Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:11/23/2006
Processo:02082/06
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Mª. Antónia Soares
Descritores:AJUDAS COMUNITÁRIAS
DETECÇÃO DE IRREGULARIDADES
ORDEM DE DEVOLUÇÃO
PRAZO DE PRESCRIÇÃO
Data do Acordão:03/22/2007
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:Venerando Juiz Desembargador-Relator

A magistrada do Ministério Público junto deste TCAS, tendo sido notificada para emitir parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, nos termos do nº1 do artº 146º do CPTA, vem, sobre o mesmo, dizer o seguinte:

O presente recurso jurisdicional vem interposto, pelo Autor, da sentença que julgou improcedente a acção administrativa especial por si proposta contra o Conselho de Administração do Instituto Nacional de Gestão Agrícola ( INGA), com vista à anulação dos actos consubstanciados nos ofícios nºs 013572 e 013573, ambos datados de 10-3-05 e proferidos nos processos nºs 2884/04 e 2725/04, respectivamente, que determinaram a reposição da quantia de € 45.373,29, atribuída a título de Prémio a Bovinos Machos (PBM), bem como da quantia de € 13.055,78, atribuída a título de Prémio de Abate de Bovinos (PAB), ambos referentes à campanha de 2002.

O Autor, na petição inicial, alega essencialmente que foi violado, pelos actos impugnados, o nº1 do artº 23º do Reg (CE) nº 1254/1999 do Conselho, o qual determina que sempre que a presença de resíduos de substâncias proibidas pela Directiva 96/22/CE, do Conselho ou de resíduos de substâncias autorizadas nos termos desta directiva mas utilizadas ilegalmente, seja detectada, em aplicação da Directiva 96/23/CE, num animal pertencente ao efectivo bovino de um produtor… esse produtor será excluído do benefício da ajuda, durante o ano civil da verificação dos factos.
Ora, não basta, ainda segundo o recorrente, a mera constatação objectiva de terem sido detectadas substâncias beta adrenérgicas proibidas nos bovinos; é preciso apurar em que circunstâncias ocorreu tal utilização, uma vez que a mera utilização de substâncias beta agonistas e, designadamente, o clembuterol que foi detectado, só por si, não é ilegal, pois o artº 5º do DL nº 150/99, de 7-5, que transpôs para a ordem interna a directiva 96/22/CE, excepciona várias situações em que é permitida a utilização dessa substância.
Assim, deveriam os procedimentos administrativos que conduziram à ordem de reposição ter sido suspensos, até que, em sede própria, se investigassem as circunstâncias em que a referida substância fora utilizada, de modo a aferir se existia culpa ou dolo por parte do produtor e, consequentemente, se lhe era de aplicar ou não a sanção da reposição.
Refere, ainda, o recorrente, que à data em que lhe foram liquidados e pagos os referidos subsídios, em 13-3-03 e 7-5-03, já tinham sido detectadas as referidas substâncias, uma vez que a inspecção aos bovinos ocorreu em 12-6-02 e 22-8-02, a qual foi comunicada ao INGA, supostamente, em 25-11-02.
Deste modo, no entendimento do ora recorrente, foi ilegal a atribuição dos subsídios, a qual, configurando um acto constitutivo de direitos, só poderia ter sido revogado no prazo de um ano, nos termos do artº 141º do CPA e do artº 58º nº 1 e 2, do CPTA.

Segundo a sentença, estes vícios não procedem, essencialmente porque, a única excepção que a lei concede para a utilização da referida substância é o seu uso veterinário, o qual não foi invocado pelo recorrente.
Quanto à aludida revogação ilegal, refere que a atribuição das ajudas em causa não padece de qualquer irregularidade desde que estejam preenchidos determinados requisitos; caso os mesmos não se verifiquem, o produtor será excluído dos benefícios durante o ano da verificação dos factos. Deste modo, ainda segundo a sentença, a atribuição de tais subsídios está sujeita à condição da verificação dos necessários pressupostos. Caso estes não se verifiquem, não existe direito aos mesmos.

Nas alegações de recurso jurisdicional, o recorrente limita-se a impugnar a sentença na parte em que considerou não existir acto revogatório ilegal, pelo que a mesma transitou na parte em que decidiu que não tendo o Autor contestado que foram encontrados animais com produtos beta-agonistas na sua propriedade, e tendo o processo de inquérito instaurado, como finalidade, investigar se houve manipulação na recolha de urina para análise dos animais, as ordens de devolução não tinham que ser suspensas até à conclusão do inquérito.

Daqui decorre, desde logo, que o recorrente aceita a existência do pressuposto que lhe retira o direito aos subsídios em causa, referentes ao ano de 2002.

No entanto, considera que, dado que os referidos subsídios lhe foram pagos em 2003, tem direito a não os devolver, uma vez que à data das ordens de devolução já tinha decorrido o ano para a sua impugnação contenciosa, a que se referem as disposições conjugadas dos artºs 141º do CPA e 58º nº 1 e 2 do CPTA.

