Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:05/25/2006
Processo:01639/06
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2º. Juízo - 1ª. Secção
Magistrado:Clara Rodrigues
Descritores:ATRIBUIÇÃO DE SUBSÍDIOS SECTOR BOVINO
FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO ACTO IMPUGNADO
CADUCIDADE SUSPENSÃO PROVISÓRIA DO PROCEDIMENTO (ART. 85º CPA)
ACTO DEVIDO
Data do Acordão:07/03/2008
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:A Magistrada do Mº Pº junto deste Tribunal, notificada nos termos e para os efeitos do art. 146º nº 1 do CPTA, vem emitir parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, nos seguintes termos:

I – O presente recurso vem interposto do acórdão de fls. 637 e segs. do TAF de Leiria na parte em que julgou improcedente a presente acção administrativa especial e absolveu o Réu dos pedidos de anulação do acto que indeferiu o levantamento da medida provisória de suspensão do procedimento conducente ao pagamento dos subsídios do sector bovinos (campanha de 2002) e de condenação do respectivo pagamento em prazo a fixar e dos juros de mora à taxa legal aplicável desde a suspensão.

Nas conclusões das suas alegações os recorrentes imputam à sentença recorrida violação do nº 1 do art. 125º do CPA, erigido como direito fundamental no nº 3 do art. 268º da CRP, art. 6º-A do CPA, que contempla o princípio da boa - fé consagrado no nº 2 do art. 266º da CRP e do art. 85º al. d) do CPA.

O recorrido Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola ( Inga ) contra - alegou pugnando pela improcedência do recurso e manutenção da sentença recorrida.

II – Na sentença recorrida foram dados como provados, com relevo para a decisão, os factos constantes dos pontos 1. a 6. de 2.1 “Matéria de facto dada como provada”, de fls. 648 a 650, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

III – Quanto à alegada violação do art. 125º nº 1 do CPA.
Decidiu o acórdão recorrido que o acto impugnado não padecia de falta de fundamentação, por considerar que as razões invocadas no mesmo eram suficientes e congruentes já que continham os motivos de facto e de direito que os fundamentam.

Ao contrário alegam os recorrentes que no acto em crise não são referidos factos que lhes permita conhecer os factos que levaram à decisão de suspensão, pois apenas são informados de que existem “indícios”, “desconformidades”, “criação artificial de condições”, o que não são factos.

E, efectivamente, assim também o entendemos.

Com efeito, atento o teor das comunicações a que se reportam os pontos 1., 3., 5 e 6., apenas neste último ( acto impugnado ) se refere a dada altura « As várias irregularidades foram apuradas em resultado de controlos de campo efectuados para aferir a regularidade dos requisitos de elegibilidade das ajudas ... ».

Todavia, em nenhuma daquelas comunicações se referem quais as irregularidades encontradas que consubstanciam os mencionados “indícios”, “desconformidades” e “criação artificial de condições”, que permitam aos ora recorrentes ficarem esclarecidos de forma clara e suficiente dos motivos de facto de tais irregularidades que levaram à suspensão do procedimento.

Factos esses que são invocados pelo ora recorrido no articulado 32º da sua contestação, mas que não constam das comunicações/notificações feitas, atrás mencionadas, e constantes do probatório, designadamente do acto impugnado, sendo, pelo menos neste que, em termos de fundamentação, deveriam ter sido consignadas de forma a que os ora recorrentes pudessem conhecer de forma suficiente e congruente o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão, o que, ao contrário do entendimento da sentença recorrida, se nos afigura não ter acontecido com a propositura da presente acção, já que nesta questão, os recorrentes sempre se debateram e invocaram o desconhecimento, por não lhes ter sido comunicado pelo ora recorrido, dos factos consubstanciadores das “ irregularidades “.

Pelo que, enfermando, em nosso entender, o acto impugnado de fundamentação insuficiente ou deficiente, com violação do art. 125º nºs 1e 2 do CPA, que o acórdão recorrido ao assim não ter decidido incorra em erro de julgamento com violação daquela mesma disposição legal.

IV – Quanto à violação do art. 6º-A do CPA.

