Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:04/26/2004
Processo:11644/02
Nº Processo/TAF:00000/00/0
Sub-Secção:2ª. Subsecção
Magistrado:Clara Rodrigues
Descritores:ACÇÃO RECONHECIMENTO DE DIREITO
(I)LEGITIMIDADE PASSIVA
IMPROPRIEDADE DO MEIO PROCESSUAL (ART. 69º Nº 2 LPTA)
Data do Acordão:06/24/2004
Disponível na JTCA:NÃO
Texto Integral:I – O presente recurso jurisdicional vem interposto, pelos recorrentes, da sentença proferida a fls. 46 e segs., do TAC de Lisboa, que rejeitou, por ilegalidade na sua interposição, a acção para reconhecimento de direito por eles formulada, com fundamento quer na ilegitimidade passiva, com erro manifestamente indesculpável na sua indicação, quer, sobretudo, pela inadequação do meio processual usado.

Nas suas alegações jurisdicionais, concluem, no essencial e em resumo que:
- A Decisão recorrida ao decidir pela verificação de um erro na identificação da parte passiva deveria ter, nos termos do art. 40º nº 1 al. b) da LPTA, convidado os AA. a corrigir e a identificar correctamente a parte passiva.
- Não se tratando de um erro manifestamente indesculpável, o Tribunal “a quo” era obrigado a aplicar a regra do convite à correcção na identificação do autor do acto recorrido
- A inobservância do preceituado nesse artigo consiste numa omissão de formalidade essencial que levará, irremediavelmente, à nulidade da Decisão Recorrida ( cfr. Art. 201º do CPC ex vi do Art. 1º da LPTA ), nulidade que ora invocam, com todas as legais consequências.
- A acção para reconhecimento de um direito constitui o meio processual através do qual se visa assegurar uma protecção jurisdicional efectiva e plena aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos pela administração pública.
- A Decisão Recorrida pretende ver aplicada a teoria do alcance mínimo segundo a qual a acção constitui um meio puramente residual, utilizável apenas quando não exista, em abstracto, no ordenamento processual outro meio à disposição do particular para obter a tutela eficaz da sua posição jurídica.
- A acção para reconhecimento de direitos apresenta um domínio próprio ou específico, que corresponde ao universo dos direitos subjectivos necessitados pela tutela, apresentando também um domínio derivado que decorre da garantia constitucional e permite a sua utilização sempre que os outros meios processuais do contencioso administrativo não conduzam a uma tutela plena ou a uma tutela efectiva dos direitos dos particulares, assumindo pois uma função de complementaridade, que acresce à protecção jurídica conferida pelos demais meios processuais.
- Não deve confundir - se a preclusão do decurso do prazo de interposição de recurso contencioso com um acto convalidatório, devendo, pelo contrário, admitir - se a possibilidade de protecção jurídica subjectiva no âmbito das relações administrativa pela via da acção para reconhecimento de direitos.
- Quando bem se sabe, face á matéria dada como provada, que os AA. não foram notificados desse acto administrativo, só dele tomando conhecimento por intermédio do Sindicato dos Trabalhadores do Município de Lisboa, argumento que, uma vez mais, solidifica a tese da aplicação da Acção para Reconhecimento de Direitos, como meio processualmente adequado à situação sub judice.

