| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
A............, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra acção administrativa especial para impugnação do despacho de 18/01/2007, do Vereador da Câmara Municipal de Sintra, que ordenou a desocupação do terreno utilizado pela Autora como stand de automóveis, repondo o mesmo nas condições em que se encontrava antes da data do início dos trabalhos.
Por Acórdão do TAF de Sintra, foi a presente acção julgada improcedente e, em consequência, foi absolvido do pedido o Município de Sintra.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: “Quanto à Falta de Fundamentação do Acto Administrativo Impugnado
A - O acto administrativo impugnado é o despacho proferido por J............, Vereador do Município de Sintra, aqui Réu e ora Recorrido, datado de 27 de Abril de 2007, aposto na Informação da Divisão de Fiscalização do Réu, de 26 de Abril de 2007, ambos a fls. 56 do PA n,º 4771/2006.
B - Os elementos instrutórios que estão subjacentes ao acto impugnado são apenas os que constam das alíneas M), N) e 0} dos factos provados e neles nada é dito, Identificado ou sugerido quanto â realização de supostos trabalhos de remodelação do terreno dos autos, melhor identificado na alínea A} dos factos provados, antes é claramente afirmada a (suposta) ilegalidade de uma edificação,
C- Além disso, os demais elementos instrutórios próprios do PA n.º 4771/2006 nada dizem, identificam ou sugerem quanto à realização de supostos trabalhos de remodelação do terreno dos autos, melhor identificado na alínea A) dos fectos provados, antes afirmam a (suposta) ilegalidade de uma edificação.
D - Os PA n.° 1553/2006 e n.º 4771/2006, numerados pela secretaria do TAF de Sintra como Volume I e II, respectivamente, são na verdade dois processos administrativos distintos e autónomos, quer nos sujeitos, quer no seu objecto, e a conformidade legal dos actos administrativo praticados neste último, maxíme o acto administrativo impugnado, não pode ser apreciada à luz ou com apelo a elementos instrutórios do PA n.° 1553/2006 ou de qualquer outro processo que não seja o PA n.º 4771/2006.
E - No PA n.º 4771/2006, numerado como "Volume Ii” pela secretaria do TAF de Sintra, não constam quaisquer referências a remodelação de terrenos ou a colocação de brita como factos próprios desse processo.
F - O Processo de Contraordenação instaurado peio Réu à Autora e ora Recorrente relativo ao Auto de Notícia de Contraordenação a que se alude a fis. 71 do PA n.° 1553/2006 (cfr. alínea F) dos factos provados) é o Processo CO n.º 756/06 da Secção de Contraordenações do Réu e aqui Recorrido o qual não foi sequer abordado na PI, nem invocado na Contestação, dada a sua total irrelevância para os presentes autos ou, aliás, para quaisquer autos que não esses, o que significa que o Tribunal comete erro de julgamento quando conclui que a resposta da Autora a que alude a alínea J) dos factos provados foi dada "em sede do competente processo contraordenacional (cfr. pág, 16), não apenas porque a Autora não é parte no Processo n.° 1553/2006 - que foi o processo em que apresentou a pronúncia referida na alínea J) dos factos provados mas também porque esse processo n.° 1553/2006 não é o processo de contraordenação que o Réu instaurou contra a Autora e cujos termos, objecto e conteúdo não só não relevam como são totalmente desconhecidos dos presentes autos.
G - O Tribunal comete, ainda, erro de julgamento quanto ao primeiro pressuposto em que ancora a decisão recorrida, isto é, o de que a Autora tinha conhecimento de que a motivação do Município Réu e aqui Recorrido ao instaurar o PA n.° 4771/2006 não tinha que ver com qualquer ilegal edificação, mas sim com remodelação de terrenos e colocação de brita.
H- A Informação-Proposta n.º 11.417/DJUR, de 23 de Março de 2007, da Divisão de Assuntos Jurídicos do Réu, foi elaborada, preparada e despachada por diversos serviços e órgãos do Município Réu, incluindo o Vereador J............, mas no âmbito do PA 1553/2006, como inequivocamente resulta do respectivo conteúdo e "Assunto" (cfr. documento n º1 página 3/9 da PI).
I - E nem podia ser de outro modo, na medida em que, essa IP faz referência, na conclusão 4, a um acto administrativo relativo a “uma destruição do relevo vegetal natural” que é matéria inexistente no PA nº 4771/2006.
J - O despacho que o Tribunal identifica como acto impugnado e que considera devidamente fundamentado não corresponde ao acto administrativo efectivamente impugnado, até porque aquele foi praticado em data diversa (18/04/2007) e em processo administrativo diverso (PA n.° 1553/2006).
K - Pelo que se IMPUGNA A ALÍNEA U) DOS FACTOS PROVADOS que deve ser alterada de modo a correctamente identificar como acto impugnado nos presentes autos o referido no artigo 1º da PI e melhor identificado a fls, 56 do PA 4771/2006 e na alínea V) dos factos provados.
L - Por outro lado, não pode a IP 11.417/DJUR ser tida como parte integrante do PA n.° 4771/2006 e, por maioria de razão, como fundamentação do despacho efectivamente impugnado.
M - Sendo assim, como ê, uma vez que a decisão final, isto é, o despacho de 27/04/2007, nada acrescenta em matéria de elementos instrutórios ou fundamentação ao despacho de 18/01/2007, antes se limita, aliás, a ordenar a notificação para cumprimento da ordem de "desocupação e reposição do terreno’ já constante deste despacho, é evidente que a dita ordem de "desocupação e reposição do terreno" é falha de fundamentação não apenas i) pela discrepância entre os elementos instrutórios que dão origem a esse despacho (que, recorde-se, reportam-se ‘apenas’ à (i) legalidade de uma suposta edificação) e o próprio despacho, mas também, e sobretudo, ii) porque inexistem, de todo, no PA 4771/2006 quaisquer elementos instrutórios próprios e atendíveis desse mesmo processo administrativo relativos a suposta remodelação de terrenos ou colocação de britas.
N - Nesta parte o douto Acórdão recorrido viola o disposto nos artigos 1.º n:°2, 124.º n.°1 a) e 125.º n.°1 do CPA e deve por isso ser revogado e substituído por outro deste Venerando Tribunal Central que julgue verificado o vício de falta de fundamentação do acto impugnado e, por conseguinte, julgando a acção procedente, o anule para todos os efeitos legais.
Quanto (i) legalidade da medida de tuteia urbanística imposta
O - A ordem de “desocupação do terreno” é ilegal porque ofende o direito da Autora e aqui Recorrente de, enquanto arrendatária, ocupar e fruir o locado.
P - Por outro lado, não tendo a IP 11.417/DJUR sido preparada, elaborada e decidida no PA n.°4771/2006 é inelutável que o seu conteúdo não pode ser utilizado para esclarecer o sentido da ordem de “desocupação do terreno”.
Q - O Tribunal comete erro de julgamento, em violação, aliás, do disposto no n.°2 do artigo 1,° do CPA, quando utiliza essa IP 11,417/DJUR para concluir que por desocupar o Réu se queria referir apenas a "retirar a brita que impede a incidência da luz e a humidificação do solo necessários ao reflorescimento vegetal desejado”.
R - Acresce que, o direito à recíificação de erros materiais é do autor da declaração e não do julgador, razão pela qual, não tendo o Município Réu e ora Recorrido exercido esse direito, não pode o Tribunal fazer uma leitura corrigida do acto administrativo impugnado o qual tem de ser lido e julgado nos exactos termos em que foi proferido.
S - O acto administrativo impugnado contém claramente uma ordem de desocupação e outra de reposição do terreno e não uma única ordem de "desocupação, repondo”.
T - O douto Acórdão viola o disposto no artigo 249.º do Código Civil e, com isso, extravasa os poderes processuais que lhe são reconhecidos por lei.
U - Sendo certo que, dando por reproduzido o alegado nos artigos 56° a 62.° da Pi, deve a ordem de "desocupação do terreno" ser anulada por manifesta e frontal violação do direito contratual da Autora, enquanto arrendatária, de ocupar o locado.
Quanto à ininteligibilídade e impossibilidade do objecto da decisão
V - 0 Município Réu alega na sua contestação que o revestimento do terreno dos autos antes da sua suposta remodelação seria um revestimento vegetal natural, mas nem no despacho impugnado nem em todo o PA n.º 4771/2006 consta qualquer referência, documento ou elemento Instrutório atendível nesse sentido.
