueles casos em que o acto corresponda a decisão de um subprocedimento ou em que envolva a produção de efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos, no concernente a uma situação individual e concreta, caso em que o acto se tem por destacável, em qualquer dos casos estamos perante actos passíveis de recurso contencioso. Como exemplo de actos destacáveis podemos indicar os que impliquem decisão final lesiva relativamente a certa pessoa ou que comprometam irremediavelmente a decisão final num certo sentido. Nos cenários acabados de exemplificar os actos em causa não se revestem de uma função meramente adjectiva ou instrumental de preparação do acto final, não se justificando, por isso, fazer apelo ao “princípio da impugnação unitária”, que levaria a ter por recorrível apenas o acto final do procedimento, neste se repercutindo as hipotéticas ilegalidades dos actos preparatórios não destacáveis. Porém, tal princípio só se justifica, designadamente, quando o acto em questão se apresente como meramente dotado de uma função preliminar e instrumental pré-ordenada à produção do acto final do procedimento, esgotando-se nesta vocação finalística de preparação do acto final, sem envolver, de “per si” a definição autoritária de uma situação jurídica num caso individual e concreto, não provocando efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares.
De qualquer maneira, como já atrás se salientou, a questão da recorribilidade dos actos não pode ser apreciada sem se chamar à colação a temática da lesividade. Com efeito, é a lesão das posições subjectivas que condiciona o acesso à via contenciosa”.

Assim, o preceito citado apela à necessidade de verificar se o acto tem eficácia externa e, especificamente, se a sua estatuição é susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos da pessoa que pretende exercer a tutela judicial efectiva.

No caso dos autos verifica-se que a Entidade Demandada comunicou à A., em 30/4/2007, que era sua intenção proceder à «suspensão temporária do pagamento da pensão até que o valor das pensões vincendas perfaça o montante de 24939,89€» (ponto 12 da matéria de facto). Respondeu a A., nos termos que constam do ponto 13 da matéria de facto, verificando-se que na sequência desta resposta a entidade Demandada – por ofício de 5/6/2007 (fls. 31) – confirmou nos precisos termos o ofício de 30/4/2007 tendo, em consequência, suspendido o pagamento da prestação à Autora em 11/6/2007 (ponto 15 da matéria de facto).
O acto lesivo é a comunicação de 5/6/2007, que culminou com o respectivo «acto de execução»: a efectiva suspensão das pensões.

A fundamentação a atender será aquela que consta dos ofícios de 30/4/2007 e de 5/6/2007.

3. Importa saber se do conteúdo dos referidos ofícios se pode concluir pela fundamentação do acto administrativo que reconheceu o direito à sub-rogação e a consequente suspensão temporária do pagamento da pensão.

Tanto o artigo 268.º n.º 3 da CRP, como o artigo 123.º n.º 1 do CPA, estabelecem os princípios a considerar para qualificar a fundamentação de determinado acto administrativo. Por seu turno, o artigo 125.º do CPA estabelece os requisitos da fundamentação referindo que a mesma deve ser «expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão…».

Freitas do Amaral considera que a fundamentação de um acto administrativo exige a “enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo”, adiantando que o conteúdo do acto administrativo tem de conter uma fundamentação «expressa» e com a «exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão», devendo a mesma revestir uma «forma clara, coerente e completa, isto é, será ilegal se for obscura, contraditória ou insuficiente» (“Direito Administrativo”, Vol. III, 1989, pág. 255 e 257).

A jurisprudência entende que “a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” (cf. Acórdãos do STA de 13/11/2008 – Processo n.º 0471/08 – e de 25/6/2008 – Processo n.º 0194/2008).

Conforme sublinha o acórdão de 23/11/2006 do TCA Norte (Processo n.º 00728/2002), “a exigência da fundamentação significa que o acto administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas correctamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – Cfr. neste sentido, respectivamente, os Acórdãos do STA de 04.JUL.96 e de 05.DEZ.96, in Recs. n.ºs 38 283 e 33 857.

