Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	Administrativo


Data:	07/15/1998

Processo:	01510/98
Nº Processo/TAF:	00000/00/0
Sub-Secção:	1ª. Subsecção

Magistrado:	Carlos Monteiro
Descritores:	DEFINITIVIDADE VERTICAL INCONSTITUCIONALIDADE 25º LPTA CUSTAS


Data do Acordão:	11/23/2000

Disponível na JTCA:	NÃO

Texto Integral:

1 . O presente recurso jurisdicional vem interposto por J ......................da sentença do TAC de Coimbra que julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto , por falta de definitividade vertical e o tributou em taxa de justiça e procuradoria, pedindo a revogação da sentença por omissão de pronúncia, por se tratar de acto definitivo e executório ou a isenção de tributação, por alegada violação dos artºs. 668º, nº 1, al. d) do CPC e 68º do CPA e inconstitucionalidade do artº 25º da LPTA, por violação do artº. 268º, nº 4 da CRP.

2 . As questões a resolver, em síntese, são as da definitividade vertical do acto recorrido, da inconstitucionalidade do artº 25º da LPTA e a da tributação do recorrente.
No caso da inquestionável confirmação da falta de definitividade vertical e consequente irrecorribilidade do acto, fica prejudicada a alegada nulidade da sentença por omissão de pronúncia e terá de se afirmar a irrepreensibilidade do decidido.