W- A IP 11.417 foi preparada, elaborada e despachada no PA n.° 1553/2006 e, por conseguinte, não é um elemento atendível para verificação da legalidade de actos administrativos praticados fora desse PA, maxima o ora impugnado que foi proferido no PA n.º 4771/2006.
X- Por outro lado, os ortofotomapas juntos como documentos da contestação não só não logram demonstrar que antes da suposta remodelação de terrenos o revestimento do terreno era um revestimento vegetal natural, como, desde logo, não são elementos do PA n.° 4771/2006, antes foram apenas e pela primeira vez apresentados pelo Município Réu no âmbito do processo judicial.
Y - A apreciação jurisdicional da legalidade de actos administrativos impugnados à luz dos artigos 51 e ss. da CPTA pode ter em conta elementos ínstrutórios do Processo Administrativo em que hajam sido proferidos, mas não também elementos probatórios que dele não constam e ou que apenas são suscitados no processo judicial.
Z - Não é possível provar com base no PA n.° 4771/2006 que o terreno tenha alguma vez tido um revestimento vegetai natural,
AA - Comete erro de julgamento o Tribunal a quo quando considera que o revestimento anterior à suposta remodelação do terreno seria realmente um revestimento vegetal natural.
BB - Tanto quanto é possível saber pelos elementos instrutórios próprios e atendíveis do PA n.° 4771/2006 o revestimento do terreno antes da suposta remodelação podia ser um revestimento vegetal natural, como podia ser cimento ou soalho flutuante.
CC - Comete, ainda, erro de julgamento o Tribunal a quo quando considera que o despacho impugnado "faz sua toda a fundamentação e proposta constante da dita informação" 11.417, na medida em que o despacho impugnado não é o proferido pelo Vereador J............, em 18/04/2007, aposto nessa IP 11.417 - o qual é proferido no PA 1553/2006 -, mas antes o proferido pelo mesmo Vereador, em 27/04/2007, aposto na informação da DFIS de 26/04/2007, ambos constantes de fls. 56 do PA 4771/2006.
DD - 0 despacho de 27/04/2007 - que é o despacho impugnado - nada diz acerca da IP 11.417, nem podia, até porque é proferido em processo administrativo diverso,
EE - Pelo que, é ininteligível por falta de mínima concretização uma decisão que ordena a reposição do terreno nas condições em que ele estava antes sem que no despacho que produz essa ordem e, até, em todo o processo administrativo em que tal despacho è produzido, constem quaisquer elementos que permitam ao normal declaratário apreender quais eram as condições anteriores à suposta remodelação do terreno.
FF - O douto Acórdão recorrido comete assim erro de julgamento ao ter em consideração elementos instrutórios inatendíveis e, desde logo, ao dirigir a apreciação jurisdicional da legalidade a um acto diverso do acto administrativo impugnado pela Autora e aqui recorrente.
GG - Razão peia qual deve ser anulado e substituído por outro que dê por verificada a ininteligibilidade do acto impugnado por falta de mínima concretização.
Quanto à falta da fundamentação da ordem de reposição do terreno
HH- Acresce que, ainda que assim se não entendesse, isto é, ainda que não se considerasse ininteligível a ordem de reposição do terreno por falta de mínima concretização, sempre se deveria julgar que essa mesma ordem de reposição é em si falha de fundamentação porquanto o certo é que Município Réu e ora Recorrido, não só não sabe que condições o terreno tinha antes da suposta remodelação como não sabe sequer se ele foi efectivamente remodelado, já que não é capaz de demonstrar que f) o terreno alguma vez tenha tido um estado diferente do actual nem ii) quando é que uma sua alegada remodelação ocorreu.
II - O que está em causa neste concreto capítulo da alegação da Autora não é apenas a falta de determinação (pelo Município Réu} do momento em que os supostos trabalhos de remodelação teriam sido realizados, mas também, e sobretudo, a falta de demonstração de que esses trabalhos tiveram efectivamente lugar.
JJ - Sobre tal questão, isto é, sobre a questão de saber se os trabalhos de remodelação efectivamente ocorreram, o douto Acórdão recorrido nada diz, limitando-se, segundo se percebe, a dar por certa essa ocorrência.
KK - No entanto, não é possível provar com base no PA n,º 4771/2006 que o terreno tenha alguma vez foi alvo de trabalhos de remodelação ou colocação de brita,
LL - Em ponto algum da matéria de facto se logra identificar como facto provado a dita realização de trabalhos de remodelação do terreno dos autos e nem os factos levados às alíneas F), X) e Y) permitem concluir que o terreno foi de facto objecto de trabalhos de remodelação.
MM - De facto, quanto à alínea F), não apenas não se pode concluir da matéria dela constante, nem da constante na alínea E), para a qual remete, que ocorreram trabalhos de remodelação, como, pelo contrário, o que daí se retira, em particular da matéria transcrita na alínea E), é que o próprio Município Réu e aqui recorrido desconhece se foram feitas obras de edificação ou trabalhos de remodelação.
NN - Sendo certo que, entre a data da elaboração dessa Informação n.º 471/06/DJUR, de 21/04/2006 (do PA n.° 1553/2006), e a prolação do despacho de 18.01.2007 (do PA n.º 4771/2006), cujo cumprimento é ordenado pelo despacho impugnado, não foram carreados para os autos de PA n.° 4771/2006 quaisquer outros meios de prova / instrutórios atendíveís que não os já existentes à data daquela Informação.
00- 0 disposto no n,°2 do artigo 87.° não exime o Tribunal de dar os factos como provados; no caso, não exime o Tribunal de dar como provado que foram efectivamente realizados trabalhos do remodelação, o que não fez,
PP - Já a matéria indicada nas alíneas X) e Y) dos factos provados não pode servir para julgar devidamente fundamentada a ordem de reposição do terreno, na medida em que i) os ortofotomapas de 2004 e 2006 que o Município Réu juntou aos autos com a sua contestação não constam do PA n.° 4771/2006 e, por isso, não são atendíveis, e que ii) o acto administrativo impugnado tampouco lhes faz referência ou neles se fundamenta e que iii), na verdade, não é sequer possível determinar a partir desses dois documentos que tenham sido efectivamente realizados trabalhos de remodelação de terrenos, mais não seja porque na alínea Y) dos factos provados apenas se constata que em 2006 existiam edificações e/ou outras construções, nada se dizendo, a titulo de matéria de facto provada, quanto à remodelação de terrenos ou colocação de brita.
QQ - Sendo assim, como inequivocamente é, mal andou o Tribunal a quo ao julgar devidamente fundamentada a ordem de reposição do terreno “nas condições em que se encontrava antes do inicio dos trabalhos” quando, para atingir uma tal conclusão, partiu da ideia de que foram realmente realizados trabalhos de remodelação i) sem que tenha dado como provada a realização de tais trabalhos e ii) socorrendo-se de meios de prova que não constam do PA n.° 4771/2006, nem foram invocados no despacho impugnado e que, desde logo, não permitem concluir que o terreno foi alvo de uma remodelação, nem quando essa remodelação ocorreu e qual seria a característica do revestimento do terreno antes desses supostos trabalhos de remodelação.”
O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1 - Da análise dos processos 4771/2006 e 1553/2006, toma - se claro e inequívoco a qualquer destinatário normal compreender o iter cognitivo do Município de Sintra antes e após ter sido ordenada a reposição do terreno em causa.
2 - Das notificações efetuadas pelo Município, quer no âmbito do processo de contraordenação, quer no de reposição da legalidade urbanística, a ora recorrente foi devidamente informada das razões que se encontram subjacentes à ordem de reposição do terreno no estado em que se encontrava antes dos trabalhos realizados.
3 - Na verdade, o ato administrativo impugnado ordenou a intimação para reposição da legalidade urbanística e independentemente das demais operações urbanísticas que pudessem estar a ocorrer, o processo seguiu com proposta de intimação para reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras, nos termos do art. 106° do RJUE, já que se constatou que foi retirado o revestimento vegetal do terreno e alterado o seu relevo natural com a colocação de brita.
4 - O ato administrativo impugnado encontra - se bem fundamentado, ao intimar a A. para a desocupação e reposição do terreno na situação em que se encontrava antes da data de início dos trabalhos. Esta operação urbanística já fazia parte do projeto de decisão proferido em 18.01.2007, o qual foi emitido com base na informação - proposta do DUR de 17.01.2007 que refere que: “ o terreno está próximo do perímetro urbano de Ranholas e abrangido pela classe de espaços culturais e naturais de nível 1, o qual não permite qualquer tipo de edificabilidade, estando ainda totalmente inserido em REN (reserva ecológica natural), para o local já foi proposto o indeferimento do licenciamento de uma edificação por contrariar o disposto no n.° 1 do art.° 4° do DL 93/90, de 19.03, com as alterações do DL n.° 213/92, de 12.10, e por ter tido parecer negativo da entidade com competência no âmbito da servidão rodoviária (IEP)”.
