Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:06/01/2007
Processo:02690/07
Nº Processo/TAF:01232/04.8BELSB
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Clara Rodrigues
Descritores:CARREIRAS UNICATEGORIAIS
Data do Acordão:11/29/2007
Texto Integral:Venerando Juiz Desembargador Relator


A Magistrada do Mº Pº junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificada nos termos e para efeitos dos artºs 146º nº1 do CPTA, vem emitir parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, nos seguintes termos:

I – O presente recurso vem interposto pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local do Acórdão de fls.137 e segs., do TAF de Leiria, que julgou improcedente a presente Acção Administrativa Especial de impugnação dos despachos de 03.03.2004, e de 20.04.2004, da Entidade Demandada – que indeferiu os pedidos dos seus associados, identificados nos autos, no sentido de considerar as carreiras de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de transportes colectivos em que estavam providos, como carreiras verticais, em consequência, corrigindo as suas remunerações de acordo com as progressões na categoria efectuadas em conformidade com essa qualificação – absolvendo a entidade demandada dos diversos pedidos.

Nas conclusões das suas alegações de recurso, o Sindicato recorrente imputa à sentença recorrida violação do art. 38º do DL nº 247/87 de 17/06 e do DL nº 248/85 de 15/07, do direito fundamental à liberdade de escolha da profissão e do princípio constitucional da reserva de lei em matéria de bases do regime da função pública.

O Município ora recorrido apresentou contra - alegações, pugnando pela manutenção da sentença recorrida.

II – Na sentença recorrida foram dados como provados, com base nos documentos juntos aos autos e/ou por acordo, os factos constantes das alíneas a) a c) do ponto II.1, de fls. 139 e 140 supra, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

III – No presente recurso jurisdicional está unicamente em causa apurar se no contexto legal hoje em vigor a enumeração das carreiras horizontais feita pelo art. 38º do DL 247/87 de 17/06 se deve considerar taxativa das carreiras horizontais ou, antes, se as carreiras hoje unicategoriais ali não indicadas no que respeita à progressão por mudança de escalão se faz por reporte às carreiras horizontais, tal como o decidiu a sentença em recurso.

IV – Embora a jurisprudência deste TCAS se tenha vindo a mostrar dividida quanto à questão em apreço, os recentes Acórdãos do Pleno do STA proferidos, em 17/01/2007 e 12/12/2006, respectivamente, nos recursos para uniformização de jurisprudência nºs 0762/06, 0744/06 e 0870/06, vieram dar razão à jurisprudência que considerava que o artº38º, nº1 do DL 47/87, de 17.06 continha uma enumeração meramente exemplificativa das carreiras horizontais e que as carreiras unicategoriais, como é o caso, dos “tractoristas”, “condutor de máquinas pesadas e veículos especiais”, “motorista de pesados” e “encarregado de brigada dos serviços de limpeza” se tratam de carreiras horizontais, o que foi sempre nossa opinião.

Invoca o recorrente que tal entendimento efectua uma interpretação inconstitucional do art. 38º do DL nº 247/87 e do próprio art. 4º do DL nº 248/85, porquanto « Por força da natureza do direito fundamental à escolha de profissão (…) a definição dos diferentes graus de exigência e a determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical incumbe e é efectuada pelo legislador, conforme resulta do facto de ser ao legislador que compete presidir à tipicização ou fixação do conteúdo profissional ».