2.1. Quanto à sobredita inconstitucionalidade, parece desde logo poder estar a abrir-se mais uma indevida hipótese de recurso, que mereceu já o repúdio do próprio Bastonário, em entrevista ao "Público" de 19.5.94:
"Não é novidade para ninguém que têm sido interpostos recursos para o Tribunal Constitucional (...) unicamente com o objectivo de retardar a eficácia de uma decisão. É uma atitude que constitui uso indevido da lei."
Segundo Marcelo Caetano "os poderes conferidos pela lei a cada órgão formam a sua competência própria, a qual, nos casos em que não é admissível avocação nem revogação por superior hierárquico, permitindo a prática de actos definitivos, se diz competência exclusiva"(Manual, Vol. I -468).
Existe, assim, competência própria quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei a um único órgão da Administração( Freitas do Amaral In "Conceito e Natureza Jurídica do Recurso Hierárquico", pag. 61).
Ainda no dizer do mesmo professor podemos distinguir três espécies de competência própria:
“I) a competência separada, na qual o subalterno é por lei competente para praticar actos executórios mas não definitivos; deles cabe recurso hierárquico necessário. É o caso normal, no direito português, quanto aos actos praticados por órgãos subalternos.
2) a competência reservada, na qual o subalterno é por lei competente para a prática de actos definitivos e executórios; deles cabe, além do recurso contencioso, recurso hierárquico facultativo.
3) a competência exclusiva, na qual o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios; todavia, embora esteja de algum modo inserido numa estrutura de tipo hierárquico - e portanto sujeito ao poder de direcção ou ao poder disciplinar - dos seus actos não cabe recurso hierárquico, mesmo facultativo, mas apenas recurso contencioso.”
Nesta última hipótese a competência atribuída ao subalterno exclui o poder de decisão do superior, tudo se passando como se aquele fosse o órgão mais elevado da hierarquia (embora, naturalmente, apenas para esse efeito).
Na verdade, quando os poderes conferidos por lei a um órgão administrativo se destinam a ser exercidos só por ele, diz-se que este tem competência exclusiva.
A regra geral é, contudo a da competência separada, em que o subalterno pratica actos executórios, mas não definitivos, pois deles cabe sempre recurso hierárquico ( recurso hierárquico necessário).
Existem, assim, actos que não são verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades dos quais se não pode recorrer directamente para os tribunais. São nomeadamente os actos praticados pelos subalternos: "quando uma acto administrativo é praticado por um órgão subalterno, e a menos que se tenha competência exclusiva, caso em que do próprio acto do subalterno se pode recorrer directamente para o tribunal, tal acto não é verticalmente definitivo"( F. Amaral- In Direito Administrativo, vol. IV, pags. 37 e 38).
Nestes casos, para o particular poder atingir a via contenciosa, tem de recorrer primeiramente à via administrativa, interpondo recurso para o superior hierárquico do autor do acto. Após decisão deste é que o particular pode recorrer para os tribunais, desse mesmo acto ( do superior) - é o recurso hierárquico necessário.
A este propósito escreve também Esteves de Oliveira : " entre nós, pelo menos, neste momento, a competência só é exclusiva quando conferido aos órgãos mencionados nos artigos 15º da LOSTA e nos nºs. 1, 2 e 4 do artº 820º do CA, pois que quanto a todos os restantes, o exercício da sua competência está sempre sujeita a recurso para o respectivo superior hierárquico ( Direito Administrativo, Vol. I, pág. 239 ).
Em nota acrescenta aquele autor: "já que entre nós se considera, generalizadamente, como inerente à relação hierárquica, a existência a favor do superior de um poder de substituição e avocação da competência do inferior (artº 35º, 4 e 37º do CPAG ).
Temos assim que, a regra, no nosso direito, é a de que os actos dos subalternos não são verticalmente definitivos. Por isso, em princípio, desses actos, é indispensável interpor recurso hierárquico necessário antes do recurso à via contenciosa.(v. Freitas do Amaral, ob.cit., Vol. IV pag 39).
Os casos de competência exclusiva são aliás excepcionais e devem resultar expressamente da lei.
Mesmo ainda no domínio da conformidade constitucional do artº 25º, nº 1 da LPTA, sempre deverá adiantar-se que se não suscitam dúvidas.
Até à revisão de 1989, a CRP garantia aos administrados recurso contencioso de quaisquer actos definitivos e executórios com fundamento em ilegalidade.
Com a revisão de 1989 dá-se uma alteração significativa nesta matéria. O artº 268º, nº 4 estabelece desde então que: "é garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos e interesses legalmente protegidos" ( abandonou-se assim a referência constante do carácter definitivo e executório do acto administrativo). Por isso alguns questionam a constitucionalidade material do artº 25º citado.
E na verdade não se justifica agora falar-se em actos definitivos e executórios, pelo menos para efeitos de recurso contencioso. Já antes da revisão de 1989 se entendia, por exemplo, que eram recorríveis os actos não executórios, mas efectivamente executados e coloca-se, assim, a questão de saber se é ou não inconstitucional (inconstitucionalidade superveniente) a norma que impõe ao administrado a via do recurso hierárquico, como condição para a via contenciosa.
Esta questão foi bastante discutida como se pode ver pela leitura dos acórdãos do STA, de 16.02.94 ( AD 400-383) e de 17.11.94 (AD 401 -512), por exemplo.
Nestes doutos acórdãos entende-se que o nº 1 do artº 25º da LPTA não ofende a norma do nº 4 do artº 268º da CRP, pelo que não é materialmente inconstitucional.
A Dr.ª Maria Teresa de Melo Ribeiro - In revista "Direito e Justiça" da F.D.U. Católica Portuguesa (vol. VI pag. 365 e segs. e Vol. Vll, pag. 191 e segs.) pronuncia-se em sentido contrário.
Com efeito, aí se refere que, por imposição constitucional, o recurso hierárquico se tomou facultativo e com ele inconstitucional o 25º da LPTA (e desnecessário o seu artº34º).
E no mesmo trabalho escreve: " o direito ao recurso contencioso contra todos os actos administrativos que lesem os direitos ou interesses legítimos particulares é um direito fundamental de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias e que beneficia do regime jurídico-constitucional especial previsto para estes direitos"
"Sendo assim, o artigo 268º, nº 4 aplica-se directamente e vincula as entidades públicas e privadas (artº 18º da CRP), beneficiando de uma «força vinculante e uma densidade aplicativa» ( Gomes Canotilho) que faz com que valha directamente contra lei quando esta restringir o direito ao recurso contencioso fora dos casos expressamente previstos na Constituição(artº 18º nº 2)".