Determina o art. 4° n.° 1 do DL n.° 93/90, de 19 de março a proibição de efetuar “aterros, escavações e destruição do coberto vegetal”.
5 - Aliás, a A. não pode alegar desconhecer o teor da intimação, quando acaba por confirmar ter recebido cópia da informação da DFIS de 14.12.2006, sendo que essa informação (fls 8 do p.a.i. n.° 4771/20076) refere justamente as operações urbanísticas que se encontravam em causa, pelo que forçosamente se terá de concluir que não existe falta de fundamentação nos termos do art. 124° n.° 1 al. a) do CPA
6 - A inserção na classe de espaços culturais e naturais de nível 1 constante no art. 36° do Regulamento de PDM, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 116/99, de 16 de setembro, publicado no Diário da República n.° 232, I série-B, de 04.10.1999, implica a proibição, para além da edificabilidade, “de quaisquer movimentos de terra, bem como o corte ou destruição do revestimento vegetal natural, ou alteração das camadas de solo arável, à exceção dos estritamente necessários às obras de interesse público, salvaguardando - se as atividades agrícolas e florestais com interesse comprovado” (n.° 5 do artigo 36° do Regulamento de PDM de Sintra).
7- Contrariamente ao alegado pela recorrente, o douto Acórdão recorrido não procedeu a qualquer retificação de erros, o que firmou foi que o despacho recorrido poderia padecer de uma redução menos feliz, pelo que as conclusões retiradas pela recorrente, no sentido que o Município, com a ordem de desocupação, a compelia a deixar de usar o terreno na qualidade de arrendatária, são no mínimo especulativas.
8 - Na verdade, tal alegação já havia sido feita pela A., ora recorrente, em sede de audiência prévia, tendo este Município esclarecido, pela informação - proposta 11.417 que acompanhou o despacho impugnado, que com a desocupação se pretendia que fossem praticados os atos necessários para a reposição natural do revestimento vegetal, designadamente, retirar a brita que impede a incidência da luz e a humidificação do solo necessários ao reflorescimento pretendido.
9 - Não pode a A. vir alegar desconhecer qual o estado do terreno antes da sua alteração, para concluir pela nulidade da decisão, por a considerar ininteligível e por impossibilidade do objeto decisão.
Na verdade, com a notificação da informação - proposta n.° 11.417, (da qual a recorrente recebeu cópia com a notificação da decisão final e que faz parte integrante da decisão final) ficou a A. a saber que o que se pretende é que proceda à retirada da brita, deixando que a Natureza se encarregue de repor o revestimento vegetal normal, por forma a permitir a permeabilização do solo e a reflorestação natural, já que se trata de terreno inserido em REN. (Vd. ortofotomapas juntos à contestação, datados de 2004 e agosto de 2006).
Como tem sido entendimento pacificamente aceite, a fundamentação do ato administrativo “pode consistir em mera declaração de concordância com o fundamento dos anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato” (art.125 n.° 1 do CPA).
10 - O que é relevante frisar e não é negado pela A., é que foram efetivamente realizados trabalhos de remodelação do terreno com retirada da vegetação natural, sem o respetivo licenciamento previsto no RJUE e em contravenção ao permitido em terrenos situados em REN.
Assim, para que a decisão de reposição se encontre fundamentada, é irrelevante que se prove a data exata da realização dos trabalhos executados, porquanto os mesmos foram realizados em clara contravenção ao RJUE ou normas regulamentares aplicáveis.
11 - Nos termos do disposto no art.° 87° do CPA, não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, bem como os factos de que o órgão competente tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções. Com efeito, a infração foi detetada pela fiscalização municipal e pela Estradas de Portugal, no primeiro trimestre de 2006, data que aliás coincide com o início da vigência do contrato de arrendamento e a data em que a própria A. alega ter tomado posse do terreno, não sendo necessário provar o dia exato em que se realizaram os trabalhos em causa.”
O DMMP não se pronunciou.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto, que se mantém:
A) Em 13.03.2006 a Divisão de Fiscalização da Câmara Municipal de Sintra elaborou informação com a referência “SM - 7646/2006-DFIS”, sobre a qual recaiu, na mesma, despacho concordante do Vereador, com o teor que, em síntese, se extrai:
«Assunto: Utilização de terreno como stand de automóveis e afixação de publicidade em Ranholas.
Informação: Após visita ao local, constatámos que a firma denominada S............, S.A, (...) é responsável pela utilização de um terreno sito na Rua………….., 67 em Ranholas, freguesia de S. Pedro de Penaferrim, como stand de automóveis tendo ainda colocado oito bandeiras com publicidade alusiva à venda de auto-usados sem que para o efeito possua os necessários licenciamentos municipais, tendo o seu proprietário declarado que inicialmente o espaço estaria destinado à exposição de barcos, facto que não se veio a concretizar por falta de acordo entres as partes.
Por tal facto foram lavrados dois autos de notícia por contra-ordenações (...).
Deste modo propõe-se:
Notificação da firma S............ (...) para cessar de imediato a atividade desenvolvida no terreno sito na localidade de Ranholas, para a qual não possui autorização municipal. Notifique-se, concedendo-se o prazo de 15 dias para proceder à reposição da situação anterior à utilização, podendo pronunciar-se a contar da data da notificação, de acordo com o n° 3, art. 106° do decreto-lei n° 555/99, de 16.12 na nova redação dada pelo decreto-lei n° 177/01 de 04.06. Decorrido o prazo referido sem que a ordem de reposição se mostre cumprida, proceder-se-á à reposição coerciva, nos termos do Art. 106°, n° 4, do supracitado regime legal, por conta do infrator. (...)» — cfr. fls. 1 e 2 do processo administrativo (PA), vol. II/II.
B) Em 16.03.2006 a “S............ — Gestão Imobiliária, S.A.” foi notificada, através do ofício SM 9434/2006, do despacho que antecede e respetiva fundamentação — cfr. fls. 5 e 6 do processo administrativo (PA), vol. II/II.
C) A “S............” respondeu à notificação que antecede, nos termos que se extraem:
«1- A ora Requerente é parte ilegítima no presente procedimento. Na verdade,
2- A Requerente não exerce qualquer atividade no prédio em causa, seja ela de que natureza for, nem foi ela que praticou quaisquer dos atos indiciados no auto contra-ordenacional. Na verdade,
3- O mesmo espaço de terreno encontra-se arrendado à sociedade AutoIndustrial (...).
4- Tal contrato de arrendamento foi celebrado entre as partes no sentido de no local arrendado ser desenvolvida a atividade de exposição, recolha, comercialização de automóveis, tratores, motociclos, barcos e seus pertences e acessórios conforme constam na Cláusula Segunda do refendo Contrato de Arrendamento junto no artigo precedente.
5- Nos termos da cláusula sexta do mesmo contrato refere-se que a Inquilina “fica autorizada a colocação de quaisquer anúncios ou reclamos, luminosos ou não, desde que, se for o caso, sejam obtidaspreviamente as necessárias autorizações administrativas”.
(...)
8- Tal não necessitaria, porventura, de constar no contrato de arrendamento uma vez que é matéria que decorre diretamente da Lei (...).
9- Porém, a Requerente, porque é uma pessoa de bem, entendeu por bem que essa menção constasse do contrato de arrendamento para que não restassem dúvidas das obrigações perante a comunidade e a coisa pública que impendiam sobre a Inquilina do espaço no desempenho da sua atividade comercial.
(...)
13- O referido Contrato de Arrendamento estabelece ainda na sua Cláusula 5a, 1 que “A inquilina fica desde já autorizada a levar a efeito no local arrendado, ou em qualquer parte do mesmo, durante o período de vigência do presente arrendamento, uma ou mais vezes, quaisquer obras ou construções e a nele introduzir benfeitorias ou melhoramentos, desde que de acordo com a legislação e regulamentos em vigor, e após obtenção, quando necessário, das necessárias licenças e autorizações, nomeadamente por parte da Câmara Municipal respetiva”.
(...)
18- Nessa conformidade era e será da responsabilidade do arrendatário que usa e frui o bem da ora Requerente levar a efeito todos os procedimentos em causa, se necessários e legalmente exigíveis, para que a sua atividade estivesse (esteja) conforme com as eventuais exigências administrativas porquanto é este que é desenvolve uma atividade que carecerá (ou não de licenciamento e não a ora Requerente, a cujas obras de reparação e instalação de bandeiras publicitárias é alheia. (...)» - cfr. fls. 14 a 19 do PA, vol. II/II.