Não tem qualquer razão, a nosso ver.


Com efeito, temos para nós que a situação em apreço nada tem a ver com o instituto da revogação de actos administrativos que vigora no sistema jurídico-administrativo português, dado as normas especiais que regulam a atribuição destes subsídios, as quais não só estabelecem, expressamente, os pressupostos necessários para a sua atribuição, como estabelecem a sanção em caso de irregularidades verificadas – “o produtor será excluído, durante o ano civil da verificação dos factos, do benefício dos montantes previstos ...”, sem que tais normas estabeleçam qualquer prazo para operar tal exclusão ( cfr nº1 do artº 23º do Regulamento CE nº 1254/1999, do Conselho de 17-5).
Por outro lado, nos termos do direito comunitário os actos de devolução em análise se apresentam não só legais como a sua prática é imperativa para os Estados Membros, desde seja respeitado, como é o caso o prazo prescricional de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade ( cfr artºs 1º nº2 e 3º nº1 do Regulamento ( CE, EURATOM Nº2988/95, do Conselho de 18-12-95 relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias)

Também a jurisprudência do STA, se tem pronunciado no sentido da inaplicabilidade do artº 141º do CPA, quando estão em causa atribuições indevidas de ajudas comunitárias.

Assim, segundo o acórdão do STA de 19-9-06, in recº nº 01038/05.

“O beneficiário de uma ajuda concedida com base em declarações por ele prestadas que se verifica não terem sido correctas - por intermédio de um controlo efectuado dentro do prazo que estava à partida estabelecido para esse efeito -, não pode beneficiar da aparência de boa-fé nem da consequente legítima confiança na manutenção do acto. Além disso esta situação está sujeita a um regime jurídico próprio em que a consolidação do acto fica dependente dos pressupostos e prazos constantes da legislação relativa às ajudas de Estado ou comunitárias, pelo que não é aplicável o prazo de revogação do n.º 1 do art.º 141.º do CPA”.

Igualmente o acórdão do STA Pleno de 6-10-05 in procº nº 2037/02 se refere a matéria idêntica, nas seguintes passagens:

1-“Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade.
Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.
É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao art.º 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.
E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (art.º 141.º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele posa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação.
Por outro lado, é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio.
É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.
Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração entes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.
O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.
Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.
Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art.º 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.
O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.
Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).

2-“O primado do Direito Comunitário.

Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional.
Vejamos em que consiste de modo breve.
Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais.
Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade.
Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica:
“… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior …
A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189.º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro.
…. Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.”(Sublinhados nossos).

“3-O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional.
Em matéria diferente, sobre recuperação de ajuda estatal ilegalmente concedida - artigo 93.º do Tratado - mas esclarecedor sobre as relações entre o direito comunitário e o direito interno e os princípios que presidem à recuperação de ajudas, refere o Ac. do TJC de 20 de Março de 1997, Proc. C-24/95, caso Alcan:
“ A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda sua extensão aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um acto administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em causa.
A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do art.º 93.º do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxilio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revogação se mostre contrária à boa-fé.
Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe esgotar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão do auxílio, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adopta uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação.
Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que :
- tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional;
- seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio não tenha podido ter, por inobservância do procedimento previsto no artigo 93.º do Tratado, uma confiança legítima na regularidade do auxílio; e
- o direito nacional a exclua em razão da extinção do enriquecimento, na ausência de má-fé do beneficiário do auxílio, uma vez que tal extinção é a regra no domínio dos auxílios de Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificuldades, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, o aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxílio.”
(Sublinhados nossos)”

No caso vertente, pela consulta do processo instrutor, verifica-se que o conhecimento da situação irregular pelo INGA, data de 2004 (e não 2002 como refere o Autor) uma vez que a mesma só lhe foi comunicada pelo ofício nº 790, de 25-11- 2004, da Direcção Geral de Veterinária ( cfr ponto 5. da matéria de facto dada como provada e processo instrutor).



Assim sendo, e na senda do que se refere no último acórdão citado, afigura-se-nos que o prazo de um ano só se poderia contar a partir do conhecimento da situação que deu origem à revogação e não da data em que foi proferido o acto supostamente revogado.

Para além disso, a “revogação” da atribuição de subsídios não se fundamenta numa diversa interpretação jurídica ou de facto, da que foi adoptada para essa atribuição, mas sim num mero erro que adveio do desconhecimento, por parte do INGA, que o Autor tinha usado uma substância proibida, detectada por outra entidade – a DGV.

Nestes termos, sem prejuízo do que se afirma no acórdão citado quanto à primazia do direito comunitário, afigura-se-nos que a situação em apreço seria susceptível de ser abrangida pelo prazo de prescrição de cinco anos a que se refere o artº 40º nº1 do DL nº 155/92, de 28-7( cfr ac do STA de 12-3-96, in recº nº 36136).

Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da manutenção da sentença recorrida e consequente improcedência do presente recurso jurisdicional
A magistrada do Ministério Público