A este propósito escrevem também Comes Canotilho e Vital Moreira em anotação ao artigo 268º da CRP "visto que a definitividade (ou definitividades- verticais e horizontais) do acto impugnado já não constitui um pressuposto processual para a proposição do recurso jurisdicional, então o recurso hierárquico administrativo tem de ser meramente facultativo, sendo constitucionalmente duvidoso que a lei possa estabelecer recursos hierárquicos obrigatórios."
Embora não relacionado directamente com esta questão escreve Paulo Otero, In Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa - pag 375 a 377):
“Ora, uma das inovações introduzidas pela revisão constitucional de 1989 foi retirar a exigência de definitividade e executoriedade dos actos administrativos objecto de recurso contencioso. Hoje é possível tal recurso contra quaisquer actos administrativos que lesem os direitos ou os interesses legalmente protegidos dos administrados - artº. 268º, nº4 da CRP. Será que desta alteração constitucional resulta uma desvalorização da hierarquia administrativa?
Deverá responder-se negativamente, com três ordens de argumentos :
lº- As actas da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional demostram que a alteração do texto da Constituição se baseia em razões garantísticas dos administrados : encontrar um meio de resposta para todos os actos lesivos dos direitos e dos interesses legalmente protegidos, evitando a « exasperação formalista » da jurisprudência em tomo dos conceitos de definitividade e executoriedade, com a consequência de ter levado a uma limitação do universo dos actos impugnáveis. Ou seja, o desaparecimento do requisito da definitividade não teve qualquer relação com uma eventual intenção subjectiva de desvalorizar o princípio hierárquico .
2º- Por outro lado, o texto anterior da Constituição não proibia a lei de admitir recurso contencioso de actos não definitivos, nem o texto actual impõe a admissibilidade de recurso contencioso de todos os actos não definitivos. O actual texto constitucional desvaloriza os qualificativos formais dos actos, ante o princípio da efectividade da tutela dos cidadãos, aferida pelo critério da lesão dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Em consequência , a Constituição apenas permite o recurso contencioso de actos verticalmente não definitivos que lesem de forma directa e imediata a esfera jurídica dos administrados. Daqui decorre que em todos os demais casos de actos não definitivos, a Constituição não consagra qualquer garantia de recurso contencioso, nem seria lógico que tal sucedesse....
3º- Por último, estabelecendo a Constituição a possibilidade de recurso contencioso de certos actos administrativos verticalmente não definitivos, daí decorre a exigência de um controlo mais apertado de legalidade e mérito dos actos do subalterno por parte do superior hierárquico. Ou seja, ainda que se verifique uma possível desvalorização da função do recurso hierárquico necessário, senão mesmo a sua inconstitucionalidade superveniente, a circunstância de o superior ser responsável pela totalidade da função dos serviços dependentes exige deste último um reforço da supervisão ex oficio dos actos praticados pelos subalternos...”
Também Vieira de Andrade defende que a exigência legal do recurso hierárquico não contraria o disposto no artº 268º nº 4 da CRP, In Direito Administrativo e Fiscal- Lições, l994- 1995- pag 143).
Com efeito, haverá de concluir-se que o nº 1 do artº 25º da LPTA não é materialmente inconstitucional.
Ainda que na redacção anterior do artº 268º da CRP se falasse em actos administrativos «definititivos e executórios» e que agora não se faça tal referência, tal não significa necessariamente que sejam recorríveis contenciosamente os actos , ou pelo menos todos os actos dos subalternos.
O acento tónico era posto então na definitividade e executoriedade dos actos administrativos e agora é posto na possibilidade de lesão dos direitos ou interesses legalmente protegidos, nada impedindo que o legislador ordinário exija a via do recurso hierárquico como condição para a via contenciosa. Pela simples razão de que por esta via não se torna o acto irrecorrível, nem se retira ao interessado qualquer direito, já que o recurso hierárquico até poderá trazer benefícios ao administrado, pois que a sua situação pode ficar logo decidida a seu favor, se o superior hierárquico pode revogar o acto do subalterno, quer por razões de ordem legal quer por razões de conveniência- artº 167º nº2 e 174º do CPA- e o mesmo tem, em principio, efeito suspensivo (ao contrario do recurso contencioso).
Este entendimento tem sido sufragado pela Jurisprudência por forma pacífica, no sentido de que não pode falar-se de qualquer desconformidade entre aquele regime e a CRP, "pois se trata de um condicionamento legítimo, adequado, proporcionado e constitucionalmente fundado, do direito do recurso contencioso, e não de uma sua restrição, pois o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso hierárquico" - Ac. do STA de 4.5.95, R. 35259, por exemplo. Do mesmo modo, o Ac. do STA de 9.07.96, R. 38827 doutrina:
" Não há violação do princípio da accionabilidade consagrado no nº4 do artº 268º da CRP - redacção da Lei de Revisão Constitucional nº 1/89 de 8/07 se o legislador estabelecer um recurso hierárquico prévio ( recurso hierárquico necessário ) à interposição do recurso contencioso, já que tal princípio não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, apenas determinando que não pode recusar-se a abertura da via contenciosa quando há um acto administrativo (acto lesivo).
Também o do STA de 27.05.97, no R. 41508 decidiu:
"O nº1 do artº 25º da LPTA não ofende a norma do artº 268º nº4 da CRP pelo que não é materialmente inconstitucional."
Do mesmo modo já o aresto do STA de 16.02.94, R. 32904 decidira:
“I - O n° 1 do artigo 25° da LPTA não ofende a norma do n° 4 do artigo 268° da Constituição da República. pelo que não é materialmente inconstitucional.”
O STA aliás fez-se também eco da polémica, resolvendo-a lateralmente em favor do administrado, no Ac. de 6.02.97, no R. 41453, ainda que sem dispensa do recurso hierárquico: "Atenta a divergência jurisprudencial e doutrinal quanto à persistência, após a revisão constitucional de 1989, da figura do recurso hierárquico necessário, não se pode afirmar que é manifesta a ilegalidade de interposição de recurso de acto da Direcção da Caixa Geral de Aposentações que determinou a perda de pensão, sem prévia interposição do recurso para o respectivo Conselho de Administração previsto no artº 108º-A, nº1, al. a), do Estatuto da Aposentação, aditado pelo DL nº 214/83 de 25/5."