D) Com o exercício do direito de audição a que se faz referência na alínea que antecede, foi junto um contrato de arrendamento celebrado entre a “S............, S.A.” e a Autora, em 01.03.2006, relativo ao prédio identificado em A) do qual resulta, designadamente, o seguinte:
«(...) SEGUNDA
1- O LOCAL destina-se ao exercício da indústria e comércio de compra e venda, exposição, recolha, assistência rápida e preparação de veículos automóveis ligeiros e pesados, tratores, motociclos, barcos e motores, ferramentas e equipamentos, seus pertences, acessórios e derivados.
2 - A Inquilina não poderá dar outro fim ao arrendamento para além do referido do número um desta cláusula, sem autorização expressa, prévia e por escrito, da Senhoria.
(...)
QUINTA
1-A INQUILINA fica desde já autorizada a levar efeito no local arrendado, ou em qualquer parte do mesmo, durante o período de vigência do presente arrendamento, uma ou mais vezes, quaisquer obras ou construções e a nele introduzir benfeitorias ou melhoramentos, desde que de acordo com a legislação e regulamentos em vigor, e após a obtenção, quando necessário, das necessárias licenças e autorizações, nomeadamente por parte da Câmara Municipal respetiva. (...)
(...)
3- Em caso de falta das necessárias autorizações para a realização de obras ou trabalhos no LOCAL, quaisquer multas, coimas ou outras importâncias que venham a ser devidas em consequência de tal facto, serão da exclusiva responsabilidade da Inquilina. (...)» - cfr. fls. 32 a 37 do PA, vol. MI.
E) Em 21.04.2006 a Divisão de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal elaborou a Informação-Proposta n° 471/06/DJUR, que aqui se dá por reproduzida, e na qual foram formuladas as conclusões que ora se extraem:
«1- A responsabilidade do licenciamento administrativo, tanto no que se refere à publicidade, quanto ao que respeita às operações urbanísticas realizadas, compete à empresa inquilina, A............ S.A., nos termos do Regulamento de Publicidade Ocupação da Via Pública e do Mobiliário Urbano do Município de Sintra, do RJUE, e do contrato de arrendamento que celebrou com a empresa proprietária do terreno.
2- No entanto, tratando-se de proprietária do terreno, somos de parecer que a empresa S............
- Gestão Imobiliária S.A. deve ser ouvida no processo, tomando conhecimento dos procedimentos adotados na qualidade de interessada.
3- Deverá ser feito o enquadramento jurídico dos factos materiais em causa no presente processo, com as respetivas consequências: violação dos art. 4° n° 2 al. c) ou n° 3 al. e) do RJUE se em presença de obras de edificação no sentido do art. 2° al. a) do RJUE;
- ou trabalhos de remodelação de terreno no sentido da al. l) do art. 2° do RJUE, nesse caso com violação da al. b) do n°2 ou a al. b) do n°3 do art. 4°do RJUE.
4- Caso não exista fundamento para dispensa ou não exigência de audiência prévia, previstas no art. 103° do CPA, a empresa inquilina deve ser notificada para em 15 dias se pronunciar sobre o projeto de decisão, antes de ser emitida decisão final (art. 106° n° 3 do RJUE).
5- Após notificação da decisão final nos termos do art. 66° do CPA começa a correr o prazo para cumprimento das medidas que forem determinadas à empresa considerada infratora, prazo esse fixado nos termos do art. 106° n° 1 do RJUE.» — cfr. fls. 55 a 66 do PA, vol. MI.
F) Em 17.05.2006 foi levantado “Auto de Notícia por Contraordenação” à ora Autora com o seguinte fundamento:
«...na sequência da informação proposta n° 471/06/DJUR, verifica-se que a firma (...) na qualidade de arrendatária procedeu a trabalhos de remodelação e colocação de brita no terreno sito na Rua……………, n° 67 em Ranholas, Freguesia de São Pedro de Penaferrim, sem que para o efeito possua a necessária licença municipal.
E porque tais atos e comportamento constituem violação da alínea b) do n° 2 do Art. 4° do Decreto-Lei n° 555/99 de 16/12 com as alterações introduzidas pelo Dec-Lei 177/01 de 04/06 (...)» — cfr. fls. 71 do PA, vol. II/II.
G) Na sequência da informação identificada em E) foi elaborara a proposta de decisão em 29.05.2006 sobre a qual foi exarado, em 30.05.2006, despacho concordante do Vereador — cfr. fls. 69 a 70 do PA, vol. II/II.
H) Em 09.06.2006 a Autora foi notificada do despacho que antecede (Notificação n° SM 19154/06 — Proc. n° 1553/2006, de 08.06.2006), com a informação identificada em E) e o Auto de Notícia identificado em F) — cfr. fls. 73 e 74 do PA, vol. II/II.
I) A proprietária do terreno foi notificada, nos mesmos termos, na mesma data — cfr. fls. 75 e 76 do PA, vol. II/II.
J) A Autora respondeu à notificação identificada em H) nos termos constantes de fls. 77 a 88, que aqui se dão por reproduzidas.
K) A “S............” respondeu à notificação identificada em I) invocando a sua ilegitimidade no procedimento com fundamento no contrato de arrendamento celebrado com a Autora — cfr. fls. 132 a 137 do PA, vol. II/II.
L) Em 28.11.2006 a Divisão de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal elaborou a Informação-Proposta n° SM 35377, na qual se concluiu, designadamente, que:
«...5- No que respeita à legalidade urbanística (...) não existe enquadramento legal para a ordem de cessação imediata da atividade: o art. 106° do RJUE apenas prevê a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início dos trabalhos (já referido na IP n° 471/06/DJUR).
6- Desta forma deve ser proposto novo projeto de decisão para reposição da legalidade urbanística, a notificar para alegações em 15 dias nos termos do art. 106° do RJUE (...)» - cfr. fls. 162 a 172 do PA, vol. II/II.
M) Com o número de processo 4771/06/DFIS, em 17.01.2007 foi elaborada pelo Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra Informação Técnica com o seguinte teor:
«1. O terreno em questão encontra-se descrito sob o n° ........... da Freguesia de São Pedro de Penaferrim e inscrito na matriz cadastral sob o artigo n° 79, Secção I, da mesma freguesia;
2. Na carta de ordenamento do PDM está localizado próximo do perímetro urbano da Ranholas e abrangido pela classe de espaços culturais e naturais de nível 1, o qual não permite qualquer tipo de edificabilidade;
3. O prédio está totalmente inserido em REN (Reserva Ecológica Natural) cuja Carta para o concelho de Sintra foi publicada em DR estando por isso sujeito ao regime previsto no DL 93/90 de 19/03 com as alterações pelo DL 180/06 de 06/09;
4. Para este local foi solicitado o licenciamento de uma edificação, através do processo n° OB/1702/1999, o qual obteve proposta de INDEFERIMENTO, por contrariar o disposto no n° 1 do artigo 4° do DL 93/90, de 19/03, com alterações introduzidas pelo DL 213/92, de 12/10 e por ter obtido parecer negativo de entidade externa no âmbito da servidão viária (IEP)» - cfr. fls. 10 do PA, vol. I/II.
N) Na sequência da Informação que antecede o Departamento de Assuntos Jurídicos (DAJ) da Div. de Fiscalização Municipal, elaborou a proposta no sentido de ser dado conhecimento à proprietária do prédio, “S............, S.A.”, com o teor que, em síntese, se extrai:
«Proc.° n.° 4771/2007 - A............ - Stand de Automóveis em Ranholas.
À CONSIDERAÇÃO SUPERIOR
Atendendo à informação do Departamento de Urbanismo datada de 17/01/2007, a qual refere que o terreno onde se localiza o Stand de automóveis em referência está localizado próximo do perímetro urbano de Ranholas e abrangido pela Classe de espaços culturais e naturais de nível 1, o qual não permite qualquer tipo de edificabilidade, assinalando ainda que o prédio está totalmente inserido em REN (Reserva Ecológica Natural) e que para o local havia já sido proposto o indeferimento do processo OB/1702/1999, referente ao pedido de licenciamento de uma edificação, por contrariar o disposto no n° 1 do artigo 4° do D.L. 93/90, de 19/03, com alterações introduzidas pelo DL. n° 213/92, de 12/10 e por ter obtido parecer negativo da entidade externa, no âmbito da servidão rodoviária (IEP), propõe-se, como medida de tutela da legalidade urbanística:
1 - Notificação da firma A..........., S.A., sediada na Avenida…………., n° 36, ……… Coimbra, para no prazo de 30 dias desocupar o terreno sito na Rua…………, n° 67, em Ranholas, descrito sob o n° ........... da Freguesia de São Pedro de Penaferrim e inscrito na matriz cadastral sob o artigo n°….., Secção 1, da mesma freguesia, atualmente utilizado como stand de automóveis, repondo o terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início dos trabalhos, nos termos do Art. 106° do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de dezembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n° 177/2001, de 4 de junho, podendo pronunciar-se em 15 dias, a contar da data da notificação, sobre o conteúdo da mesma, de acordo com o n° 3 do referido articulado legal.
