Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:ADMINISTRATIVO
Data:09/30/2008
Processo:04338/09
Nº Processo/TAF:400/07.5BELRA
Magistrado:AMADEU GUERRA
Descritores:DEVER LEGAL DE DECIDIR
ARTIGO 9º DO CPA
CASO RESOLVIDO
ACTO CONFIRMATIVO
ACTO MERAMENTE CONFIRMATIVO
Data do Acordão:10/13/2011
Texto Integral:8

Processo n.º 04338/08
2.º Juízo – 1.ª Secção (Contencioso Administrativo)


Excelentíssimos Senhores Desembargadores



O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, sobre o recurso interposto pela recorrente D ... , SA, no processo à margem referenciado, vem dizer o seguinte:

Vem o presente recurso interposto do despacho saneador/sentença que julgou procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto objecto do pedido, por confirmativo, absolvendo a recorrida da instância.

A recorrente vem interpor recurso e formula as suas conclusões que, em síntese, consideram que o despacho/sentença:
a) Tem um “deficiente entendimento sobre o dever de decisão/dever de reapreciação imposto pelo artigo 9.º n.º 2 do CPA, bem como uma redutora conceptualização do acto confirmativo ou acto meramente confirmativo”;
b) Perante um pedido formulado nos termos do art. 9.º a Administração «não pode eximir-se de decidir; e a decisão a proferir, desfavorável ao recorrente, tem o mesmo efeito potencialmente lesivo do direito ou interesse invocado que teria resultado da primeira decisão»;
c) O acto impugnado não contém todos os requisitos exigidos para a sua qualificação como «acto confirmativo por falta de identidade de fundamentos da decisão e identidade de circunstâncias ou pressupostos da decisão» (cf. Alíneas c e d) das conclusões);
d) Existe, por isso, um «erro grosseiro de julgamento», pelo que deve o despacho/sentença ser revogado por não se verificar a excepção de inimpugnabilidade.

O recorrido defende a manutenção do sentido da decisão por entender que o acto impugnado é «meramente confirmativo», pelo que se verificam todos os requisitos do artigo 53.º do CPTA.
Adianta, tal como já constava do despacho impugnado, que não houve violação do princípio da igualdade de tratamento pois...”o caso dos autos não é semelhante ao da S ... , uma vez que naquele houve incumprimento do preço mínimo, o que não sucedeu neste último”.

Vejamos

1. Em relação à aplicação do artigo 9.º n.º 2 do CPA consideramos, na linha do Parecer da PGR de 12/6/2002 citado pelo recorrente, que existe dever legal de decidir quando é formulado pelo mesmo particular, com os mesmos fundamentos, um novo pedido sobre o qual o órgão competente praticou um acto administrativo há mais de 2 anos. E essa obrigação de decidir assenta, como refere o Acórdão do STA de 12/4/2000, na necessidade de “reapreciação dos pressupostos em que se baseou o primitivo acto administrativo, ainda que não tenham sido invocados novos fundamentos. A exigência legal tem como pressuposto que o decurso do tempo possa ter introduzido uma alteração juridicamente relevante das circunstâncias que permitam enquadrar o procedimento em novos moldes e justifique a prolação de uma decisão diversa da tomada primeiramente” (itálico nosso).

A norma do artigo 9.º n.º 2, ao impor à Administração qualquer pretensão que lhe tenha sido apresentada depois de decorridos 2 anos sobre a dedução de idêntico pedido expressamente indeferido, “tem como pressuposto que o decurso desse período temporal possa ter introduzido alteração juridicamente relevante das circunstâncias, que permita enquadrar o procedimento em novos moldes e justifique a prolação de uma decisão diversa da primeiramente tomada (Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, 2007, pág. 402 e Acórdãos do STA de 16/5/2006 – Processo n.º 118/06 – e de 6/2/2007 – Processo n.º 575/07).

Ora, no caso dos autos não está em causa a preterição do dever legal de decidir na medida em que a recorrente apresentou um requerimento em 19/12/2006, que foi objecto de apreciação e decisão em 17/1/2007. Nem se afigura, tal como resulta da sentença recorrida, que a decisão tomada padeça de falta de fundamentação. O recorrente também não atacou a decisão na parte em que considerou que o despacho impugnado «se apresenta suficiente e claramente fundamentado, dado que as razões invocadas são suficientes e congruentes, contendo os motivos que sustentam a decisão notificada».