A exigência de fundamentação deve constar, pois, de documentos (v.g. ofícios remetidos), tornando-se necessário que se compreendam as razões da decisão por forma a permitirem ao seu destinatário e ao tribunal aperceber-se das razões e sentido da decisão.
A fundamentação deve constar do conteúdo do acto administrativo e dos seus fundamentos – que podem assentar numa declaração de concordância ou na remissão para determinados pareceres ou documentos – os quais devem ser comunicados ao destinatário.

Entendemos que a troca de correspondência que acima enunciámos permite à A. aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto, nomeadamente em relação à «fundamentação de facto».
No entanto, o art. 125.º n.º 1 do CPA exige que a decisão explicite, igualmente, as razões de direito da decisão. A decisão considera que a sub-rogação opera «nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 16.º da Lei 28/84, de 14 de Agosto, conjugado com o n.º 1 do art. 9.º do DL 329/93, de 18 de Setembro».
A recorrente considera que o direito sub-rogatório previsto no art. 16.º da Lei 28/84…”continuou a ser consignado nas sucessivas Leis de Bases da Segurança Social”.

Verifica-se da matéria de facto que o acidente ocorreu em 31/1/1996, tendo a Entidade Demandada solicitado ao MP do Tribunal Judicial da Loures informação no sentido de saber se havia sido deduzida acusação e pedido de indemnização cível (ponto 4 da matéria de facto).
Como a seguir veremos, o pagamento da pensão nas circunstâncias dos autos apenas representa um adiantamento “em lugar do devedor” (cf. jurisprudência que iremos citar), razão pela qual devemos aceitar que a norma em vigor à data do acidente e do desencadeamento do pagamento da pensão era a Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, que apenas veio a ser revogada pela Lei 17/2000, de 8 de Agosto.
Ou seja, o direito à sub-rogação previsto na Lei 28/84 manteve-se nas leis subsequentes em termos idênticos aos que já resultavam da Lei 28/84. Efectivamente, o artigo 66.º da Lei 17/2000, de 8 de Agosto, estabelecia o seguinte: “no caso de concorrência pelo mesmo facto, do direito a prestações pecuniárias dos regimes de segurança social com o de indemnização a suportar por terceiros, as instituições de segurança social ficam sub-rogadas nos direitos do lesado até ao limite do valor das prestações que lhes cabe conceder”. As sucessivas leis mantiveram idêntica redacção (cf. artigo 71.º da Lei 32/2002, de 20 de Dezembro, e artigo 70.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro).

Por isso, afigura-se-me que o despacho impugnado se encontra fundamentado tanto de facto como de direito.

4. Uma das questões que se levanta é a de saber se é admissível, no caso dos autos, a aplicação, por analogia, do n.º 2 artigo 9.º do DL 329/93. Da análise deste diploma verifica-se que o legislador restringiu a sua aplicação às pensões de invalidez, sem ter feito a sua aplicação a outro tipo de pensões, tal como a pensão de sobrevivência. Estamos perante duas realidades diferentes na medida em que no caso da pensão de invalidez ocorre uma incapacidade para o trabalho do próprio – que pode, aliás, cumular a pensão com rendimento do trabalho nos limites legais (cf. art. 57.º e ss. do DL 329/93).

Por força do artigo 10.º n.º 2 do CCivil não estamos perante «caso omisso» na medida em que a forma de obtenção do pedido de reembolso está previsto na lei (maxime o artigo 2.º do DL 59/89, de 22 de Fevereiro), o qual permite à CNP reclamar os seus créditos, na sequência do conhecimento de uma situação de morte de beneficiário.
Acresce, por outro lado, que a lei limita-se a estabelecer uma «presunção legal», que, por natureza, admite prova em contrário, como resulta do art. 350.º n.º 2 do Código Civil. Prova essa que tem que ser feita na respectiva acção penal ou em acção cível, necessariamente instaurada para apurar os valores patrimoniais relativos à perda da capacidade de ganho (como a seguir se verá).