Decorrido o prazo referido sem que a ordem de desocupação e reposição do terreno se mostre cumprida, proceder-se-á coercivamente, nos termos do Art. 106°, n° 4, do supracitado regime legal, por conta da infratora, devendo as despesas originadas ser pagas voluntariamente no prazo de 20 dias a contar da notificação para o efeito, sob pena de cobrança judicial, em processo de execução fiscal, de acordo com o preceituado no Art. 108 o. Para a execução da desocupação e reposição do terreno, será determinada a Posse Administrativa do imóvel, nos termos do Art. 107° do mesmo regime legal.
(...)
Da notificação deverá constar a informação do Departamento de Urbanismo» - cfr. fls. 11 e 12 do PA, vol. I/II.
O) Sobre a informação que antecede foi exarado despacho do concordante de 18.01.2007 do Vereador da Câmara Municipal de Sintra - cfr. fls. 11 do PA, vol. I/II.
P) Em 30.01.2007, pelos ofícios SM 2632/2007 e 2646/2007, por referência ao “Proc. n° 4771/2006” a Autora e a “S............, S.A.”, foram notificadas do despacho que antecede, o qual foi acompanhado das Informações identificadas em A) e B) - cfr. fls. 13 a 16 do PA, vol. I/II.
Q) Em 14.02.2007 a Autora exerceu o direito de audição prévia do qual se extrai, em síntese, o seguinte:
«(...) 2-...refuta em absoluto a autoria mediata ou mediata de qualquer trabalho de remodelação do terreno em causa, seja por que meio for com a finalidade de lá colocar brita ou outro qualquer material.
(...) 5- ...a Câmara Municipal não sabe igualmente em que estado se encontrava o terreno antes dos supostos trabalhos de remodelação.
6- Nem pode essa Câmara Municipal ordenar que o terreno seja devolvido à situação que tinha antes do começo dos alegados trabalhos, uma vez que não se sabe a que período nos devemos reportar desde logo porque se desconhece em absoluto a data de início dos trabalhos!!!
7- Bem como se desconhece a sua autoria...
8- Ou em que consistiram.
9- Resulta pois, impossível cumprir a ordem dada pela Câmara Municipal porquanto nem ela própria fornece à Requerente os critérios para o seu cumprimento, resultando impossível apurar o que era o terreno antes dos trabalhos em causa.
(...)
13- Não esta prevista a possibilidade de a entidade administrativa competente para a prática do ato supra mencionado ordenar a desocupação do imóvel.
14- ...porque contenderia com o conteúdo fundamental do direito de propriedade e em segundo lugar, porque seria desnecessária em face do instituto da posse administrativa ao qual as entidades administrativas podem lançar mão para executarem a expensas dos interessados as ordens que aqueles voluntariamente não cumpriram.
15- ...viola, não apenas o direito ao arrendamento da Requerente com a inerente responsabilidade pelos canos que causar como também viola o artigo 106° do RJUE, claramente usurpa aquela que é função jurisdicional do estado, claramente vedada às autarquias locais no caso em apreço.» - cfr. fls. 17 a 20 do PA, vol. I/II, que aqui se dão por integralmente reproduzidas para todos os efeitos.
R) Em 01.03.2007 a proprietária do terreno, “S............, S.A.”, exerceu o direito de audiência prévia nos termos que, em síntese, se extraem:
«1- A requerente é proprietária do bem imóvel em causa no presente procedimento.
2- Nunca por nenhuma forma a Requerente na sua qualidade de proprietária desenvolveu no terreno em causa qualquer obra seja de que espécie for que carecesse de prévio licenciamento, in casu, da Câmara Municipal de Sintra.
3- Com efeito, o terreno em causa existe no estado em que está desde há muito tempo no passado não tendo sido responsabilidade da Requerente nem, ao que sabe, da arrendatária qualquer tipo de intervenção que o bem em causa possa ter sofrido ao longo da sua existência física.
(...)
6- No caso em apreço a Câmara Municipal não conseguiu ainda apurar quem levou a efeito as operações urbanísticas que a própria Câmara Municipal diz contrariar as normas actualmente em vigor.
7- A Câmara Municipal tem que datar, obviamente, a execução das obras que supostamente infringem as normas em vigor e tem de demonstrar quando foram feitas e por quem.
8- Até ao momento, nada foi demonstrado quanto a essa matéria.
10- No caso concreto, teria que ser demonstrado que as operações urbanísticas em causa terão sido efetuadas num período em que o Plano Diretor Municipal atualmente vigente já estivesse em vigor, (...).
11- Mais se deveria ter demonstrado (e sobretudo perante as alegações quer da arrendatária quer da ora Requerente segundo as quais as operações em causa já estariam incorporadas no terreno desde tempos há muito passados) que as mesmas operações haviam sido efetuadas depois da entrada em vigor do regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional, circunstância que igualmente não se logra demonstrar.
12- Nessa conformidade entende a ora Requerente que o terreno deve ser mantido na exata forma em que está atualmente, (...).» - cfr. fls. 31 e 32 do PA, vol. I/II, que aqui se dão por integralmente reproduzidas para todos os efeitos.
S) Em 23.03.2007, na sequência das alegações produzidas em sede de direito de audição a DAJ da Divisão de Fiscalização da Câmara Municipal de Sintra elaborou a “Informação-Proposta” n° SM 11.417, de cujo teor aqui se extraem as conclusões formuladas a final:
«1- Mesmo que não fosse a autora das operações urbanísticas em causa (o que de resto parece pouco plausível), é considerada interessada por ser arrendatária do terreno e quem o utiliza com o fim de stand de venda de automóveis, para os efeitos do art. 106° do RJUE, pelo que a intimação deve ser-lhe dirigida, por ser a responsável pela reposição e manutenção da legalidade urbanística.
2- Somos de parecer que não se pode falar de violação ao art. 60° do RJUE, desde logo porque este alugo aplica-se à proteção das edificações existentes e no caso presente trata-se da operação urbanística que consiste na remodelação do terreno e não de uma edificação no sentido definido pelo RJUE.
3- Não tem razão a alegante proprietária quando refere que a CMS não provou quando foram efetuadas as operações urbanísticas em causa: é facto notório que ocorreram no 1° trimestre de 2006 pois os serviços detetaram as infrações a 13.03.2006, após nota do adjunto do Sr. Presidente a 11.03.2006 e ofício recebido das Estradas de Portugal EPE datado de 01.02.2006, com fotos de 26.01.2006.
Também não constava nos serviços referência à remodelação do terreno à data do pedido de licenciamento da edificação (Proc. n° OB/1702/1999), pelo que essa operação foi claramente posterior a essa data, e por conseguinte praticada na vigência do PDM e da REN, ratificados respetivamente pela Resolução do Conselho de Ministros n° 116/99, de 04.10, e Resolução do Conselho de Ministros n° 47/96, de 17.04.
4- O objeto do ato administrativo em questão está claramente identificado e é possível e exequível: estando em causa uma destruição do relevo vegetal natural, o projeto de decisão de repor o terreno na situação em que estava significa retirar a brita deixando que a Natureza se encarregue de repor o revestimento vegetal natural.
5- O ato administrativo também não padece de violação de lei pois a expressão “desocupar o terreno” não contida no art. 106° do RJUE apenas é usada para referir os atos materiais necessários à execução da ordem: ou seja, para a reposição natural do revestimento vegetal é necessário retirar a brita que impede a incidência da luz e a humidificação do solo necessários ao reflorescimento vegetal desejado.
6- Não existe violação do direito de propriedade pois, nem a alegante arrendatária é titular desse direito sendo mera possuidora em nome de outrem, nem a titular do direito de propriedade referiu tal violação); existindo apenas uma limitação do seu exercício decorrente da proteção da legalidade urbanística.