A entidade recorrida contra - alegou, pugnando pela manutenção da sentença recorrida, concluindo, no essencial e em resumo, que:
- A acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo segue a tramitação dos recursos contenciosos. Nela, a legitimidade passiva assiste à autoridade – órgão ou agente – competente para reconhecer o direito ou interesse ao autor e não à pessoa colectiva onde tal órgão ou agente se encontra inserido.
- No presente caso, a acção foi intentada contra a pessoa colectiva Município de Lisboa, pelo que ao decidir pela ilegitimidade passiva, a Sentença recorrida não merece qualquer censura.
- A acção para o reconhecimento de direito só pode ser proposta quando os restantes meios contenciosos não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.
- Não assistia aos ora Recorrentes o direito de escolherem livremente entre o recurso e a acção.
- Tendo sido praticado um acto administrativo contenciosamente recorrível – despacho do Vereador do Pelouro de 1 de Setembro de 2000 – a via adequada era a do recurso contencioso de anulação.
- Só excepcionalmente, caso se provasse que a protecção judicial efectiva dos particulares assim o exigia, seria de equacionar o recurso à acção, mas os Autores nada invocaram no sentido de que o recurso contencioso do mencionado despacho não assegurava uma tutela eficaz para os seus interesses, nem se vislumbra que pela via do recurso não conseguissem obter o que pretendem.
- A acção para o reconhecimento de direito não serve para remediar a perda do prazo para o recurso contencioso de anulação.
II – Na douta sentença recorrida, como relevantes para as questões prévias a decidir, foram considerados os seguintes factos:
« i) Os autores são funcionários da Câmara Municipal de Lisboa, encontrando - se integrados na Carreira de Bombeiros Sapadores, detendo actualmente a categoria de Chefes de 2ª Classe do Regimento de Sapadores Bombeiros da C. M. Lisboa.
ii) Estão todos posicionados no 6º escalão da respectiva grelha salarial, há mais de três anos.
iii) O 6º escalão é o último da grelha salarial respectiva, conforme consta do anexo ao D. Lei 373/93, de 04.11, e referido no nº 1 do seu artigo 2º (Estatuto Remuneratório dos Bombeiros Sapadores).
iv) Os autores subscreveram requerimento que o STML, dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 04.08.1999, no qual pediam tratamento igual aos colegas que foram posicionados no escalão 7º, índice 255, e que lhes fosse extensiva a deliberação camarária que proporcionou aos seus colegas o índice 255 – p. instrutor e doc. 10 a fls. 14 e segs., destes.
v) Tal requerimento/pedido, foi indeferido por despacho de 01.09.2000, do Sr. Vereador do Pelouro da Câmara Municipal de Lisboa, por aposição de concordo sobre o parecer 2/2000, de 31.08.2000 – p. instrutor;
vi) No Diário Municipal da CML de 12.02.1992, foi publicada a deliberação nº 286/AML/92, aprovando, por maioria, a proposta nº 668/91, referente à reclassificação dos índices salariais do pessoal do RSB – fls. 14 do instrutor;
vii) Tal proposta, da autoria do Sr. Vereador V ..... , referia- - se concretamente à progressão na carreira e índices dos Chefes de 1ª e 2ª classe e cabos do RSB, nos termos do doc. 9 a fls. 13 destes e instrutor. ».

III – Quanto à excepção da ilegitimidade passiva.

Como se refere na sentença recorrida em consonância, aliás, com a jurisprudência do STA e deste TCA do artº 70º, nº 1 da LPTA decorre que a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo tem de ser proposta, não contra a pessoa colectiva de direito público, mas contra o respectivo órgão competente para a prática dos actos administrativos decorrentes do ou impostos pelo reconhecimento do direito ou interesse que o Autor se arroga, sendo que neste tipo de acção, a pessoa colectiva accionada é parte ilegítima (cfr., entre outros, Acs. STA nºs 44796; 45910; 41455; 47874; 43108 e 38063, respectivamente de 09.06.99; 14.03.2002; 07.05.2003; 19.12.2001; 06.12.2001 e 23.06.1998).

