Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:11/11/2004
Processo:11052/01
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:1º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Artur Barros
Descritores:PROCESSO DISCIPLINAR
CULPA
FUNDAMENTAÇÃO
Data do Acordão:04/27/2006
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:O recorrente impugna o acto que, em recurso hierárquico, manteve a decisão que lhe infligiu a pena disciplinar de demissão, pela violação dos deveres de zelo e lealdade .

Imputa-lhe os vícios de falta de fundamentação (por não terem sido “devidamente qualificados os elementos apresentados pela ora R. aquando da interposição do recurso hierárquico necessário, tendo-se o ora recorrido valido de evasiva e simples negação para recusar o provimento, sem prova positiva do alegado”) e de violação de lei (erro nos pressupostos, por lhe não poder ser imputado o atraso na apresentação da conta de gerência e por inobservância dos artigos 21º, 41º e 42º e anexo XXI, todos do DL 223/87, de 30/5, “designadamente ao punir a R. por funções que de todo lhe não cabem” e violação dos princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade).

Na defesa apresentada no processo disciplinar o ora recorrente alegou a prescrição do procedimento disciplinar, no que lhe não foi dada razão pelo acto sancionatório. Depois, no recurso hierárquico não alude a essa questão.
Na petição de recurso contencioso aponta aquele facto para dizer que sobre essa matéria nada refere o acto recorrido, embora daí não tenha retirado consequências, não o levando sequer às conclusões da sua alegação. A menos que pretenda alicerçar aí também o vício de falta de fundamentação, que me parece não ocorrer por essa razão, porquanto, sendo pressuposto do reexame pela autoridade ad quem a interposição do recurso hierárquico, aquela, embora possa revogar ou confirmar a decisão recorrida com fundamentos não alegados (cfr. art. 174º, nº 1 do CPA), apenas está obrigada a conhecer dos vícios invocados pelo recorrente, mormente quando não considere verificados outros vícios. Não se vê, assim, que, a propósito da prescrição do procedimento disciplinar, devesse a autoridade recorrida emitir pronúncia fundamentada. Quando ao mais, o parecer em que se apoia o acto recorrido explicita claramente os motivos pelos quais entende não ter razão o recorrente em cada um dos 6 pontos em que sintetiza os fundamentos do recurso.
A fundamentação deve ser aferida à luz do "critério prático orientado pela seguinte ideia: averiguar se um destinatário normal, face ao percurso lógico seguido pelo autor do acto, fica ou não em condições de saber o motivo por que ele se decidiu naquele sentido e não noutro qualquer" cfr. Ac. do STA, de 26.04.90, proc. 25 687, no BMJ 396, 327..
O objectivo da fundamentação é esclarecer, em concreto, a motivação do acto, de forma clara, congruente e suficiente cfr. art. 1º,nº 3 do DL 256-A/77, de 17/6, e art. 125º, nº 2 do C.P.Administrativo.. "Fundamentação clara por forma a permitir conhecer com segurança o processo lógico e jurídico que determinou a prolação do acto. Suficiente, em termos de se ficarem a saber as razões de facto e de direito que determinaram o agente a actuar do modo como actuou, ou sejam, os motivos determinantes do acto. congruente, de modo que a decisão se apresente como conclusão lógica e necessária dos motivos invocados, como sua justificação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão [...]" cfr. Ac. do Tr. Const. 86/84, de 24/7/84, proc. 95/83, no BMJ 354, 229.
A fundamentação consiste na exposição das razões de facto e de direito que determinaram concretamente o autor do acto a optar por uma solução e não por outra qualquer. Importa saber que factos e que regras jurídicas foram concretamente ponderados e de que modo, para se chegar à decisão. É indispensável que permita a um destinatário normal compreender o "processo cognoscitivo e valorativo" concretamente prosseguido por quem decidiu cfr. Ac. do STA, de 16/5/89, no BMJ 387/346..
A fundamentação visa satisfazer diversos fins: proporcionar melhor ponderação e maior atenção à racionalidade objectiva na escolha da melhor solução; permitir o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle da decisão administrativa; conceder espaço à publicidade e à transparência da actividade administrativa ibidem, pág. 65 e ss.; Ac. do STA, de 16/5/89, BMJ 387/346., não se concebendo aí qualquer secretismo fora dos limites constitucionais e legais. Tem funções de pacificação, de defesa do administrado, de autocontrole, de clarificação, de prova cfr. Rui Machete, Estudos de Direito Público e Ciência Política, pág. 380..
Mas "Será em face do acto concreto que se há-de apurar se a fundamentação reúne os requisitos exigidos, pela indagação sobre se um destinatário normal, colocado na situação do real destinatário da decisão, se poderia aperceber do itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto ou, noutros termos, estaria apto a apreender as razões que levaram a decidir num sentido e não noutro, pois "a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, supostamente na posição do interessado em concreto, atentas as suas habilitações literárias e os seus conhecimentos profissionais, o tipo legal do acto, os seus termos e as circunstâncias que rodearam a sua prolação, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão" cfr., v.g., Ac. do STA (Pleno da secção), de 94/11/24, rec. nº 26 573..
Nos aspectos discricionários do acto, onde a abertura normativa e a "liberdade" administrativa são maiores, mais exigências têm de se fazer à Administração quanto à explicitação da veracidade dos factos, à racionalidade dos juizos, à imparcialidade das atitudes, e mais se impõe a transparência, capaz de garantir uma eficaz protecção jurídica dos administrados cfr. Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentaçäo Expressa dos Actos Administrativos, págs. 136 e ss..