7- Também não existe qualquer usurpação de poder, pois, contrariamente ao alegado pela alegante arrendatária, não é violado o artigo 106° do RJUE na medida em que, como já referido, a “desocupação do terreno” refere-se apenas aos atos materiais necessários à reposição do terreno, não tendo a CMS excedido os poderes que lhe são concedidos por esse regime legal.
8- O ato administrativo em causa não viola o direito ao arrendamento da A............ SA pois este direito, assim como o direito de propriedade da senhoria, é que deve conformar-se com as imposições decorrentes do RJUE e tendentes a prosseguir interesses públicos relacionados com a legalidade urbanística.
9- Gozando os atos administrativos da presunção da legalidade, cabia às alegantes proprietária e arrendatária provar que o ato em causa estava ferido de vícios, o que não fizeram.
10- Face ao exposto somos de concluir que as exposições apresentadas em audiência de interessados não apresentam factos nem fundamentos jurídicos suscetíveis de fazer alterar o projeto de decisão constante no despacho de 18.01.2007, pelo que somos de parecer que o procedimento está em condições de seguir para decisão final. (...)» - cfr. fls. 40 a 55 do PA, vol. I/II, que aqui se dão por integralmente reproduzidas para todos os efeitos.
V) Em 08.05.2007, pelo ofício SM 15372/2007 (Proc. n° 4771/2006) a Autora foi notificada do despacho de 27.04.2007, do Vereador da Câmara Municipal de Sintra, para «...dar cumprimento à notificação n° SM 2632/07, de 30/01/2007, efetuada de acordo com o despacho datado de 18/01/2007, desocupando o terreno sito na Rua…………, n° 67, em Ranholas, atualmente utilizado como stand de automóveis e repondo o terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início dos trabalhos» — cfr. fls. 57 e 58 do processo administrativo (PA), vol. I/II.
W) A proprietária do terreno foi notificada, nos mesmos termos, em 08.05.2007 — cfr. fls. 59 e 60 do processo administrativo (PA), vol. I/II.
X) Em novembro de 2004, no terreno identificado em A) existia, para além de árvores, vária vegetação rasteira — cfr. doc. 1 junto com a contestação (observação do ortofotomapa).
Y) Em agosto de 2006, no terreno identificado em A), existiam edificações e/ou outras construções — cfr. doc. 1 junto com a contestação (observação do ortofotomapa).
Z) A presente ação foi remetida a este Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 27.08.2007, por correio registado — ver comprovativo no rosto da petição inicial.
Nos termos dos art.ºs. 149.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 662.º, n.º 1 e 665.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil (CPC), acrescentam-se os seguintes factos, por provados:
T) Em 26/04/2007 foi elaborada uma informação pelo Fiscal Municipal A..........., que propõe à superiormente o seguinte: “Face ao exposto na informação-proposta n.º 11.147, da Divisão de Assuntos Juridicos, datada de 23/03/2007, propõe-se a notificação da firma A............ informando-a que deverá dar cumprimento à notificação n° SM 2632/07, de 30/01/2007, efetuada de acordo com o despacho datado de 18/01/2007, desocupando o terreno sito na Rua……….., n° 67, em Ranholas, atualmente utilizado como stand de automóveis e repondo o terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início dos trabalhos. Da notificação deverá constar cópia da referida IP DJUR, de 23/3/2007, a fls. 40 a 55. Com conhecimento à proprietária do prédio – S............ – gestão Imobiliária, SA. Notifique-se nos termos do Art. 66.º do CPA.” – cfr. fls. 43 dos autos em suporte e papel e 56 do PA, vol I/III.
AA) Sob a informação referida em T) foi lavrado em 26/04/2007, um despacho de “Concordo com o proposto”, pela Chefe de Divisão de Fiscalização e um despacho de 27/04/2007, do Vereador J............, de “Concordo. Notifique-se” – cfr. fls 43 dos autos em suporte de papel e 56 do PA, vol I/III.
U) Em 18.04.2007, sobre a “Informação-Proposta” identificada em S) foi exarado despacho do Vereador da Câmara Municipal com o seguinte teor: «Concordo. Proceda-se em conformidade» — cfr. fls 27 dos autos em suporte de papel e fls. 40 do PA, vol. I/II.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste recurso são:
- aferir do erro no julgamento da matéria de facto, relativamente ao facto indicado em U), por o acto aí referido não ser o acto impugnado, que deve ser correctamente indicado como o referido no art.º 1.º da PI, identificado a fls. 56 do PA n.º 4771/2006 e na al. V) dos factos provados;
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 1.º, n.º 2, 124.º, n.º 1, al. a) e 125.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), porque o acto impugnado não está fundamentado, pois a decisão recorrida considerou elementos documentais inclusos no PA n.º 1553/2006, que deu origem ao P. Contra-ordenacional n.º 756/2006, no qual a A. não é parte e que não podiam ser considerados nestes autos;
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 1.º, n.º 2, do CPA e 249.º do Código Civil (CC) , porque a A. e Recorrente enquanto arrendatária tem direito a ocupar e fruir o terreno em questão e porque os elementos do PA n.º 4771/2006, nomeadamente a Informação-Proposta n.º 11.417/DJUR, de 23/03/2007, não servem para esclarecer o sentido da ordem de desocupação do terreno, assim como porque o Tribunal não pode fazer uma leitura corrigida do acto impugnado;
- aferir do erro de julgamento porque o acto impugnado é ininteligível e de objecto impossível, porquanto do PA n.º 4771/2006 não consta qualquer referência, ou documento, ou elemento instrutório atendível, de que o terreno em questão, antes da sua alegada remodelação, seria um revestimento vegetal natural e porque a Informação-Proposta n.º 11.417/DJUR, de 23/03/2007, não foi elaborada neste PA, pelo que não pode ser considerada, assim como não podem ser considerados os ortofotomapas que só foram juntos com a contestação do Município.
Vem o Recorrente invocar um erro no julgamento da matéria de facto, relativamente ao facto indicado em U), por o acto aí referido não ser o acto impugnado, que deve ser correctamente indicado como o referido no art.º 1.º da PI, identificado a fls. 56 do PA n.º 4771/2006 e na al. V) dos factos provados.
Diz a Recorrente que o acto impugnado foi prolatado pelo Vereador J............, em 27/04/2007, sob a informação da DFIS de 26/04/2007, não correspondendo ao despacho desse mesmo Vereador de 18/04/2007, aposto sob a IP n.º 11417.
O Recorrente tem razão.
Na PI o Recorrente identifica, no art.ºs 1.º e 2.º, o acto impugnado como sendo o “despacho proferido pelo Senhor Vereador, J............, datado de 27 de Abril de 2007, notificado à A., por carta expedida em 17 de Julho de 2007 e recebida em 18 de julho de 2007, com a referência SM25400/2007”.
Nestes artigos da PI, A. e Recorrente remete para o documento que juntou, constante de fls. 26 a 56 dos autos em suporte de papel, do qual decorre que através do ofício com a ref. SM, relativo ao P. 4771/2006, foi notificado do despacho do Vereador J............, de 27/04/2007, aposto sob uma informação do Fiscal Municipal de 26/04/2007, que remetendo para a Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, refere o seguinte: “Face ao exposto na informação-proposta n.º 11.147, da Divisão de Assuntos Jurídicos, datada de 23/03/2007, propõe-se a notificação da firma A..........., SA, informando-a que deverá dar cumprimento à notificação n.º SM 2632/07, de 30/01/2007, efectuada de acordo com o despacho datado de 18/01/2007, desocupando o terreno sito na Rua ..........., n.º 67, em Ranholas, actualmente utilizado como stand de automóveis e repondo o terreno nas condições em que se encontrava antes da data do inícios dos trabalhos. Da notificação deverá constar cópia da referida IP DJUR, de 23/3/2007, a fls. 40 a 55. Com conhecimento à proprietária do prédio – S............ – gestão Imobiliária, SA. Notifique-se nos termos do Art. 66.º do CPA.”
Sob essa informação foi lavrado em 26/04/2007, um despacho de “Concordo com o proposto”, pela Chefe de Divisão de Fiscalização e um despacho de 27/04/2007, do Vereador J............, de “Concordo. Notifique-se”.
Foi junto ao citado oficio de notificação a cópia da Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, sob a qual está oposto um despacho de 28/03/2007, da Chefe de Divisão de Assuntos Jurídicos e um despacho de concordância, de 18/04/2007, do Vereador J.............