2. O acto administrativo impugnado e a aplicação do artigo 9.º n.º 2 deve ser visto em face do caso concreto.
Sabe-se que o recorrente impugnou judicialmente o primeiro acto administrativo, tendo o recurso sido julgado deserto por falta de alegações [ponto c) da matéria de facto], sendo também de considerar o ponto d) da matéria de facto.

Ora, tal como tem entendido a jurisprudência, “a norma do artigo 9.º n.º 2 do CPA não pode ser interpretada em termos meramente literais, mas sim tendo em conta os princípios da estabilidade e da segurança nas relações jurídico-administrativas, em especial o instituto do «caso decidido» ou «caso resolvido» (Ac. do TCA Sul de 16/6/2006 – Processo n.º 10907/01).
É que, como sublinha o Acórdão do TCA Sul de 11/3/2004 (Processo n.º 07011/03), «tendo o recorrente deixado deserto o recurso em que alegava a questão da nulidade do acto recorrido não pode, depois da declaração de extinção da instância, vir a alegar em novo recurso a mesma questão da nulidade do acto recorrido», pelo que “se forma caso decidido ou resolvido em relação à matéria neste decidida” (cf. Ac. STA de 14/2/2006 – Processo n.º 0306/05).
O acórdão do STA de 3/3/98 (1.ª Secção in Ac. Dout. N.º 445, p. 1) lembra que no art. 9.º n.º 2 do CPA “não se quis estabelecer a exigência de um reexame de anteriores actos consolidados na ordem jurídica; se de dois em dois anos, com base nas mesmas circunstâncias de facto ou de direito, fosse possível questionar anteriores decisões da Administração, criar-se-ia o caos não só na Administração como na própria jurisdição administrativa” (no mesmo sentido o Acórdão do TCA Sul. de 16/6/2006, acima citado).

Freitas do Amaral (“Direito Administrativo”, Vol. III, 1989, pág. 232) explica que a razão de ser deste regime tem como objectivo “evitar que os particulares possam protelar à sua vontade os prazos de recurso contencioso. O recurso contencioso, por via de regra, só pode ser interposto dentro de certos prazos; se se pudessem impugnar os actos meramente confirmativos, estava encontrada a maneira de tornear ou superar a perda de prazo; bastaria provocar uma nova decisão sobre o mesmo assunto e, se fosse confirmativa da anterior, recorrer dela”.

Por isso, a decisão que vier a ser proferida sobre a renovação da pretensão, sem alteração de circunstâncias, ou seja, com idêntico conteúdo e com os mesmos fundamentos, não terá natureza inovatória, sendo confirmativa da decisão anterior, não sendo lesiva nem contenciosamente impugnável (cf. Mário Esteves de Oliveira e Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo, 2.ª Ed. pág. 129 e Ac. do STA de 21 de Maio de 2008 – Proc. N.º 0770/06). Como é pacificamente aceite pela jurisprudência, o art. 9.º n.º 2 não pretendeu estabelecer a exigência de um reexame de «anteriores actos consolidados na ordem jurídica», com base nas mesmas circunstâncias e fundamentos considerados na decisão anterior [entre muitos, o Ac. do STA de 23/5/1996 (Processo n.º 37959) e Ac. do STA de 21/5/2008, citado).

3. A alteração das circunstâncias tem que assumir uma natureza relevante, quer em termos de facto, quer em termos jurídicos. A pretensão do recorrente – que, aliás, foi objecto de impugnação judicial em recurso que foi julgado deserto – era a de ser dispensado da “reposição dos montantes indevidamente recebidos aquando da concessão de ajudas à destilação, na campanha 1992/1993” (cf. doc. n.º 3 junto com a PI – ponto a) e b) da matéria de facto)
No 2.º requerimento – que está na origem da presente acção – pretende o ora recorrente que o IVV “reanalise e revogue o acto que deu origem à situação jurídica agora exposta e reconheça o legítimo direito da ora requerente a receber o que coerciva e indevidamente foi obrigada a pagar, devolvendo todo o valor que a ora requerente teve de pagar indevidamente, cumprindo o princípio geral de repetição do indevido”.
As reposições foi determinada na sequência de relatório do IGA e de acordo com o artigo 12.ºA do Regulamento CEE n.º 2721/88 da Comissão de 31 de Agosto, n.º 3 do art. 22.º do Regulamento (CEE) n.º 2046/89 do Conselho e art. 8.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70 de 21 de Abril. Os fundamentos jurídicos que levaram a Administração a não alterar a decisão anterior não foram objecto de qualquer alteração.