Ora, conquanto pesem substancialmente os poderes discricionários na apreciação do caso sub judicio por parte da autoridade recorrida, esta não deixou na penumbra dados essenciais à suficiente explicitação do percurso cognoscitivo e valorativo por ela seguido, obstando a que um destinatário colocado na posição da recorrente possa compreender as razões do acto recorrido, ou não permitindo concluir que ponderou os dados pertinentes ou sindicar a justeza da decisão em confronto com parâmetros a que deve submeter-se.
Aliás, a recorrente mostra no ataque feito ao acto recorrido, que entendeu os seus motivos, tendo passado a procurar demonstrar que decidiu mal, porque errou nos pressupostos e violou as normas legais citadas – sendo excrescente a alegação de que também foram violados os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade, porquanto, atenta a perspectiva da recorrente, é ao nível daqueles pressupostos e daquelas normas que tais princípios encontram concretização e protecção completa.

Vejamos, então.
Diz a recorrente que não lhe pode ser imputado o atraso na apresentação da conta de gerência, porquanto a sua execução não lhe competia, tendo chamado a si a correcção dos erros de outros funcionários. Apesar disso, não conseguiu apresentar os documentos necessários, sem erros, aos órgãos de gestão da escola. É o próprio parecer que serve de fundamento ao acto recorrido a afirmar que a recorrente “não conseguiu” ou “não logrou” esse objectivo.
Mas para que se considerem violados os deveres funcionais e cometida a infracção disciplinar não basta apontar os atrasos ou os erros verificados, sendo indispensável que se prove, no processo disciplinar, a culpa do agente, a qual resulta da censurabilidade ético-jurídica da sua conduta, face às circunstâncias concretas que rodearam a sua ausência do serviço.
Ora, atento o circunstancialismo apontado pela recorrente, era necessário demonstrar que ela podia ter agido por forma a poder apresentar os documentos que lhe eram pedidos a tempo e sem erros. Tanto mais que a própria autoridade recorrida dá relevância ao facto de a recorrente afirmar que chamou a si a execução de alguns documentos, apesar de não ter o dever de o fazer, o que poderia indiciar não falta de zelo, mas empenho em resolver os problemas, equiparável àquele que a autoridade recorrida aponta quando refere o “suprimento dessas incapacidades (da recorrente) por parte de terceiros alheios às funções, o que está a ser feito com o recurso a professores da área de economia” (cfr. parecer em que se fundamenta a decisão primária).
Porém, ao invés, é a própria autoridade recorrida a reconhecer que a recorrente não conseguiu agir de forma diversa, o que só por si deixa instalada a dúvida sobre as verdadeiras causas desse resultado negativo e, portanto, sobre a culpa da recorrente. Devia, pois, a autoridade recorrida ter averiguado se não teria razão a recorrente quando alegou factos excludentes da sua culpa, não podendo, sem mais, imputar-lhe objectivamente os factos censuráveis, invertendo o ónus da prova, presumindo a culpa em vez de presumir a inocência do arguído até prova em contrário.
A disciplina no serviço público visa a manutenção da ordem necessária aos fins que prossegue. Não, contudo, a qualquer preço, mas sempre com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos Constituição da República Portuguesa, art. 266º, nº 1. . "Deixou, assim, de ser um instrumento unicamente ao serviço do poder para constituir também um meio de defesa dos servidores ante as tentações desse mesmo poder" Leal Henriques, Procedimento Disciplinar, pág. 24, nota 3..
O direito de defesa, direito fundamental constitucionalmente consagrado Constituiçãoo, artigo 269º, nº 3., que seguramente assiste ao recorrente no procedimento disciplinar, não desonera a Administração do seu dever de oficiosamente esclarecer a verdade Cfr. artigos 55º, nº 1 do ED e 56º do Código de Procedimento Administrativo..
O ónus da prova em matéria disciplinar impõe ao titular do poder disciplinar a recolha de elementos comprovativos da infracção e da culpa do agente, não incumbindo a este provar a respectiva inocência, podendo, no entanto, se o entender, apresentar factos justificativos que possam excluir a ilicitude ou a culpa.
Por isso, no caso de non liquet da prova, funciona o princípio de processo penal in dubio pro reo cfr. Ac. do STA, de 9/10/87, BMJ 370, 594; Cavaleiro de Ferreira, Curso de Processo Penal, II, pág. 311; Figueiredo Dias, Rev. Leg. Jur., 105º, pág. 139..

A recorrente alega também a omissão de audiência sobre documentos apresentados pela participante, posteriormente à acusação e defesa do arguído, no que também tem razão, atenta a jurisprudência firmada sobre o assunto Cfr., por todos, o Ac.do STA, de 17.12.2003, proc. o1717/03: “O essencial do direito de defesa do arguido em processo disciplinar consubstancia-se na possibilidade de pronúncia sobre todos os elementos que relevem para a decisão, tanto no que concerne à matéria de facto como à matéria de direito, não podendo esse direito deixar de abranger, nomeadamente, a possibilidade de pronúncia sobre todos os elementos da matéria de facto desfavoráveis que sejam produzidos no processo, independentemente de eles serem ou não produzidos em diligências requeridas pelo arguido.”. Essa matéria, embora erroneamente qualificada como falta de fundamentação, poderá considerar-se levada à conclusão A.

Em face do exposto, parece-me que o recurso deverá proceder.