Ou seja, nos art.ºs 1.º e 2.º da PI o A. identifica o acto impugnado como sendo aquele que lhe notificou para o cumprimento do despacho de 18/01/2007, do Vereador J............. Mais diz o A. nos art.ºs 3.º e ss. da PI que o acto impugnado é o despacho que determinou a desocupação do terreno e a reposição do terreno na situação em que antes se encontrava, que teve por fundamento o despacho de 18/01/2007. Apreciado o petitório final, verifica-se, também, que o A. pretende reagir contra o acto que determinou a desocupação e reposição do terreno.
Ora, apreciada a tramitação procedimental em questão, verifica-se que o despacho de 18/01/2007, do Vereador J............, foi proferido após a elaboração de um novo projecto de decisão, no âmbito do qual se propunha como medida de tutela da legalidade urbanística que se notificasse o A. para se pronunciar sobre a ordem de desocupação e de reposição do terreno no seu anterior estado.
Ou seja, o despacho de 18/01/2007, do Vereador J............, foi um despacho de concordância relativamente a um projecto de decisão e para o A. ser notificado para se pronunciar sobre esse projecto.
A A. exerceu o seu direito de audiência prévia e, nessa sequência, foi prolatado o despacho de 27/04/2007, do Vereador J............, acima referido.
Entrementes, foi também elaborada pelo Município, no âmbito do P. 1553/2006, a Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, que mereceu o despacho de concordância daquele Vereador de 18/04/2007, no sentido de se manter o projecto de decisão indicado no despacho de 18/01/2007, do Vereador J.............
Portanto, neste enquadramento factual, há que compreender que o despacho de 27/04/2007, do Vereador J............ corresponde a um despacho que mantém uma anterior proposta de decisão - a constante do seu anterior despacho de 18/01/2007 – remetendo para a Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, e para os despachos aí exarados e que ordena a desocupação e a reposição do terreno que o A. ocupa no seu anterior estado.
Isso mesmo foi entendido pelo R., que na contestação que apresentou impugna a alegada ilegalidade do despacho de 27/04/2007, que diz praticado na sequência do projecto de decisão de 18/01/2007, que foi mantido pelo Município após o exercício do direito de audiência prévia.
Portanto, o Recorrente tem razão quando diz que o facto V) está erradamente julgado, por aí se indicar que o acto impugnado é o despacho do Vereador J............ de 18/04/2007.
Nessa medida o facto foi agora corrigido.
Igualmente, foi alterado e acrescentado o facto T), que estava escrito de forma conclusiva ou subjectiva e omissa em parte. Este facto foi precisado ou objectivado, para assim reflectir a factualidade efectivamente ocorrida. Nessa mesma sequência, acrescentou-se o facto AA), que não vinha completamente vertido em V) e importava para o conhecimento da causa.
Vem o Recorrente alegar um erro decisório e a violação dos art.ºs 1.º, n.º 2, 124.º, n.º1, al. a) e 125.º, n.º 1, do CPA, porque o acto impugnado não está fundamentado, pois a decisão recorrida considerou elementos documentais inclusos no PA n.º 1553/2006, que deu origem ao P. contra-ordenacional n.º 756/2006, no qual a A. não é parte e que não podiam ser considerados nestes autos.
Considera a Recorrente que face à prova procedimental recolhida, indicada em M), N) e O), não se pode concluir pela realização dos trabalhos de remodelação do terreno e colocação de brita, indicados em A), pois essa identificação não consta do PA 4771/2006, o único que releva na apreciação destes autos. Igualmente, alega a Recorrente que daquele PA não decorre que A. conhecesse a motivação do Municípios para reagir contra a realização dos indicados trabalhos, assim como, que a alegada resposta da A. a que alude o facto J) não foi dada no procedimento administrativo correspondente ao PA n.º 4771/2006, mas no PA n.º 1553/2006, que deu origem ao P. Contra-ordenacional n.º 756/2006, no qual a A. não é parte, tal como a Informação-Proposta n.º 11.417/DJUR, de 23/03/2007, da Divisão de Assuntos Jurídicos, foi dada no âmbito do PA n.º 1553/2006 e não naquele que aqui importa e não faz parte integrante do ao PA n.º 4771/2006. Mais alega a Recorrente, que o Tribunal considerou o acto impugnado devidamente fundamentado com base num acto diverso do impugnado, que tinha data diferente – de 18/04/2007 – e que estava no PA n.º 1553/2006.
Antes de mais, faça-se a menção que a sentença recorrida padece de um equívoco relativamente ao acto que identifica como o impugnado. Se é certo que no seu relatório se refere ao acto do Vereador J............, de 18/01/2007, na fundamentação de facto e de Direito passa a identificar esse acto como sendo o prolatado por aquele Vereador a 18/04/2007.
Este equívoco conduz a que o raciocínio decisório que se desenvolveu assente em pressupostos errados.
Como já se disse, o despacho do Vereador J............, de 18/01/2007, é um despacho que concordando com uma anterior informação determina que se notifique a A. para se pronunciar sobre um segundo projecto de decisão, que decidia pela intimação ao A. para desocupar o terreno de que era arrendatário e para repor o mesmo na situação em que antes se encontrava.
Quanto ao acto impugnado, é o despacho de 27/04/2007, do Vereador J............, que mantém uma anterior proposta de decisão - a constante do seu anterior despacho de 18/01/2007 – e concorda com o despacho da Chefe de Divisão de Fiscalização, de 26/04/2007, que por seu turno concorda e remete para uma informação do Fiscal Municipal, de 26/04/2007, que remete para a Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007.
Feito este esclarecimento, diga-se que a decisão recorrida é para manter no seu sentido decisório, ainda que não se acompanhe a sua fundamentação.
A alegação do Recorrente de que o Município não podia remeter para informações, propostas, despachos ou para elementos documentais constantes de outros processos administrativos e que por assim não considerar a decisão recorrida errou, claudica manifestamente.
Aqui aplica-se o CPA na versão do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11.
Nos termos do art.º 1.º, n.º 2, do CPA, o PA é o “conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integral o procedimento administrativo”.
Conforme o n.º 1 desse preceito, o procedimento administrativo é “a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Publica ou à sua execução”.
Assim, tal como resulta da determinação legal, a mera separação em “processos”, dossiers, pastas numeradas e separadas, por si só, não colide com o entendimento da existência de um só procedimento administrativo.
Essa separação de procedimentos – com a concomitante criação de diferentes processos – só será exigida quando a decisão final que se vise tomar, o acto final que a Administração vise produzir, assim pressuponha, por estar sujeito a uma dada procedimentalização, que seja exigida em determinados termos. Ou seja, a abertura do procedimento administrativo depende da própria natureza do acto final e respectivas exigências em termos de formação e manifestação da vontade da Administração.
No caso dos autos, o Município abriu um procedimento inicial relacionado com obras de reparação de um muro, de colocação de uma vedação, com trabalhos de remodelação de um terreno para transformação em parque de estacionamento, com a construção de acessos e com a colocação de publicidade sem as devidas licenças. A constatação desses factos deu origem a uma actuação do Município, que abriu, depois, dois procedimentos, exteriorizados por dois processos, um por falta de licenciamento das obras e da publicidade e outro para a reposição da legalidade urbanística.
Diz o Recorrente que as informações, os despachos ou os documentos existentes num destes processos não podiam valer no outro, ou vice-versa.
Ora, esta invocação não colhe.
Como decorre do art.º 87.º do CPA, a Administração para além de poder recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito, deve fazer uso dos factos que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções, factos que terá de fazer constar no procedimento respectivo.
Ou seja, por imposição dos princípios da oficiosidade e do inquisitório a Administração tem o dever de utilizar no procedimento os factos que relevem para a sua decisão e que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções, “o que significa que podem ser utilizadas provas recolhidas noutros procedimentos, ou que constem dos arquivos e registos administrativos, bem como as obtidas em indagações feitas para outros fins” – in OLIVEIRA, Mário Esteves; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, João Pacheco - Código do Procedimento Administrativo. Comentado. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, 2007, p. 421.
Portanto, a decisão administrativa podia e devia considerar os elementos documentais inclusos no PA n.º 1553/2006, que deu origem ao P. Contra-ordenacional n.º 756/2006, porque relevantes para a decisão a tomar no Proc. 4771/2006.
Por imposição do n.º 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP), os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos devem ser expressamente fundamentados. Concretizando a imposição constitucional, o art.º 125º do (antigo) Código de Procedimento Administrativo (CPA) (aqui aplicável) determina que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, os quais ficarão a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto (cf. também o artigo 124º do CPA).
A fundamentação do acto administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognitivo e valorativo do autor daquele mesmo acto, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado.
