Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	Administrativo


Data:	06/28/2005

Processo:	00052/05
Nº Processo/TAF:	00168/06.2BESNT
Sub-Secção:	Ministério Público

Magistrado:	Manuela Flores
Descritores:	REAPRECIAÇÃO HIERÁRQUICA ACTOS NULOS - DECURSO DO TEMPO UTILIDADE DA DECLARAÇÃO DE NULIDADE MINISTÉRIO PÚBLICO LOTEAMENTO



Disponível na JTCA:	NÃO

Observações:	PA nº 12/04-B - TAF de Sintra

Texto Integral:

PA nº 52/05

O Senhor Procurador da República do TAF de Sintra (CA) comunicou-nos o seu despacho de arquivamento do PA nº 12/2004, considerando, em suma, que “O mero decurso do tempo, e já passaram quase 20 anos sobre a data dos actos impugnandos, permitiu operar a consolidação dos actos em causa e dos seus efeitos, e daí que seja de respeitar tais efeitos jurídicos e situações de facto à luz do disposto no art. 143º, nº 3, do CPA, pois só tal respeito é conforme às exigências da certeza e da segurança nas relações jurídicas”.

Como, ali, se dá conta, o PA foi instaurado em 21/8/89, então no TAC de Lisboa, por participação da IGAT, e tinha em vista a eventual instauração de um recurso contencioso para declaração de nulidade dos despachos do vereador, com o Pelouro do Urbanismo, da Câmara Municipal de Cascais, de 13/7/86 e 23/9/86, que aprovaram, respectivamente, uma operação de loteamento urbano para um prédio sito na Guia e os trabalhos de urbanização.

E a actuação do MP terá passado, essencialmente, pelo acompanhamento do recurso contencioso de anulação nº 7491, da 1ª. Secção, do TAC de Lisboa, entretanto proposto por particulares e no qual foram impugnados aqueles actos.

Porém, este recurso contencioso veio a ser rejeitado por decisão de 22/5/2002 do TAC de Lisboa, já transitada em julgado, que considerou haver ilegitimidade passiva.

Coloca-se, pois, com toda a pertinência, neste momento, a questão suscitada pelo Senhor Procurador sobre a propositura da acção pública administrativa.

Salienta-se, desde já, que os despachos em causa foram proferidos sem audição prévia da ex-Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, o que, uma vez que o terreno não se encontrava abrangido por plano de urbanização aprovado, os tornava nulos, nos termos dos arts. 2º e 14º nº 1 do Dec-Lei nº 298/73 de 6/6 (idêntica solução consagrava o art. 65º nº 1 do Dec-Lei nº 400/84, de 31/12).

Resulta também do PA nº 12/2004 do TAF de Sintra que por despacho de 8 de Agosto de 1989 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território foram embargadas as obras dos edifícios em construção e através da Direcção-Geral do Ordenamento do Território foi efectuada a cassação do alvará, tendo do despacho de indeferimento do recurso hierárquico para o Ministro do Planeamento e da Administração do Território sido intentado recurso contencioso, que acabou por ser rejeitado, por ilegal interposição, por acórdão do STA proferido no Proc. 28179.

Assim, e para além de eventuais esclarecimentos que se possam considerar úteis, temos a questão da nulidade dos despachos em apreciação.

É certo que nesta matéria o ordenamento jurídico sofreu diversas alterações, mas face à actual solução legislativa (cfr. art. 68º al. c) do Dec-Lei nº 555/99 de 16/12, na redacção dada pelo Dec-Lei nº 177/2001 de 4/6), afigura-se-nos despicienda essa análise.

Importa, ainda, referir que parece resultar dos autos a ocupação de áreas da REN.

III

A Actos nulos decurso do tempo

O primeiro aspecto a abordar é o da eventual sanação dos actos nulos em função de uma espécie de usucapião, como refere o Senhor Procurador.

Ora, apesar de alguns autores preconizarem, de jure condendo, “ alguns temperamentos” ao regime da nulidade, importa frisar que o que aqui está em causa não é a sanação de um acto por natureza insanável, mas sim a atribuição de efeitos ao tempo decorrido veja-se, a este respeito o autor por aquele citado, Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª edição, págs 517 e 421.

Como escrevem Pedro Gonçalves e Fernanda Paula Oliveira, in “O Regime da Nulidade dos Actos Administrativos de Gestão Urbanística que investem o particular no poder de realizar operações urbanísticas”, CEDOUA 2/99, págs 15 e ss, ainda que sem produzir efeitos jurídicos típicos, o acto nulo pode comandar ou provocar a produção de efeitos materiais mediante a criação de situações de facto que só podem considerar-se-lhe imputadas, isto é, que devem considerar-se produzidas ou criadas ao abrigo do acto, que, no entanto é nulo.

Assim, o problema fundamental que se deve colocar respeita ao modo como o direito deve tratar os efeitos materiais produzidos por ou ao abrigo de actos administrativos nulos.

Aqueles autores, no seu completo artigo, tratam a questão da demolição das operações urbanísticas efectuadas ao abrigo de actos administrativos nulos que, em sua opinião, “não pode deixar de ser uma ultima ratio; isto é, a demolição só deverá ser determinada quando não for possível manter a operação urbanística”.

Procedem, pois, à análise de vias alternativas, partindo das várias causas de nulidade, e embora salientem que o legislador não retirou nenhuma ilação da diferença entre os vários vícios para os quais indica a consequência da nulidade, pelo que ficará vedada ao intérprete a possibilidade de estabelecer quaisquer distinções nesta matéria, entendem que, para outros efeitos, pode haver toda a conveniência em identificar a causa concreta da nulidade e determinar o específico interesse público violado.

