Pareceres/Diversos

Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Contencioso:Administrativo
Data:12/15/2008
Processo:04608/08
Nº Processo/TAF:00612/06.9BELSB
Sub-Secção:2º. Juízo
Magistrado:Amadeu Guerra
Descritores:CONCESSÃO DE VISTO.
AUDIÊNCIA PRÉVIA.
FORMALIDADE ESSENCIAL DO PROCEDIMENTO.
ANULABILIDADE.
FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO.
Data do Acordão:06/04/2009
Texto Integral:Excelentíssimos Senhores Desembargadores



O magistrado do Ministério Público, notificado para se pronunciar sobre o recurso interposto, vem, nos termos dos artigos 146.º n.º 1 do CPTA, dizer o seguinte:

Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou procedente a acção interposta por B.......... e, em consequência, ordenou ao Ministério dos Negócios Estrangeiros a reapreciação da pretensão que, na sequência de deferimento do pedido de reagrupamento familiar pelo SEF, aquele formulou junto do Consulado de Portugal em Nova Deli. Pretendia o requerente a emissão de vistos para a sua esposa e filhos. A sentença decidiu que a reapreciação da pretensão deveria assegurar a audiência prévia dos interessados e a decisão final devia ser prolatada de forma fundamentada.

O recorrente Ministério dos Negócios Estrangeiros vem interpor recurso com base nos seguintes fundamentos:
a) O processo evidencia contradições em relação à sua situação familiar;
b) Em face da regulamentação estabelecida para a tramitação dos pedidos de visto (fase instrutória prevista no n.º 2 do art. 18.º do Dec. Reg. 6/2004) existem mecanismos de participação dos interessados, pelo que havendo procedimentos especificamente regulados em relação à tramitação deste pedido, não pode considerar-se obrigatória a realização da audiência prévia dos interessados;
c) Perante a falta de documentos instrutórios, o consulado não tinha «margem de manobra decisória» na medida em que o acto administrativo proferido é um «acto (vinculado) de indeferimento liminar (art. 19.º do Dec. Reg. 6/2004);
d) O acto está fundamentado na medida em que o Autor «percebeu o sentido e alcance da decisão».

O recorrido considera que deve ser negado provimento ao recurso e confirmada, na íntegra, a decisão recorrida.

VEJAMOS

Está em causa no presente recurso a apreciação de duas questões diferenciadas: a questão de saber se a tramitação estabelecida no Decreto Regulamentar n.º 6/2004, de 26 de Abril, para a concessão de visto contempla a dispensa de audiência prévia antes da decisão e se a comunicação de indeferimento da pretensão se encontra fundamentada, nos termos da lei administrativa.

1. A Constituição da República determina que “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará (…) a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” – artigo 267.º, n.º 5 (veja-se, neste sentido, o Acórdão do STA de 11/12/2007 – Processo n.º 0497/07).

É pacífico na jurisprudência que o princípio da participação dos particulares – com consagração expressa no art. 8.º do CPA – obriga a que a Administração assegure “a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código."

O objectivo subjacente à consagração desta formalidade legal, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100.º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão da relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento. A doutrina tem considerado o "direito" de audiência prévia, consagrado no art. 100.º do CPA, como um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa, traduzindo a intenção legislativa de atribuição de um "direito subjectivo procedimental" (cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 192 e segs.).

Ora, é evidente que a violação destas normas procedimentais, designadamente a omissão da audiência prévia dos interessados, ou a sua incorrecta realização, entendidas como desconformidades concretas da actuação procedimental, tem como consequência jurídica a ilegalidade, no sentido de incumprimento da lei, de desrespeito por uma normatividade vinculativa.
E, dada a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais, essa ilegalidade repercute-se naturalmente no acto final. Esta ilegalidade, traduzida na preterição de uma formalidade essencial, é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis" (art. 135.º) – Cf. Acórdão do STA de 17/1/2002 (Processo n.º 046482).

A Administração, antes de proferir a decisão no procedimento, tem a obrigação de promover a audiência dos interessados, devendo informá-los não só sobre o “sentido provável” da decisão, como ainda dos aspectos relevantes nas “matérias de facto e de direito” em que se fundamenta o projecto ou proposta de decisão.
Em consequência, e tal como tem entendido a jurisprudência, “não tendo sido notificados ao interessado, em sede de audiência prévia, todos os elementos relevantes para decisão, nomeadamente os elementos de direito, não se mostra integralmente cumprido o dever que emerge dos arts. 100.º e 101.º do CPA (cf. Ac. do STA de 9/10/2008 – Processo n.º 0122/08). De acordo com este aresto, integra o conceito de “instrução” nos termos e para os efeitos do disposto no art. 100.º n.º 1 do CPA, toda a actividade administrativa que, embora obedecendo a uma certa simplicidade, se dirija ao apuramento dos factos objecto de averiguação em procedimento administrativo, tendente a preparar e sustentar a emissão da decisão administrativa prevista na lei para a situação apurada.