A tal propósito, e sem necessidade de outros considerandos, citamos parte do Ac. do STA de 12/12/06, Rec. 0870/06 atrás mencionado, em tudo idêntico ao caso dos presentes autos:
« Essa reserva de lei, segundo defende o recorrente, radicaria no art. 47 da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, no respectivo nº 1, consagra, como direito fundamental, a liberdade de escolha de profissão, de que a progressão na carreira profissional constituiu um dos níveis de realização (vd. G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3ª ed., 262).
É certo que aquele preceito constitucional, ao estabelecer que «1. Todos têm direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade», coloca sob reserva de lei restritiva o direito fundamental de escolher livremente a profissão. Sendo esse um dos casos expressamente previstos de restrições legais de «direitos, liberdades e garantias» (cf. art. 18º-2 e 3) – V. Moreira/G. Canotilho, loc. cit., 263.
Todavia, não está aqui em causa o direito de escolha de profissão em qualquer das suas vertentes, designadamente, o direito na progressão na carreira. Sendo que este último está consagrado na lei, embora em termos diferentes, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais.
(…)
A análise feita ao preceito constitucional invocado pelo recorrente mostra que, ao invés do que defende na respectiva alegação, dele não decorre que tal qualificação só possa ser feita pela própria lei. E, sendo desejável que o fizesse, certo é que – como expressamente reconhece o próprio recorrente – não existe norma legal que proceda a tal qualificação, relativamente aquela carreira de motorista de transportes colectivos.
Nestas circunstâncias, e embora começando por sustentar que se trata de matéria reservada à lei, o recorrente acaba por concluir pela qualificação como vertical daquela carreira, baseado no entendimento (…) segundo o qual o já referenciado art. 38 do DL 247/87 deve ser interpretado no sentido de que nele se contém enumeração exaustiva das careiras horizontais. Devendo, por isso, ser havidas como verticais todas as restantes carreiras, não referidas nessa enumeração (…).
Adiante-se, desde já, que temos por mais acertado o entendimento adoptado (…) que, na falta de qualificação legal de determinada carreira como vertical ou horizontal, apela à respectiva estrutura, como critério possibilitador de tal qualificação. ».

E, na verdade, como o próprio recorrente argumenta em 4º das suas conclusões « o critério que permite distinguir uma carreira vertical de uma carreira horizontal é, justamente, haver ou não diferentes graus de exigência ou responsabilidade ao nível do conteúdo funcional da categoria. ».

Ora, conforme se expende, a dado momento, no Acórdão 0744/06 de 17/01/2007, também atrás mencionado e em tudo idêntico ao caso dos autos « (…) Neste caso ( o do art. 38º nº 1 ) o legislador limitou-se a fazer uma afirmação, «São consideradas carreiras horizontais» as seguintes.
Portanto, o que não há dúvida, é que as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais.
E as que ali não estão consideradas, serão todas verticais?
Ou podem também enquadrar-se no citado preceito?
É evidente que a resposta não nos é dada pelo artº 38º, nº1, que já vimos se limitou a enumerar carreiras consideradas horizontais.
A resposta ter-se-á de encontrar no já citado artº 5º do DL 248/85, que define o que é uma carreira horizontal por oposição a uma carreira vertical.
Assim, todas as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, são carreiras verticais.
Todas as carreiras que integrem categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde, apenas, à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, são carreiras horizontais.
Assim, a diferença entre umas e outras reside no facto, de nas carreiras verticais, a mudança de categoria corresponder a um maior grau de exigência, complexidade e responsabilidade, o que significa maior qualificação e capacidade de decisão, enquanto nas carreiras horizontais, essa mudança corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas.
Ou seja, o elemento diferenciador das carreiras verticais relativamente às horizontais consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis supostamente crescentes de exigência, complexidade e responsabilidade, assentando, essencialmente na capacidade de decisão, enquanto nas segundas, releva apenas a capacidade de execução Neste sentido, Ana Fernandes Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed., 1999, 136.
Mas se o artº38º, nº1 do DL 247/87 não define o que são carreiras horizontais, mas sim o artº5º do DL 248/85, onde, pela definição dada neste preceito, podem caber todas as que tenham as características ali referidas, e também não exclui a existência de outras além das ali enumeradas, então estamos perante um elenco meramente exemplificativo, podendo existir outras carreiras horizontais desde que caibam na definição do artº5º do DL 248/85 Cf. neste sentido, o ac. STA de 13.02.1997, rec. 40594.
Há, pois, que concluir que o citado artº38º, nº1 do DL 247/87 tem carácter exemplificativo e não taxativo, e, portanto, no sentido do acórdão recorrido.
3. Mas essa conclusão não nos permite afirmar, sem mais, que as carreiras aqui em causa sejam carreiras horizontais, e é essa a questão controvertida nos autos.
Como se disse, isso terá de ser apreciado face à definição que o legislador deu de carreiras horizontais e verticais e não apenas face ao citado artº38º do DL 247/87, que é meramente exemplificativo das primeiras.
O artº37º, nº1 do citado DL 247/87, de 17.06 considerava as carreiras de tractorista e de motorista, onde se inclui a de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de pesados (cf. artº26 para que remete aquele artº37º), como carreiras mistas. Só que tais preceitos e anexo foram revogados pelo citado DL 412-A/98, que procedeu, de acordo com a previsão do DL 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma, sobre ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, passando tais carreiras a ser unicategoriais.
Com efeito, as carreiras de motorista estão previstas no DL 404-A/98, de 18.12, aplicável à administração local por força do DL 412-A/98, de 30.12 e constam do anexo II a este diploma com uma única categoria coincidente com a carreira.
Como bem se refere no douto aresto sob recurso, «existindo hoje apenas uma única categoria dentro das várias carreiras ( de motorista), não se pode falar em promoção a categoria mais elevada, mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação, foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.»
Na verdade, tratando-se de carreiras unicategoriais não se vê como poderiam ser qualificadas de carreiras verticais, já que existindo apenas uma única categoria, não pode existir entre os funcionários que as integram qualquer diferenciação em termos de exigência, responsabilidade e complexidade funcional, e, consequentemente, a possibilidade de evolução dentro desses parâmetros. A sua progressão na carreira opera apenas na mesma categoria, de quatro em quatro anos, por mudança de escalão, a que corresponde diferente índice remuneratório, enquanto nas carreiras verticais essa mudança ocorre de três em três anos. » ( sublinhados nossos ).