5. Vejamos agora os aspectos jurídicos relativos à delimitação do direito à sub-rogação e a forma de a assegurar (se a através da compensação ou da instauração de acção para o efeito).

O processo dá-nos conta de que a A. fez o que lhe competia ao informar a CNP de que corria processo no Tribunal de Loures, em 30/10/1996 (ponto 3 da matéria de facto). O DL 59/89, de 22 de Fevereiro, estabelece o regime de intervenção das Instituições de Segurança Social, quer nas acções cíveis (artigo 1.º) quer nas acções penais (artigo 2.º), com vista a assegurar o reembolso das quantias que, provisoriamente, adiantaram aos beneficiários. Este procedimento legal, como é lógico, estabelece regras onde é permitido o contraditório em relação ao pedido formulado pela instituição de segurança social competente.

Daqui resulta que a «fixação unilateral» das quantias a reembolsar (como aconteceu no caso dos autos) parece estar afastada dos mecanismos legais.
Por outro lado, a Entidade Demandada refere que se limitou a accionar a «compensação de débitos da prestações sociais» (ponto 22 das conclusões). No entanto, e como dispõe o artigo 848.º do Código Civil a compensação só se torna efectiva «mediante declaração de uma das partes à outra». Ora esta declaração de compensação não consta de quaisquer dos documentos enviados – e que constam de fls. 25 e 31 dos autos – tendo a Entidade Demandada invocado, tão só, a sub-rogação que se exerce nos termos das disposições legais citadas e às quais são aplicáveis, subsidiariamente, as disposições dos artigos 589.º e ss. do Código Civil.
Acresce, por outro lado, que o diploma referido pela Entidade Demandada é aplicável ao «recebimento indevido de prestações» (cf. artigo 1.º do DL 133/88) – o que, desde logo, não será o caso dos autos – sendo, ainda, de sublinhar o que dispõe o artigo 9.º deste diploma: «no caso de o devedor não reconhecer o dever de restituir e reclamar de forma fundamentada, fica suspenso o recurso à compensação até que seja decidida a reclamação».
Ora, a A. sempre impugnou a restituição que lhe era pedida – sendo esta acção a comprovação de que se opõe à produção de efeitos da compensação – razão pela qual temos dúvidas fundadas, pelas várias razões expostas, de que possa operar a compensação no caso dos autos.

6. Parece ser este, igualmente, o entendimento da jurisprudência. O acórdão recorrido evidencia, desde logo, o Acórdão do STA de 7/12/1993 (Rec. 32 577) quando afirma, de forma bem clara, que o direito à sub-rogação «terá que ser exercitado através da competente acção cível ou através da sua intervenção principal em acção já posta, não sendo consentida à instituição pagadora proceder ao referido reembolso com operação de descontos ou compensações na fonte e segundo regras de repartição e cálculo por si unilateralmente impostas e mediante a sustação dos pagamentos das pensões até integral ressarcimento».

Os nosso tribunais têm considerado que, em caso de morte e quando haja o adiantamento do pagamento da pensão de sobrevivência pelas instituições de segurança social a familiares do beneficiário falecido “o cálculo da perda de alimentos, a fazer com recurso à equidade (art. 566.º, n.º 3, do CC), constitui uma operação delicada, de difícil solução, na medida em que obriga a fazer apelo a situações hipotéticas e tem de se alicerçar em dados problemáticos, tais como a idade da vítima, o tempo provável da sua vida activa, a evolução das despesas alimentares em função do aumento do custo de vida, a evolução dos salários, a taxa de juro e a própria idade do beneficiário dos alimentos”. Ora, “compreendendo o dever de indemnizar não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão, e podendo, na respectiva fixação, o tribunal atender aos danos futuros desde que previsíveis, temos que, se não puder ser averiguado o valor exacto dos danos, o tribunal julgará equitativamente dentro dos limites que tiver por provados – artigos 564.º e 566.º, n.º 3, do Código Civil”... “Como critério de determinação dos danos futuros correspondentes à perda da capacidade de ganho, designadamente em casos como este, em que tal perda foi motivada por falecimento, sempre com as correcções que as circunstâncias do caso equitativamente aconselham, tem-se por adequado, instrumentalmente, lançar mão da conjugação das regras respeitantes à determinação de uma indemnização fixada em renda (seguros de vida) com as que regem a determinação do valor das pensões sociais (a partir do nível dos rendimentos do trabalho), conjugando quanto se estabelece nos artigos 567.º do Código Civil, 17.º do Decreto-Lei n.º 522/85, de 31.12, e 26.º da Lei nº 28/84, de 14.08 (cfr. acórdão deste STJ de 28.10. 1992, in BMJ nº 420, pág. 544) – in Acórdão da Relação de Lisboa de 17/6/2008 – Processo n.º 08A1599.