Pelas razões que fundamentam o acórdão recorrido nesta questão, excepto no que se refere ao entendimento como “suficiente” da fundamentação, e sendo que não se trata de uma total ausência de fundamentação, mas apenas de uma fundamentação insuficiente ou deficiente, no que se refere à indicação factual das irregularidades detectadas, entendemos neste questão não assistir razão aos recorrentes.

V – Quanto à violação do disposto no art. 85º al. d) do CPA

Também neste ponto entendemos assistir razão ao recorrente.

Com efeito, dispõe o art. 84º nº 2 do CPA que « A decisão de ordenar ou alterar qualquer medida provisória deve ser fundamentada e fixar prazo para a sua validade » ( sublinhado nosso ).

Por sua vez, estipula o art. 85º do CPA que « Salvo disposição especial, as medidas provisórias caducam:
a) ...
b) Quando decorrer o prazo que lhes tiver sido fixado, ou a respectiva prorrogação;
c) Se decorrer o prazo fixado na lei para a decisão final;
d) Se, não estando estabelecido tal prazo, a decisão final não for proferida dentro dos seis meses seguintes à instauração do procedimento. ».

Escreve Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim em anotação ao art. 85º do CPA, in “ Código do Procedimento Administrativo comentado “:
«Prescreve a alínea b) deste preceito que as medidas provisórias caducam “ quando decorrer o prazo que lhes tiver sido fixado, ou a respectiva prorrogação “, situação que se verificará sempre que o órgão administrativo tenha fixado um termo final para a sua vigência, e este venha a ocorrer antes da tomada da decisão final.
A prorrogação da medida provisória que chega ao seu termo depende (...) de indicação de novo prazo de validade e de notificação, tendo em atenção o nº 2 do art. 58º (...) .»

E, quanto à alínea c), prosseguem os referidos autores « (...) Note - se que, enquanto em relação aos casos de deferimento tácito, a caducidade das medidas provisórias com o decurso do prazo resultaria implicitamente da previsão da alínea a), já quanto aos casos de indeferimento tácito, só esta alínea permite abrangê - los, na medida em que a “decisão” tácita de indeferimento não é decisão de um procedimento e só é figurada no art. 109º nº 1, para efeitos de se poder exercer o respectivo meio de impugnação (....)
Esse prazo geral para a conclusão do procedimento administrativo é, como se sabe, nos termos do nº 1 do art. 58º do Código, de 90 dias – e se for prorrogado, também a medida provisória pode sê - lo. ».

Continuando, quanto à al. d) expendem os mesmos AA. na obra citada: « (...) Não se contam para efeitos desta alínea, as prorrogações administrativas dos prazos legais já abrangidos na alínea b) (...) ( cheio nosso ).
Na verdade, se não estiver fixado nas normas de cada procedimento o prazo para a emissão da respectiva decisão final, vale o prazo geral do art. 58º ( ou dos arts. 108º e 109º ) – que em qualquer caso, é muito inferior aos seis meses previstos como possíveis para a vigência das medidas provisórias nesta alínea – e haveria sempre, portanto, “prazo estabelecido”.
Supomos, então, para dar sentido útil ao preceito, que o referido inciso da alínea d) deste art. 85º deve ser lido como reportando - se aos casos em que a lei deixa o prazo para a decisão ( ou conclusão ) do procedimento na discricionariedade do órgão administrativo, afastando a aplicabilidade das regras legais ( gerais ou especiais )que vigoram nestas matérias, querendo, portanto, dizer - se que as medidas provisórias nunca se podem prolongar para além de seis meses após a instauração do procedimento, mesmo não estando esgotado o prazo para a sua conclusão e (ou) decisão. » (cheio nosso).
No caso em apreço, conforme resulta dos docs. nº 2 a 7, juntos à p.i. a recorrida e do ponto 1. do probatório, o ora recorrido suspendeu preventivamente os pagamentos de todos os prémios do sector bovinos, aos ora recorrentes, sem ter fixado o respectivo prazo.

Posteriormente e de acordo com o doc. nº 1 e pontos 5. e 6. do probatório, a ora recorrida notificou os recorrentes que a suspensão provisória dos referidos pagamentos foi prorrogada e se manteria até à conclusão do processo de inquérito em curso.