Para tanto, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente. Tem de permitir ao destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório. Não é necessário – desde logo porque iria contra os princípios de eficiência e celeridade administrativa – que em cada acto administrativo se proceda a uma fundamentação completa e exaustiva das razões de facto e de direito que motivaram a decisão.
O STA “vem, desde há muito, entendendo que a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue. Objectivos esses de habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma não se conforme (objectivo endoprocessual) e de assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e reflexão decisórias (objectivos exa ou extra-processuais)” (in Ac. do STA n.º 029952, de 14/05/1997).
No caso, o despacho de 27/04/2007, do Vereador J............, está fundamentado por remissão para o despacho da Chefe de Divisão de Fiscalização de 26/04/2007, para a informação do Fiscal Municipal de 26/04/2007, para a Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007 e para o anterior despacho desse mesmo Vereador de 18/01/2007, que por seu turno remete para a Informação-Proposta de 28/11/2006, da Divisão de Assuntos Jurídicos, para a Informação técnica de 17/01/2007, do Departamento de Urbanismo e para a proposta da Divisão de Fiscalização Municipal referida em N).
Destas informações, pareceres e propostas constam os fundamentos de facto e de Direito que motivaram a decisão de 27/04/2007, do Vereador J............, ali explicando-se as razões concretas e os fundamentos de Direito pelos quais a Administração decidiu pela ordem de desocupação do terreno e pela determinação da reposição do mesmo na situação em que antes se encontrava.
Com a indicada fundamentação era possível ao A. opor-se eficazmente contra o acto impugnado.
Nessa mesma medida, o acto impugnado não padece de falta de fundamentação.
Da matéria factual apurada, designadamente em M) e N) decorre que no terreno em questão não era possível edificar por estar totalmente incluído em REN. Mais decorre, que já tinha sido indeferido um anterior pedido de licenciamento de obras. Dos factos A), D) e S) retira-se que os serviços camarários detectaram a situação em 13/03/2006, data em que a Recorrente utilizava o local como arrendatária – arrendamento que detinha desde 01/03/2006. As obras em apreço estão claramente identificadas na informação da Divisão de Fiscalização de 13/03/2006, daí decorrendo que ocorreu naquele local uma operação urbanística que incluiu, entre outras obras, a remodelação do terreno e colocação de brita. Essa circunstância é analisada na Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, referida em S).
Assim, face à prova procedimental produzida, é manifesto que se pode concluir pela realização de obras de edificação no terreno arrendado e usado pela A. e Recorrente, obras essas que incluíram a remodelação do terreno e colocação de brita.
Por seu turno, essa prova também foi feita neste processo judicial (cf. factos X) e Y)).
Claudica, pois, a alegação da Recorrente relativa à impossibilidade de conclusão pela efectiva realização dos trabalhos de remodelação do terreno e colocação de brita.
Quanto às alegações da A. e Recorrente relativas à impossibilidade de utilização pela Administração de informações, pareceres, propostas ou outros elementos documentais constantes do PA n.º 1553/2006, que deu origem ao P. Contra-ordenacional n.º 756/2006, como já aduzimos, não têm qualquer suporte legal, são alegações manifestamente infundadas.
Nessa mesma medida, a resposta que a A. deu em sede de audiência prévia no P. 1553/2006 poderia ser tomada pela Administração como elemento instrutório para decidir no PA n.º 4771/2006, designadamente quando essa resposta é analisada e ponderada por via da Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, que fundamenta o despacho aqui impugnado, que para lá remete.
Em suma, o acto impugnado na presente acção não padece de falta de fundamentação nem de qualquer irregularidade decorrente do uso pela Administração de elementos procedimentais que advieram de um outro processo administrativo.
Vem a Recorrente invocar um erro decisório e a violação dos art.ºs 1.º, n.º 2, do CPA e 249.º do CC, porque a A. e Recorrente enquanto arrendatária tem direito a ocupar e fruir o terreno em questão e porque os elementos do PA n.º 4771/2006, nomeadamente a Informação-Proposta n.º 11.417/DJUR, de 23/03/2007, não servem para esclarecer o sentido da ordem de desocupação do terreno, assim como porque o Tribunal não pode fazer uma leitura corrigida do acto impugnado.
Do procedimento administrativo resulta relativamente óbvio que a “desocupação” que se determinou não se reporta ao não uso do local arrendado pelo arrendatário, mas, sim, à retirada das obras ou materiais colocados sob o terreno, nomeadamente à retirada da brita ali colocada.
Ainda que a Recorrente não tivesse compreendido a referida ordem, bastava-lhe a leitura atenta da Informação-Proposta n.º SM 11.047, da Divisão de Assuntos Jurídicos, de 23/03/2007, que fundamenta o despacho aqui impugnado, que lhe foi validamente notificado, quando ali se diz que “a expressão “desocupar o terreno” não contida no art. 106° do RJUE apenas é usada para referir os atos materiais necessários à execução da ordem: ou seja, para a reposição natural do revestimento vegetal é necessário retirar a brita que impede a incidência da luz e a humidificação do solo necessários ao reflorescimento vegetal desejado”, para poder alcançar a determinação camarária.
De resto, a ordem em apreço não colide com o direito de arrendamento da A., que conforme facto D), incluía uma parte urbana e uma parte rústica, sendo que o que está aqui em causa é o terreno rústico que foi classificado como REN. Tendo a A. celebrado um contrato de arrendamento que abarcava um terreno rústico em área REN, incumbia-lhe saber que nessa área não seriam admitidas edificações, nos termos do art.º 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 93/990, de 19/03, aqui aplicável, pois o desconhecimento da lei não aproveita a ninguém. Isto é, não podia a A. e Recorrente desconhecer que celebrou um contrato de arrendamento para uma área que abrangia um terreno rústico que não era passível de ser edificado.
Mas, ainda que assim não fosse, o direito ao arrendamento da A. também tinha de ceder face às normas legais que classificam os vários terrenos e o seu uso. Por seu turno, sendo celebrado um contrato de arrendamento em violação de tais normas, que, por via disso, não permita ao arrendatário o uso normal do local arrendado, o ressarcimento do lesado deverá ser feito com recurso ao direito privado e aos tribunais comuns, por se referir a um litígio entre senhorio e o inquilino, sendo essa mesma circunstância alheia à Câmara Municipal onde está localizado o terreno em questão.
Quanto à alegação da Recorrente relativa à ininteligibilidade do acto impugnado e à impossibilidade do seu objecto, por não resultar do PA n.º 4771/2006 que o revestimento anterior era um revestimento vegetal natural e não se poder utilizar os elementos constantes de outros procedimentos, vale o que antes se disse.
Ao remeter para os elementos de outros processos que corriam na CMS – que ficaram a constar do acto impugnado por força da remissão que foi feita – importa-se para a fundamentação do acto impugnado a referência ao anterior estado do terreno e à colocação da brita, ocorrência constatada pelos serviços camarários em 13/03/2006, conforme facto A.
Quanto à junção dos ortofotomapas com a contestação, é uma junção totalmente válida por o Município poder juntar prova em sede deste processo.
Esses mesmos documentos serviram para a prova dos factos X) e Z), nos termos dos quais se deu por assente que em Novembro de 2004 existiam árvores e vária vegetação rasteira no terreno e que em Agosto de 2006 nesse mesmo terreno existiam edificações e/ou outras construções.
No mais, no que concerne ao estado do terreno anterior à operação urbanística como correspondendo a um terreno com um revestimento vegetal natural, decorre da natureza das coisas, para além do que ficou provado em X) e Z). Estamos a falar de um terreno rústico, classificado como área REN, na zona de Ranholas, Sintra. Assim, um terreno rústico, de terra, naquela zona, por norma, ostentará um revestimento vegetal natural, aliás, o mesmo que aparece no ortofotomapa referido em X). Pela natureza das coisas e pelas regras da experiência, sob um terreno rústico, de terra, não brotará brita ou um revestimento artificial, mas, sim, um revestimento natural vegetal. Ou seja, tal revestimento natural vegetal presume-se, desde logo, pelas regras da experiência comum, constituindo presunção judicial, conforme art.ºs. 349.º e 351.º do CC.
Portanto, a invocação do Recorrente de que naquele terreno rústico, antes da sua sujeição à operação urbanística, existiria algo diferente de um revestimento vegetal natural, é uma invocação desprovida de qualquer sentido lógico.
Em suma, há que manter a decisão recorrida no seu sentido, ainda que com diferente fundamentação.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida, com a fundamentação ora adoptada.
- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 12 de Novembro de 2020.
(Sofia David)
O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art.º 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Dora Lucas Neto e Pedro Nuno Figueiredo.
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