Com efeito, conforme se pode ler no Ac. STA de 11/04/02, Rec. 048282, que passamos a citar « É pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo no sentido de que esta acção deve ser proposta contra o órgão a quem cabe a prática dos actos administrativos referentes ao direito em causa, utilizando-se, a tal propósito, expressões como "órgão ou autoridade competente para a prática dos actos administrativos decorrentes do ou impostos pelo reconhecimento do direito" (Ac. do Pleno de 12.12.2001 – Rec. 47.623), "entidade a quem é cometida a definição última da situação jurídica em causa" (Ac. de 21.02.96 – Rec. 37.565) Aí se referindo que a acção "deve ser intentada contra o órgão que possa reconhecer tal direito e não contra a pessoa colectiva"., ou "órgão administrativo que disponha de poderes decisórios relativos à situação jurídica concreta" (Ac. de 27.06.2000 – Rec. 45.656).
Como se assinalou no Ac. do Pleno de 23.06.98 – Rec. 38.063:
« ... embora o legislador tivesse configurado o reconhecimento do direito ou interesse legítimo como acção, no entanto, não lhe deu a estrutura das outras acções cuja tramitação (arts. 72º e 73º) segue a do processo civil de declaração na sua forma ordinária, e instituiu a sua regulamentação baseada na do recurso contencioso de actos de órgãos da administração local.
Desta maneira, a legitimidade passiva nestas acções não se afere ... nos termos prescritos nos arts. 5º e 26º do Código de Processo Civil, mas de harmonia com a regra dos recursos contenciosos em que é parte legítima como recorrido o órgão ou autoridade.
É o que, aliás, expressamente dispõe o art. 70º, nº 1 da LPTA.
...
A acção deve ser proposta contra a autoridade que possa reconhecer o direito ou interesse do peticionante. Na verdade, como não está em causa a apreciação exclusiva da legalidade de um acto administrativo, a legitimidade não se determina pela autoria de um acto mas pela competência para praticar os actos decorrentes do ou imposto pelo reconhecimento do direito ou interesse que o autor se arroga. »
Tendo, pois, o recorrente intentado a acção contra a pessoa colectiva ..., e não contra órgão desta, fica patente a sua ilegitimidade passiva, irreversivelmente determinante da sua absolvição da instância, tal como se decidiu.
E não tem qualquer cabimento a alusão a erro desculpável, potenciador de rectificação da petição, face ao disposto no citado art. 70º, nº 1 da LPTA que, expressamente, como se assinala no citado Ac. do Pleno, fala em "órgão" e "autoridade recorrida" » ( no mesmo sentido, cfr. ainda Ac. STA de 02/12/03, Rec. 01580/03 ).

Os recorrentes na sua alegação pugnam pela anulação da sentença recorrida por violação do artº. 40º nº 1 da LPTA porquanto, conforme alegam, não estamos perante uma situação de erro indesculpável.
Todavia, face ao acima exposto, tal como a sentença recorrida e o Mº Pº de 1ª instância, assim o não entendemos.

Pelo que, quanto à consideração da procedência da referida excepção a douta sentença recorrida não nos merece reparo.

IV - Quanto à excepção prevista no art. 69º, nº 2 da LPTA da impropriedade do meio processual utilizado.

Ao consagrar a garantia contenciosa para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, o legislador constitucional pretendeu que a mesma não fosse um meio alternativo, mas sim complementar, destinado apenas a servir nos casos em que a lei não faculta aos administrados os instrumentos adequados à respectiva tutela jurisdicional dos direitos e interesses legítimos, sendo nesta perspectiva que a regra do art. 69º nº 2 da LPTA é consentânea com o texto constitucional, após a revisão de 1989, não devendo por isso considerar - se revogado.

Conforme se escreve no Ac. do STA 45015 de 06-10-1999 « O recurso contencioso é o meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o tribunal administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação.
A acção é o meio de garantia que consiste no pedido feito ao tribunal administrativo competente, de uma primeira definição do direito aplicável a um litígio entre um particular e a administração ».

Para aferir da racionalidade e da funcionalidade do meio processual a utilizar, há que proceder a uma apreciação casuística da situação em causa.

No caso em apreço, o pedido dos Autores é o reconhecimento do direito a serem posicionados no 7º escalão da categoria de Chefes de 2ª Classe do Regimento de Sapadores Bombeiros com o índice salarial respectivo de 255, nos mesmos exactos termos em que outros Bombeiros Sapadores colocados em situação objectivamente idênticas dele beneficiaram.

Conforme a matéria factual dada como provada no ponto iv) da sentença recorrida, os ora recorrentes haviam subscrito requerimento que o STML, dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 04.08.1999, cujo pedido era em tudo idêntico ao formulado na presente acção.