Ora, o facto de o Dec. Regulamentar 6/2004 estabelecer quais os elementos necessários à «instrução do pedido» – de entre os quais sobressaem diligências específicas a realizar pela Administração (vg. se o requerente está indicado, para efeitos de não admissão no Sistema de Informação Schengen) ou a obrigação de apresentação dos elementos necessários ao esclarecimento de quaisquer dúvidas (cf. art. 18.º n.º 1 al. i) – não a dispensa, finda a instrução, de assegurar a audição do interessado.
Aliás, é o próprio diploma que permite que a entidade administrativa, se entender necessário à instrução e ao esclarecimento da verdade, possa solicitar a presença do requerente à missão diplomática ou consular com o objectivo de assegurar a «recolha de elementos cujo conhecimento seja conveniente para a instrução e decisão do pedido» (cf. art. 18.º n.º 2). Este preceito concretiza, ainda com maior rigor, o que dispõe o artigo 87.º do CPA, preceito que visa assegurar que a Administração disponha de todos os meios adequados à justa e rápida decisão do procedimento.
Na linha do que defende a sentença recorrida, não se nos afigura que o estatuído no Dec. Regulamentar n.º 6/2004, de 26 de Abril (maxime nos seus artigos 17.º e 18.º) permita concluir que se pretendeu dispensar a aplicação da audiência prévia prevista no artigo 100.º. Nada na lei permite retirar esta conclusão, nem se justifica que haja razão objectiva para afastar a participação do procedimento, tal como o impõe a CRP.

Muito menos se encontra minimamente indiciado que se esteja perante um «acto vinculado» na medida em que a Administração dispunha de meios – expressamente previstos na lei – para clarificação das dúvidas que se suscitaram, não estando obrigada a decidir no sentido em que decidiu. Aliás, como veremos, a decisão impugnada – que se diz ser «vinculada» - nem sequer especifica a norma jurídica em que assenta tal vinculação.

Acresce, por outro lado, que está longe de se poder defender que o acto consubstancia um indeferimento liminar por «falta de documentos» ou de «insuficiente fundamentação» na medida em que nenhuma alínea do artigo 18.º prevê a junção de tal documento ao pedido. Não podemos esquecer – como consta da matéria de facto provada – que o pedido de visto foi precedido de apreciação de anterior pedido de reagrupamento familiar junto do SEF, onde terá sido feita a prova necessária ao deferimento de tal pretensão.

Verifica-se, tal como conclui a sentença recorrida, que foi omitida uma formalidade essencial no procedimento – a audiência prévia do interessado – passível de afectar o acto final de anulabilidade por padecer de vício formal (cf. art. 135.º do CPA).
Por isso, afigura-se-me que, nesta parte, não merece qualquer reparo a sentença recorrida.

2. O acto recorrido tem o seguinte teor: Foi indeferido o pedido de visto em 24/08/2005 «por não terem sido apresentados certidão de casamento e termo de responsabilidade da referência em território nacional».

A questão que se coloca é a de saber se esta decisão final está convenientemente fundamentada.

Tanto o artigo 268.º n.º 3 da CRP como o artigo 123.º n.º 1 do CPA estabelecem os princípios a considerar para qualificar a fundamentação de determinado acto administrativo. Por seu turno, o artigo 125.º do CPA estabelece os requisitos da fundamentação referindo que a mesma deve ser «expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão…».

A jurisprudência entende que “a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” (cf. Acórdãos do STA de 13/11/2008 – Processo n.º 0471/08 – e de 25/6/2008 – Processo n.º 0194/2008).

A leitura do acto impugnado permite verificar, desde logo, que o mesmo não especifica qualquer fundamentação jurídica, em clara violação do que estabelece o artigo 125.º do CPA.

A sentença recorrida é expressa em relação à impossibilidade de compreensão do itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto na medida em que o acto não permite apreender, com a clareza necessária, quais as razões que levaram o consulado a colocar em dúvida a certidão de casamento já junta pelo requerente.

Verifica-se, de forma evidente, que o acto de indeferimento não está juridicamente fundamentado (em violação do disposto no artigo 125.º n.º 1 do CPA) e os factos indicados como razões do indeferimento não permitem que o destinatário compreenda as razões pelas quais foi posta em dúvida a certidão de casamento junta.

Termos em que, pelo exposto, consideramos que o recurso deve ser julgado improcedente e confirmada a sentença por não merecer qualquer reparo.