A via da legalização das operações urbanísticas implica, após a declaração de nulidade dos actos administrativos em causa, a prática de novos actos de licenciamento das operações consolidadas, desta vez sem o vício causador da nulidade.

Mas, como referem, mais à frente:
“O facto de não ser possível legalizar a operação urbanística seja por via da alteração da situação de facto ou por via da alteração do direito aplicável , não determina que a solução tenha de ser a demolição das operações urbanísticas consolidadas.
Ao afirmar-se que a consequência não tem de ser a demolição não se pretende sugerir que os actos (nulos) ao abrigo dos quais aquelas operações foram realizadas estejam isentos de uma declaração de nulidade seja qual for a natureza das disposições urbanísticas infringidas, os actos de licenciamento são nulos, sujeitos por isso ao regime geral da nulidade; trata-se portanto de actos que estão em condições de ser declarados nulos”.

Defendem aqueles autores que, na impossibilidade de legalização, a outra via que poderá evitar a demolição é a que passa pela aplicação da regra geral, constante do art. 134º nº 3 do CPA, sobre a atribuição de efeitos jurídicos às situações de facto consolidadas (“Jurisdicização”).

Aqui impõe-se, naturalmente, a verificação cumulativa dos pressupostos constantes daquele nº 3 do art. 134º do CPA.

E, sem entrarmos numa análise mais pormenorizada, cabe lembrar que, no que respeita aos princípios gerais de direito, aqueles autores destacam precisamente que “o interesse na estabilidade e na conservação deverá ceder diante do interesse público na preservação da reserva ecológica nacional, por exemplo”.

Finalmente, referem que «quando a nulidade do acto administrativo ao abrigo do qual se consolidou uma operação urbanística é declarado por um tribunal (na sequência de um recurso contencioso interposto pelo Ministério Público ou por um terceiro “vizinho”), a demolição será, em princípio, o resultado da execução da sentença declarativa de nulidade. Ainda assim, não pode dar-se por excluída a hipótese de a demolição representar um “grave prejuízo para o interesse público” (v.g., serem incomportáveis os custos decorrentes da demolição das edificações construídas numa extensa área) e de a Administração invocar (e, eventualmente, de o tribunal dar por verificada) causa legítima de inexecução da sentença. Também neste caso a demolição é evitada».

Buscámos este apoio alongado no trabalho dos Drs. Pedro Gonçalves e Fernanda Paula Oliveira porque ilustra proficuamente o regime da nulidade dos actos administrativos de gestão urbanística.

Temos, pois, que o decurso do tempo não faz degradar a nulidade.

Poderá, sim, conduzir à atribuição de certos efeitos jurídicos às situações de facto consolidadas (reunidos que se possam considerar estar, obviamente, os pressupostos).

Ora, voltando à questão que nos preocupa: deve o Ministério Público propor acção com vista à declaração de nulidade?

Considerando a atribuição, no nosso ordenamento jurídico, da defesa da legalidade democrática ao Ministério Público (cfr. art. 219º nº 1 da CRP e arts. 1º e 3º do EMP, bem como art. 51º do ETAF e art. 55º nº 1 als. b) e f) do CPTA), não vemos fundamento legal para a sua inércia no presente caso o que se me afigura, aliás, em sintonia com o que tem vindo a ser entendido pelo Conselho Consultivo da PGR.

B Utilidade da declaração de nulidade

Face ao que acima foi expendido, será, talvez, pertinente colocar ainda a questão da utilidade da propositura de acção especial para declaração de nulidade.

Convém, porém, recordar que, conquanto esteja em causa a não audição da ex-Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, parece resultar dos autos a ocupação de áreas da REN.

Isto é, estaremos perante uma situação em que poderá não estar em causa tão só a violação de preceitos formais ou procedimentais, mas também a vinculação situacional do solo se houver violação do regime jurídico da REN.

E, assim sendo, parece difícil o recurso ao processo de jurisdicização previsto no nº 3 do art. 134º do CPA.

Também, por outro lado, não parece fácil o tribunal dar por verificada causa legítima de inexecução da sentença admitindo que a Administração a invocará, a fim de evitar a demolição.

Mas, mesmo que tal se configure em execução de sentença, parece ainda ser de equacionar a fixação de indemnização pelo dano ambiental questão, aliás, que se nos afigura cada vez mais candente.

De todo o modo, sempre se dirá que ainda que não seja de proceder à demolição ou à fixação de uma indemnização pela violação do Bem Ambiente, não se poderá considerar que haja inutilidade da lide no que concerne à acção especial para declaração de nulidade.

Por tudo o que vimos de dizer, pese embora a situação com que neste momento o Senhor Procurador se confronta de propositura de acção especial para declaração de nulidade, após um período de tempo já longo e com as operações urbanísticas consumadas o que consideramos não ser, com efeito, uma solução desejável , entendemos determinar a reabertura do PA nº 12/2004 do TAF de Sintra a fim de, completada a instrução há aspectos a esclarecer, desde logo, os actos a impugnar e a eventual localização em REN , ser proposta a competente acção, salvo se surgir algum dado que a tal obste.

Face, contudo, à inexorável delicadeza desta actuação do Ministério Público, entendo ser de dar conhecimento, para os efeitos que tiver por convenientes, a Sua Excelência o Procurador-Geral da República.

Proceda-se, pois, em conformidade e devolva-se o PA nº 12/2004 do TAF de Sintra, acompanhado de cópia do presente despacho.

Lisboa, 28/6/2005

A PROCURADORA-GERAL-ADJUNTA-COORDENADORA

(Maria Manuela Flores Ferreira)