Daqui decorre que não tendo sido fixado prazo inicial para a suspensão provisória, ou terá de se entender que o mesmo seria o do prazo geral fixado na lei (art. 58º nº 1 do CPA) e o da sua prorrogação também o da prorrogação da conclusão ou decisão do procedimento (nº 2 art. 58º CPA), ou se terá de entender que não está estabelecido na lei prazo para a decisão final e consequentemente a medida de suspensão ou de prorrogação desta caduca de acordo com a al. d) do art. 85º do CPA, ou seja, decorridos os seis meses.

Poder - se - á argumentar, como o faz a sentença recorrida, que foi fixado o prazo de prorrogação da suspensão, ou seja, o da decisão do Inquérito, estando - se assim perante a al. b) do art. 85º.
Todavia, de acordo com a citação atrás feita ao expendido por Mário Esteves de Almeida e outros, essa prorrogação sempre terá de ter em atenção o nº 2 do art. 58º do CPA.

É que, também como expendem os mesmos AA. na obra citada, agora em anotação ao art. 84º do CPA « O que a natureza jurídica das medidas provisórias exclui é a possibilidade de um prazo de vigência que se prolongue para além da decisão final do procedimento, pois a sua natureza cautelar ( conservatória ou instrumental ) implica a respectiva caducidade quando tal decisão sobrevier, como o inculca, nos termos referidos, a alínea c) do art. 85º. Excluída está também, naturalmente, a previsão da vigência da medida provisória “ por tempo indeterminado”.
Por isso que elas caducarão, em qualquer caso, com a decisão do procedimento – mesmo que não haja produção de decisão final expressa (cfr. anotações ao art. 85º) – poderia eventualmente entender - se que a falta de indicação do prazo não determina necessariamente a invalidade das medidas provisórias, o que, por nós, por cautela, entendemos rejeitar. ».

Desta forma, no caso em apreço, se a prorrogação do prazo da suspensão poderia levar em conta a decisão do Inquérito, a mesma, em termos de caducidade, teria igualmente de ter em conta o prazo geral da decisão face ao art. 58º nº 2 – al. c) do art. 85º CPA – ou pelo menos o prazo de seis meses da al. d) do mesmo artigo e diploma legal.

Na verdade, não pode, a nosso ver, uma decisão de deferimento ou indeferimento do pagamento de subsídios estar suspensa a aguardar indefinidamente uma decisão de um processo crime, decorridos que são já três anos e sem que seja previsível o termo deste.

Assim, que entendamos pela caducidade da medida e, consequentemente, pela violação do art. 85º do CPA pelo acto impugnado e pelo douto acórdão recorrido, que assim não o decidiu.

VI – Quanto ao pedido de condenação no pagamento aos ora recorrentes dos subsídios em questão.

Acontece que a revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por outro que anule o acto impugnado não pode conduzir à prolacção de decisão por este Tribunal, como o não poderia pelo tribunal de 1ª instância, de condenação da entidade recorrida ao pagamento aos ora recorrentes dos subsídios do sector bovinos e dos respectivos juros à taxa legal.

É que estando em causa uma decisão de prorrogação da suspensão provisória do procedimento com vista ao pagamento de subsídios, a anulação desta o que implica, em termos de condenação da administração à prática do acto devido, é o prosseguimento de tal procedimento e prolacção de decisão do pagamento ou não dos mesmos, isto é, de deferimento ou indeferimento da atribuição dos respectivos subsídios, perante os elementos instrutórios que constem do processo procedimental.

E, nesta medida, não tendo sido demonstrado nesta acção, em termos probatórios, pelos então AA. e ora recorrentes, o seu direito aos referidos subsídios, nem possuindo o Tribunal elementos donde o possa concluir, que não possa este Tribunal ou o de 1ª instância, nesta acção, decidir pela condenação do demandado no seu pagamento, dessa forma se substituindo à Administração numa decisão que só a ela cabe perante os elementos instrutórios procedimentais que possua.

VII – Em face do exposto e em conclusão emito parecer no sentido de ser dado parcialmente provimento ao recurso, revogando - - se o acórdão recorrido e substituindo - o por outro que anule o acto impugnado e condene o ora recorrido a prosseguir o procedimento e emitir decisão final no mesmo, no prazo de 20 dias, por nós entendido como suficiente, no mais se indeferindo o pedido.