E sendo que tal requerimento/pedido, foi indeferido por despacho de 01.09.2000, do Sr. Vereador do Pelouro da Câmara Municipal de Lisboa, por aposição de concordo sobre o parecer 2/2000, de 31.08.2000 ( cfr. ponto v) da matéria factual dada como provada ) os ora recorrentes não reagiram a este procedimento, dele não interpondo qualquer recurso contencioso, como o poderiam ter feito.

Ora, conforme se afirma na sentença em recurso « foi por não concordarem com tal fundamentação que os autores, no seu dizer vieram interpor esta acção de reconhecimento de direito, questionando a sua legalidade.
Ora, sendo assim, mediante aquele despacho de indeferimento expresso e fundamentado da sua pretensão, não se conformando com ele, tinham os autores à sua mão o recurso contencioso ... pois estavam na posse de um concreto acto administrativo.
O que lhes não é permitido é usarem, indiscriminadamente, de qualquer dos modos de fazer valer, processualmente, tais direitos ou interesses – o recurso contencioso ou a acção de reconhecimento de direito, pois esta só está prevista para os casos em que aquele seja inadmissível ou quando não tutele eficazmente os interesses dos interessados.
Só que aqui os autores nada invocam de que o recurso contencioso se interposto daquele acto não tutelasse eficaz e plenamente os seus interesses, nem se vislumbra que com ele não conseguisse obter o que por esta via pretendem. ».

Com tal fundamentação não se diga, como fazem os recorrentes, que o Mmº juiz a quo aderiu à tese do alcance mínimo, mas antes e como nela resulta explícito é acolhida a tese jurisprudencialmente maioritária, do alcance médio, baseada no carácter complementar deste meio processual em relação ao recurso contencioso, tendo o juízo a proferir, de acordo com o nº 2 do art. 69º da LPTA, em consonância com o nº 4 do art. 268º da CRP, sempre como pressuposto o princípio da tutela judicial efectiva plena, ou seja da densidade de protecção fornecida pelos meios contenciosos tradicionais (vide nesse sentido santos Botelho, in anotação ao art. 69º do Contencioso Administrativo, 2ª edição)

No caso em apreço, existindo já um acto administrativo, consolidado na ordem jurídica, como caso decidido ou resolvido, anteriormente definido pela entidade com competência dispositiva na matéria que está em causa na acção, e, uma vez que relativamente a tal matéria, a impugnação do aludido acto administrativo e subsequente execução de julgado, era de molde a conferir a tutela aos interesses dos recorrentes, pode e deve formular - se o aludido juízo de natureza funcional sobre a desnecessidade do uso do meio processual da acção, que lhe está vedada por força do art. 69º nº 2 da LPTA (cfr., em sentido idêntico, entre outros, Acs. STA 47710 de 19/12/2001; 46633 de 10/01/2001; 45957 de 13/12/2000; 36832 de 06/11/97; 39765 de 16/10/1997; 042681 de 30/06/99; 038272 de 23/01/96; 042124 de 07/10/97).

Por outro lado, ao contrário do que afirmam os recorrentes, nem da matéria dada como provada consta não terem sido notificados do acto administrativo expresso de indeferimento, como antes resulta do documento junto a fls. 3 e segs. do proc. instrutor, dirigido ao Comandante do RSB, nomeadamente, a fls. 12 do mesmo, terem assinado o conhecimento do mesmo despacho e respectivo parecer, o que equivale à sua notificação.

Mas, sem conceder, mesmo que assim não se entendesse, como bem refere o Mº Pº de 1ª instância, sempre tal falta de notificação apenas teria como efeito « que o prazo para o recurso seja contado a partir da notificação que a estes venha a ser efectuada, não se podendo identificar uma tal situação de falta de notificação directa aos interessados à falta de prolacção do acto administrativo, com a consequente possibilidade de recurso á acção para reconhecimento de direito. ».

Entendemos, pois, que a decisão recorrida ao considerar procedente a excepção da idoneidade do meio processual usado não merece qualquer censura.

V – Assim, em face de todo o exposto, entendemos que a decisão recorrida não merece qualquer reparo, pelo que emito parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.