Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:06/05/2007
Processo:02692/07
Nº Processo/TAF:00683/07.0BELRS
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Artur Barros
Descritores:SUSPENSÃO DA EFICÁCIA
FORMAÇÃO DE CONTRATOS
Data do Acordão:07/05/2007
Texto Integral:Intervenção do MºPº, ao abrigo do disposto no artigo 146º, nº 1, do CPTA




É objecto do presente recurso a sentença que julgou improcedente o pedido de suspensão provisória prevista no artigo 128º do CPTA relativa à execução do acto de adjudicação de que foi pedida a suspensão da eficácia.
Adere a sentença recorrida à doutrina, que transcreve, exposta no Ac. do STA, de 20.03.2007, proc. 1191/06, segundo a qual do confronto entre a letra dos artigos 130º, nº 4, e 132º, nº 3, ambos do CPTA, só há uma interpretação literal possível: a de que o legislador quis excluir a aplicação das regras que não constem do capítulo anterior.
Questiona a Recorrente a tese da não aplicabilidade daquele artigo 128º quando esteja em causa a anulação, declaração de nulidade ou inexistência jurídica de actos administrativos relativos à formação de contratos, a que se reporta o artigo 132º.

Parece-me mais consentânea com as regras da boa interpretação a tese de que o disposto no n.º 3 do art. 132º do CPTA, tem uma função de inclusão e não excludente - neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, pág. 669; Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, Almedina, pág. 338-339; e também o Ac. deste TCAS, de 13.10.2005, proc.1041/05.
Na verdade, o capítulo I do Título V estabelece as “disposições comuns” relativas aos processos cautelares, enquanto o capítulo II estabelece “disposições particulares” aglutinadas à volta de providências específicas, ou visando a tutela cautelar de direitos liberdades e garantias (d.l.g.) ou contra actos e procedimentos específicos. E assim, os artigos 128º e 129º reportam-se directamente à providência de suspensão da eficácia de um acto administrativo, o artigo 130º à suspensão da eficácia duma norma self-executing, o artigo 131º à tutela cautelar de d.l.g. e o artigo 132º a aspectos específicos da tutela cautelar contra actos relativos á formação de contratos, sem interferir, porém, nos aspectos regulados no artigo 128º.
Isto é, não existe qualquer área de intersecção entre o círculo definido pelo artigo 128º, quanto a alguns aspectos atinentes à providência da suspensão da eficácia dos actos administrativos, e o traçado no artigo 132º, que estabelece normas especiais (nºs 1 e 2) e excepcionais (nºs 4 a 7), mas por referência às normas gerais do capítulo anterior, quanto a alguns aspectos atinentes a providências relativas a procedimentos de formação de contratos, sem tocar, porém, em qualquer dos aspectos regulados nos artigos 128º e 129º.
Quer dizer, no que respeita à proibição de execução do acto administrativo objecto do pedido de suspensão da eficácia, o artigo 128º estabelece uma regra geral, que não é excepcionada ou sequer complementada pelo artigo 132º, o qual se destina a regular outras matérias, não havendo, por isso, qualquer possibilidade de colisão entre essas duas normas.
É esse o sentido da letra da lei, que, a meu ver, não é inviabilizado no confronto com o nº 4 do artigo 130º. Na verdade, não são paralelas as situações reguladas nesta norma e no nº 3 do artigo 132º, pelo que até esse pressuposto falha para se poder usar o argumento a contrario sensu, já de si falível, que desse confronto se poderia retirar.
Com efeito, por um lado, a expressa remissão para o capítulo precedente, contida nos preceitos em referência, deve levar-se à conta da assumida intenção pedagógica, justificada pela profundidade da reforma do contencioso administrativo (cfr. nº 1 da exposição dos motivos da proposta de lei de aprovação do CPTA), não forçando à exclusão da aplicação de outros preceitos sistematicamente aplicáveis, ainda que não objecto de remissão expressa.
Por outro lado, o artigo 130º rege sobre a suspensão da eficácia de normas, pelo que tem justificação a remissão expressa para os artigos precedentes, que se reportam à suspensão da eficácia de actos administrativos. Por isso, a remissão ressalva “as adaptações que forem necessárias”.
Mas tal remissão já seria descabida, quando se trata de aplicar o artigo 128º exactamente às situações que se compreendem directamente no seu círculo – a suspensão da eficácia de actos administrativos.
São, pois, substancialmente diferentes as situações previstas nos artigos 130º, nº 4, e 132º, nº 3, não podendo, assim, extrair-se qualquer argumento a contrario sensu da circunstância de neste faltar qualquer remissão para os artigos 128º e 129º, que aquele contém.

Também o argumento extraído do n.º 3 do art. 2.º Directiva n.º 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, ao estabelecer que «os processos de recurso, por si só, não devem ter necessariamente efeitos suspensivos automáticos sobre os processos de adjudicação de contratos a que se referem», não é relevante no caso concreto, a meu ver.
Antes de mais, porque o artigo 132º não se aplica apenas nos casos a que se refere a referida Directiva comunitária, mas a todas as situações de natureza pré-contratual, incluindo as relativas aos contratos de pessoal.
Depois, porque, no caso, nem sequer se trata da suspensão automática derivada da mera interposção de recurso, mas de decisão expressa suscitada pela requerente da providência cautelar da suspensão da eficácia do acto.
Finalmente, não será a mesma coisa o efeito suspensivo automático decorrente da mera impugnação do acto, por um lado, e a não execução imediata do acto enquanto não é decidido o processo da providência cautelar da suspensão da eficácia, para garantir o efeito útil desta, por outro.
A estipulação constante do nº 3 do artigo 2º da Directiva 89/665/CEE não obsta, a meu ver, à existência, no direito interno, de uma norma como a do nº 1 do artigo 128º do CPTA, pois não parece que a Directiva inclua no conceito de recurso o pedido de medidas cautelares, como se pode extrair do artigo 2º, nº 1, al. a) da Directiva. Tanto mais que a proibição de executar o acto administrativo não dura até à decisão do recurso, mas apenas enquanto não é decidida a providência cautelar, e para garantir a eficácia desta, finalidade que não é alheia à intenção comunitária ao impor a adopção de medidas urgentes visando a suspensão da execução do acto, que, obviamente, poderia ficar gorada, com frequência, sem aquele efeito suspensivo imediato.
Em todo o caso, contém o nº 1 do artigo 128º, um mecanismo equilibrado e adequado a evitar que o mero requerimento de suspensão da eficácia do acto permita paralizar automaticamente os efeitos do acto suspendendo, quando, fundamentadamente, a autoridade administrativa reconheça nisso grave prejuízo para o interesse público.
Nem se diga que a “proibição de executar” não prevê qualquer mecanismo de protecção dos contra-interessados, por só razões de interesse público permitirem o seu levantamento pela Administração. É que esse argumento prova demais, pois valeria não só no domínio da formação dos contratos, mas também sempre que haja contra-interessados no caso, que é a situação mais frequente. E, de certo modo, parece querer abalar os próprios fundamentos do direito administrativo, que se justifica, exactamente, em função do interesse público legitimador da autotutela administrativa na prossecução desse interesse, quer na sua definição primária através do acto administrativo suspendendo, quer na posterior decisão de prossecução da sua execução, não parecendo curial admitir-se um mecanismo que permitisse à Administração “levantar” a “proibição de executar” com base na ponderação de interesses particulares, que lhe não compete prosseguir.
Em face do exposto, parece-me que o recurso merece provimento.