2.2. Por último, cumpre analisar a questão da tributação e neste particular, se a notificação ao interessado foi efectuada no cumprimento do preceituado no artº 68º do CPA e por cuja alegada violação o recorrente pretende a isenção de tributação.
Ora a certidão de notificação consta de fls. 6 e segs., em termos que aqui se dão por reproduzidos e donde se pode concluir liminarmente que falha na indicação do “órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de não ser susceptível de recurso contencioso” como prescreve a alínea c) do mencionado preceito.
Neste domínio, que entendo o único em que o recorrente tem razão, recurso deve proceder, aliás na linha do decidido no caso paralelo deste TCA, no Ac. de 12.3.98 - Proc. nº 602/98:
“I - A alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, tem por objectivo comunicar ao administrado o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso. II - Não tendo a entidade administrativa feito constar da notificação enviada ao administrado o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, é legitima a interpretação de que para a Administração aquele acto era imediatamente susceptível de recurso contencioso. III - Na verdade, se nos colocar-mos na posição de um declaratário normal, colocado na posição do administrado, podemos deduzir que aquele entendeu a notificação em causa como se tratando de uma notificação de um acto imediatamente susceptível de recurso contencioso - cfr. art. 236º do Código Civil. IV - Daí que a Administração, tal como qualquer declaratário normal, colocado na posição do administrado, pudesse e devesse ter previsto que a omissão da comunicação a que se refere a alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, iria induzir este último a uma interpretação de que o acto era imediatamente susceptível de recurso contencioso, sendo certo que ao administrado não são exigíveis conhecimentos técnicos precisos acerca da (i)rrecorribilidade do acto objecto de notificação. V - A Administração, atenta como deve estar às correntes jurisprudenciais sobre as questões que lhe são colocadas, não podia desconhecer que, à data da notificação, já era maioritário o entendimento de que a competência dos directores-gerais exercida nos termos dos arts. 11º e 12º do DL nº 323/89, de 26.9 (quanto aos actos previstos no Mapa II anexo a esse diploma), era considerada uma competência própria mas não exclusiva, pelo que da prática de tais actos deveria ser interposto recurso hierárquico para abrir a via contenciosa. VI - Atento o quadro fáctico supra referido, o princípio da boa-fé e seus corolários - os princípios da segurança jurídica e da confiança legitima dos particulares no seu relacionamento com a Administração - bem como o princípio da transparência, ao qual esta ligado, entre outros, o princípio da prossecução do interesse público e o da participação dos administrados, todos eles decorrentes do princípio da tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos (cfr. arts. 267º/1 a 3 da Constituição, 4º, 6º A e 7º do Código do Procedimento Administrativo), é de considerar que da notificação a enviar ao administrado deverão constar as informações referidas na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, com a menção de que, segundo a jurisprudência largamente maioritária do Supremo Tribunal Administrativo, o acto não é imediatamente susceptível de recurso contencioso, por forma a que o notificado possa optar por uma ou outra solução; interpor recurso hierárquico necessário ou interpor recurso contencioso.
VII - Não tendo a Administração procedido pela forma supra descrita, teremos, no mínimo, que concluir que estamos perante uma notificação insuficiente, o que equivale a dizer que o acto notificado, pelo menos, no que à caducidade do efeito impugnatório se reporta, não produziu efeitos. VIII - Rejeitado o recurso contencioso por falta de definitividade vertical do acto impugnado, e não tendo o acto sido comunicado através de notificação adequada, nos termos supra mencionados, não poderá o recorrente ser condenado em custas, por nenhuma culpa lhe ser imputável; IX - Na verdade, tendo a rejeição do recurso resultado de uma notificação insuficiente, e tendo esta sido a causa imediata do recurso contencioso interposto pelo recorrente, deverá entender-se que quem deu causa às custas do processo foi a Administração (vide art. 446º/1 e 2 do C.P.C., aplicável por força do art. 1º da LPTA ao contencioso administrativo, com as devidas adaptações).”

3 . Em CONCLUSÃO:

O recurso deve improceder quanto à alegadas nulidade da sentença e inconstitucionalidade do artº 25º da LPTA, por violação do artº. 268º, nº 4 da CRP e ser julgado procedente quanto à pretendida isenção de tributação, por ter sido a Administração que deu causa ao recurso por violação disposto na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, segundo o meu parecer.