O recorrente alegou, no seu requerimento, que devia ser considerado o acórdão do TJComunidades proferido no caso Lingenfelser (Acórdão de 27 de Junho de 1990 Processo C-118/89) e a recomendação da Comissão de 20/5/2005. A recorrida, no despacho impugnado, considera que “o caso da DVT não reúne condições análogas às da S ... , uma vez que o pagamento do preço mínimo não foi respeitado e as entregas excederam o máximo elegível”. Ou seja, o acto recorrido remete, nos seus precisos termos, para a decisão de recuperação anterior, sem nada lhe acrescentar quer nos seus fundamentos quer no conteúdo e sentido da decisão tomada.

Para além de se constatar que o acórdão do TJ Comunidade referido é anterior à acção cujo recurso foi julgado deserto, deve entender-se, à luz do nosso direito, que estas circunstâncias não são relevantes nem susceptíveis, no meu ponto de vista, de integrar o conceito de «alteração dos pressupostos de facto e de direito».

4. Por isso, afigura-se-me que bem decidiu a sentença recorrida ao julgar procedente a excepção dilatória de «inimpugnabilidade do acto objecto do pedido, por confirmativo» do anteriormente proferido e que constitui caso resolvido. Efectivamente, estamos perante um acto confirmativo quando a Administração, após o decurso do prazo de 2 anos consignado no artigo 9.º n.º 2 do CPA, “venha a praticar novo acto expresso com o mesmo conteúdo decisório do acto anterior e sem que entretanto se tenham alterado os pressupostos de facto e de direito nele tidos em consideração, não se tratando, por isso, de uma reapreciação da questão com base em novos pressupostos”.
O acto impugnado é meramente confirmativo na medida em que, ao manter integralmente o sentido do anteriormente proferido, mantém intocável a decisão de fundo (de reposição das quantias relativas à campanha vinícola de 1992/1993) bem como os fundamentos de facto e de direito. Acresce que as circunstâncias suscitadas não são, salvo o devido respeito, juridicamente relevantes para constituírem a Administração na obrigação de alterar a decisão anterior.

Conforme decidiu o Acórdão do STA de 14/2/2006 (Processo n.º 0306/05), que apreciou questão idêntica de reposição de quantia, “os actos meramente confirmativos, ao limitarem-se a produzir na ordem jurídica aquilo que anteriormente já tinha sido decidido e nela eficazmente introduzido, não produzem qualquer lesão na esfera jurídica dos seus destinatários, pois que, a existir lesão, decorre dos actos confirmados. E daí que não sejam contenciosamente impugnáveis, pois que o núcleo da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos se situa na sua potencialidade para lesarem direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários (cf. artigos 268.º n.º 4 da CRP, artigos 25.º e 55.º da LPTA e artigo 51.º e 53.º do CPTA)”. Também o Acórdão do STA de 21/5/2008 decidiu, no mesmo sentido, que “para que um acto se possa dizer confirmativo, é necessário que haja identidade de decisão e fundamentação e a mesma situação fáctica e regime jurídico. O acto confirmativo nada inova na ordem jurídica, não tem qualquer poder genético, nada acrescenta ou tira ao acto confirmado; este é que define a situação jurídica do administrado. É meramente confirmativo de outro, o acto que, em vista da mesma situação fáctica e regime jurídico e com idêntica fundamentação, mantém acto anterior de indeferimento, na sequência de reclamação facultativa deduzida contra este.

Freitas do Amaral (ob. cit. pág. 231) qualifica como «confirmativos» todos os actos administrativos que “mantêm um acto administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação”. Serão «meramente confirmativos» aqueles, “de entre os actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados”. Ora, como já foi referido, o acto anterior era um acto definitivo que, dadas as circunstâncias ulteriores, constitui “caso decidido” ou “resolvido”, razão pela qual o acto impugnado – sendo meramente confirmativo do anterior – é insusceptível de recurso contencioso.


Termos em que, pelo exposto, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional, razão pela qual entendemos que a sentença recorrida deve ser mantida.


O magistrado do Ministério Público

(Amadeu Guerra)