Também no caso em apreço nos autos, como carreiras unicategoriais que são, a carreira de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de transportes colectivos não podem ser consideradas como carreiras verticais, não podendo, por isso, ser condenada a entidade demandada a esse reconhecimento.

Com efeito, e para além do que é referido naquele douto Acórdão do Pleno, nas carreiras de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e motorista de transportes colectivos, desenvolvendo - se a progressão nas categorias por mudança de escalão (nº 1 do art. 19º DL nº 353-A/89), cuja mudança depende apenas da permanência no escalão anterior por um determinado período de tempo, sendo de acordo com o nº 2 do art. 19º do DL nº 353-A/89, definido esse período de tempo de 3 anos para a carreira vertical e 4 anos para a carreira horizontal, à semelhança do que acontece com as carreiras elencadas no nº 1 do artº 38º do DL nº 247/87 – também elas agora, de acordo com o DL nº 353-A/89, DL nº 404-A/98 e DL nº 412-A/98, em regra, unicategoriais – essa progressão terá de ser feita de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais, ou seja, da permanência no escalão anterior por um período de 4 anos ( também à semelhança do que determinava o nº 3 do art. 38º já mencionado ).

É que, enquanto nas carreiras verticais o acesso a categoria superior se faz por promoção ( mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira ), mediante concurso, nas carreiras horizontais o acesso faz - se por progressão, ou seja por mudança de escalão na mesma categoria (com excepção do concurso de ingresso), (cfr. arts. 27º, 29º do DL nº 184/89, arts. 36º, 38º nº 2 e 3 do DL nº 247/87 de 17-6 e Paulo Veiga e Moura in “Função Pública”, 1º volume, 2ª edição, pag. 70 e segs.).


No caso vertente, existe, actualmente, apenas a carreira de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e a carreira de motorista de transportes colectivos integrada num grupo de pessoal (auxiliar) a que corresponde uma única categoria, como decorre dos anexos aos Decs. Leis nº 353-A/89, nº 404-A/98 e nº 412-A/98.

Assim, a integração dos cargos em questão dos funcionários, associados do A., numa carreira vertical para efeitos de a progressão nos escalões do vencimento se efectuar de três em três anos, e não de quatro em quatro é que carece, em nosso entender, de apoio legal, pelo que a sentença recorrida, em nosso entender, violou as disposições legais invocadas pelo recorrente.

Tendo a sentença recorrida decidido em conformidade com a jurisprudência citada e a posição que nesta matéria temos assumido, a nosso ver, que a mesma não enferme de qualquer vício, nomeadamente, dos apontados pelo recorrente.

V – Pelo que, em face do exposto e em conclusão emito parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, mantendo - se a sentença recorrida nos seus precisos.