O acórdão do Tribunal da Relação de 28.09.1995 (CJ/STJ, Ano III, Tomo III-1995, pág. 36) afastou o recurso a quaisquer tabelas ou fórmulas, confiando preferentemente no prudente arbítrio do tribunal, com recurso à equidade, sem embargo de se conhecer o papel adjuvante que o recurso a tabelas ou fórmulas possa ter, nomeadamente quando haja pretensas presunções legais que possam ser aplicadas.

Também o STJ considerou que os danos patrimoniais futuros devem ser fixados com a segurança possível e a temperança própria da equidade, sem aderir a critérios ou tabelas puramente matemáticas (Ac. S.T.J. de 18-3-97, Col. Ac. S.T.J., V, 2º, 24, Ac. S.T.J. de 17-11-05, Col. Ac. S.T.J., XIII, 3.º, 126).
Porém, Acórdão do STJ de 2/10/2007 – Processo n.º 07A2763 – foi mais longe e, sufragando o mesmo entendimento que acima deixámos expresso, considerou que “no desenvolvimento do referido regime de sub-rogação legal, o legislador estabeleceu mecanismos tendentes a facilitar às instituições de segurança social o reembolso do valor por elas despendido a título de prestações sociais, na medida do efectivamente pago, sem distinção de natureza, à custa dos responsáveis pelo pagamento de indemnizações derivadas de factos que originaram o evento delas determinante – arts 1.º e 2.º, do DL 59/89, de 22 de Fevereiro. E porque de sub-rogação se quis tratar, não se conferiu qualquer direito ao lesante para do lesado vir a receber essas importâncias, fora do condicionalismo legal”.

Verificando-se que o DL n.º 59/89, de 22 de Fevereiro, aponta no sentido de que a sub-rogação em relação às prestações provisoriamente adiantadas aos beneficiários, legalmente reconhecida, deva ser exercida na respectiva acção judicial (quer cível quer criminal) não faz sentido admitir ou aceitar que a não intervenção da Entidade Demandada na acção judicial, que decorreu no Tribunal de Loures (embora tenha sido avisada pela A), possa servir de fundamento para que se permita que a delimitação do valor dos créditos a satisfazer (bem como a respectiva cobrança) possa ser feita através de uma decisão unilateral da Segurança Social. Não se aceita, igualmente, a suspensão do pagamento das pensões no caso de não reembolso das quantias unilateralmente fixadas.

Na linha da jurisprudência citada, consideramos que o valor das pensões a considerar para efeitos de sub-rogação deverá ser apurado em acção cível a instaurar para o efeito – com garantia do contraditório – mediante a alegação e prova de factos concretos que permitam ao tribunal, utilizando o seu prudente arbítrio e com recurso à equidade, fixar as quantias que devem ser objecto de sub-rogação.
Será nessa acção que os beneficiários da pensão podem invocar a prescrição alegada, devendo o tribunal averiguar, face à prova produzida, se a mesma ocorreu.

Estando em causa nos presentes autos a impugnação do acto administrativo impõe-se – tal como o fez o acórdão recorrido – reconhecer que não podia a Entidade Demandada fazer operar a compensação e proceder à suspensão unilateral da pensão atribuída.

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso.