Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	949/24.5BELRA

Secção:	CA


Data do Acordão:	11/14/2024

Relator:	JOANA COSTA E NORA

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS DEVER DE DECISÃO AGENDAMENTO DE ATENDIMENTO

Sumário:	Tendo o autor peticionado a intimação da entidade demandada a decidir o seu pedido de autorização de residência e tendo ficado demonstrado que tal pedido não foi decidido no prazo legalmente previsto, mostra-se incumprido o dever de decidir que impende sobre a entidade demandada, não obstando a tal incumprimento a ocorrência de agendamento de atendimento em nome do autor.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção COMUM


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

H…, de nacionalidade indiana, residente em Portugal, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede a intimação da entidade demandada a decidir, no prazo de quinze dias, o seu pedido de autorização de residência.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria foi proferida sentença a julgar a acção improcedente por a entidade demandada já ter dado início ao procedimento legal com vista à tomada de tal decisão.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“(…)
-A Douta Sentença proferida pelo Douto Tribunal a quo encontra-se ferida de nulidade; por violação do Princípio do Pedido.
- O pedido é a pretensão do autor (artigo 552°, n.° 1, alínea e)); é o direito para que ele solicita ou requer tutela judicial 7 e o modo porque intenta obter essa tutela; o efeito jurídico pretendido pelo autor (artigo 581°, n.° 3, do CPC9.
- O Princípio do Pedido, como resulta da sua formulação, traduz um limite inultrapassável aos poderes do Tribunal.
- O pedido do Recorrente; de acordo com a Petição Inicial, foi, e é, o seguinte:
“Nestes termos, e nos mais do direito aplicáveis, e atento o disposto nos artigo 266°/1 e 2, da CRP, e 71°/2 e 3, do CPTA, uma vez que a decisão devida foi ilegalmente omitida, e o prazo para a mesma fixado no artigo 88°, n.° 1, da lei 23/2007, foi extrapolado, requer-se a V. Exa. se digne a intimar e a condenar a Entidade Demandada a decidir com urgência -no prazo que se estima ser razoável e adequado de quinze (15) dias-o pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo Autor.
(…)”
- A decisão é ininteligível, porque o próprio Tribunal a quo chega à conclusão que “efetivamente, demonstra-se no caso em apreço que o prazo consagrado no artigo 82°, n.⁰5, já foi ultrapassado, violando assim, a Entidade requerida o seu dever de legal de decisão”.
- Mas (e, com todo o respeito; uma vez mais), daí não retira a consequente ilação: a condenação da Recorrida AIMA I.P., a decidir em determinado prazo; que é o pedido do Recorrente.
- Sendo inquestionável que, à data da Douta Sentença, e também na data da proposição do presente Recurso, e apesar deter havido um agendamento, não há Decisão. E, continua a não haver Decisão.
- Ora, como resulta - e, muito bem - da Douta Sentença proferida nos autos n.° 4088/24.OBELSB, da UO 4, do Douto tribunal Administrativo de círculo de Lisboa:
“Todavia, o teor do artigo 82°, n.° 5 da Lei, de natureza imperativa, afigura-se inultrapassável.”
(…)”
A entidade recorrida não respondeu à alegação do recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, as questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as de saber se a sentença recorrida:
a) Padece de nulidade por violação do princípio do pedido e/ou por ser ininteligível;
b) Padece de erro de julgamento de direito por se impor a intimação da entidade demandada a decidir o pedido de autorização de residência, apresentado pelo autor.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:
“(…)
1. O Requerente é natural da índia. (cfr. documento nº. 1 junto com o r.i).
2. Em 04.07.2023, o Requerente apresentou no SEF manifestação de interesse. (cfr. documento nº. 5 junto com o r.i).
3. A manifestação de interesse apresentada pelo Requerente foi instruída com os seguintes documentos:

(cfr. documento nº. 5 junto com o r.i).
4. Resulta do registo da Segurança Social que o Requerente tem carreira contributiva registada de julho de 2023 a dezembro de 2023. (cfr. documento nº. 3 junto com o r.i).
5. Resulta do registo da Segurança Social que o Requerente tem carreira contributiva registada de janeiro de 2024 a junho de 2024. (cfr. documento nº. 3 junto com o r.i).
6. Em 31.05.2023, a Autoridade Tributária e Aduaneira emitiu documento provisório de identificação em nome do Requerente. (cfr. documento nº. 2 junto com o r.i).
7. Em 01 de julho de 2023, o Requerente celebrou com M…“contrato de trabalho a termo certo.” (cfr. documento nº. 4 junto com o r.i).
8. Em 03 de julho de 2023, a União de Freguesias de Alcanena e Vila Moreira, emitiu atestado de residência de onde se extrai que o “(…) reside na rua G… nº. … (…) A…(…).” (documento nº. 7 junto com o ri).
9. A Entidade Demandada agendou atendimento em nome do Requerente. (cfr. fls 72 e 95 do Sitaf).
10. A Entidade Demandada não deu resposta ao pedido apresentado pelo Autor. (cfr. fls 2 do pa).”

IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A. Da nulidade da sentença

Nos termos do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, “É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz; b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
Alega o recorrente que a sentença é nula, na medida em que foi pedida a intimação da entidade demandada a decidir o pedido de autorização de residência que lhe foi apresentado pelo autor e, apesar de o Tribunal a quo reconhecer que a entidade demandada violou o dever legal de decisão por não ter decidido o pedido que lhe foi apresentado pelo autor dentro do prazo legalmente previsto para o efeito, não intimou a entidade demandada a decidir o pedido do autor, em violação do princípio do pedido, sendo a decisão ininteligível.
Não constituindo a violação do princípio do pedido qualquer nulidade da sentença - por não constar do elenco de nulidades constante do citado n.º 1 do artigo 615.º do CPC -, já estaremos perante uma sentença nula, nos termos da alínea c), se os seus fundamentos estiverem em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.
Sucede que a circunstância de, na sentença, se reconhecer que a entidade demandada violou o dever legal de decisão por não ter decidido o pedido que lhe foi apresentado pelo autor dentro do prazo legalmente previsto para o efeito, sem intimar a entidade demandada a decidir o pedido do autor, não constitui qualquer oposição entre os fundamentos e a decisão que torne a decisão ininteligível. Com efeito, o iter cognoscitivo seguido pelo Tribunal a quo é explicitado na sentença, sendo claro que aí se entendeu que, embora a entidade demandada não tenha ainda decidido o pedido do autor no prazo legalmente previsto para o efeito, o Tribunal não pode condenar a Administração a decidir uma vez que aquela já iniciou o procedimento administrativo com vista à tomada de decisão. Ou seja, é inteligível o raciocínio seguido pelo Tribunal a quo, sendo perceptíveis, não só os fundamentos, mas também a decisão. Saber se a decisão assente em tais fundamentos se mostra correcta é questão que respeita, antes, ao erro de julgamento, nada tendo a ver com a nulidade da sentença.
Ante o exposto, improcede a invocada nulidade da sentença.

B. Do erro de julgamento de direito

A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.
Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.
No caso em apreço, tendo sido pedida a intimação da entidade demandada a decidir, no prazo de quinze dias, o pedido de autorização de residência que lhe foi dirigido pelo autor, a sentença recorrida julgou improcedente a acção, absolvendo a entidade demandada do pedido, nos seguintes termos:
“(…)
Efetivamente, demonstra-se no caso em apreço que o prazo consagrado no artigo 82º, nº. 5 já foi ultrapassado, violando-se assim, a Entidade Requerida o seu dever legal de decidir.
Todavia, no caso em apreço, provou-se que a Entidade Requerida, procedeu já, ao agendamento em nome do Requerente, posto isto, quid iuris?
Ora, o procedimento administrativo é a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da administração, iniciando-se oficiosamente ou através de requerimento do interessado, realizando-se (se necessário) uma fase de instrução com vista a ser proferida uma decisão (vide, artigo 1º do Código de Procedimento Administrativo) podendo tal procedimento ter determinadas especificidades consoante a matéria e entidade em causa.
Portanto, e no caso que nos ocupa, após a manifestarão de interesse por parte da interessada, aqui Requerente nos autos, a administração terá, antes de proferir decisão, assegurar a junção de elementos e apreciar o respetivo teor e, se a tal nada obstar, dar cumprimento às imposições legais subsequentes, como sejam a recolha dos dados biométricos (cfr. artigo 212.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2007, de 04.07), a emissão da guia para pagamento da taxa pelo interessado e a verificação das situações previstas no n.º 1 do artigo 77.º, da Lei n.º 23/2007, designadamente.
Sendo evidente, que tal fase de instrução já se encontra agendada, ainda que a administração já tenha excedido o prazo procedimental previsto para a decisão.
No entanto, o pedido do Requerente não pode deixar de ser interpretado como um pedido de condenação da Entidade Requerida a decisão – em sentido positivo ou negativo, pouco importa – assim, atendendo a que inexiste qualquer decisão proferida pela Entidade Requerida, no prazo previsto no artigo 82.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, mas que a mesma provou nos presentes autos ter já dado início ao procedimento legal com vista à tomada de tal decisão, julga-se que efetivamente que a ação deve ser julgada improcedente, nada mais podendo o Tribunal condenar, naufragrando consequentemente o pedido de condenação de aplicação de sanção pecuniária compulsória em caso de incumprimento.
(…).”
Em suma, o Tribunal recorrido concluiu pela improcedência da acção por ter entendido que, embora a entidade demandada não tenha ainda decidido o pedido do autor no prazo legalmente previsto para o efeito, o Tribunal não pode condenar a Administração a decidir uma vez que aquela já iniciou o procedimento administrativo com vista à tomada de decisão.
O recorrente insurge-se contra o assim decidido alegando que, e tendo o Tribunal a quo reconhecido que não havia sido proferida decisão no prazo legal, se impunha a intimação da entidade demandada a decidir o seu pedido de autorização de residência no prazo de quinze dias, conforme pelo mesmo peticionado.

Vejamos.

A Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, define as condições e procedimentos de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território português, bem como o estatuto de residente de longa duração. Nos termos do n.º 5 do respectivo artigo 82.º, o pedido de concessão de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias.
Decorre do probatório (pontos 2., 9. e 10.) que, em 04.07.2023, o autor apresentou manifestação de interesse junto do SEF e que a entidade demandada agendou atendimento em nome do autor mas não deu resposta ao pedido pelo mesmo apresentado.
Ora, tendo o autor peticionado, nos presentes autos, a intimação da entidade demandada a decidir o seu pedido de autorização de residência e tendo ficado demonstrado que tal pedido não foi decidido no prazo legalmente previsto, mostra-se incumprido o dever de decidir que impende sobre a entidade demandada, não obstando a tal incumprimento a ocorrência de agendamento de atendimento em nome do autor. Efectivamente, ao agendar o atendimento, a entidade demandada não está a decidir o pedido que lhe foi dirigido; está apenas a tramitar o procedimento administrativo iniciado com o pedido de autorização de residência apresentado pelo autor e que deve culminar com uma decisão do mesmo. O trâmite processual do agendamento de atendimento nada tem a ver com a decisão do pedido, ainda não ocorrida.
Não estando cumprido o dever de decidir o pedido de autorização de residência apresentado pelo autor, que impende sobre a entidade demandada, impõe-se a sua intimação a fazê-lo, pelo que a sentença recorrida, ao julgar improcedente a presente acção, incorreu em erro de julgamento.
Nos termos do n.º 1 do artigo 71.º do CPTA, nas situações em que a Administração não decide os requerimentos que lhes são apresentados, “(…) o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, (…) mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido.” – cfr. n.º 1 do artigo 71.º do CPTA.
Reconduzindo-se a pretensão material do autor recorrente à intimação da entidade demandada a decidir o seu pedido de autorização de residência, impõe-se intimá-la nesses termos.
Não tendo o pedido de autorização de residência sido decidido dentro do referido prazo de 90 dias, face ao lapso de tempo decorrido desde a sua apresentação (ocorrida em 04.07.2023) e ao requerido pelo autor, e nos termos do n.º 4 do artigo 95.º do CPTA, fixa-se o prazo de 15 (quinze) dias para cumprimento do ora determinado.

Apreciemos, finalmente, a peticionada aplicação de sanção pecuniária compulsória.
Nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do CPTA, a sanção pecuniária compulsória pode ser aplicada pelos tribunais, a requerimento das partes ou oficiosamente, quando haja factos concretos que permitam antecipar eventual incumprimento – cfr., neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 31.01.2008, processo n.º 3362/07 (in www.dgsi.pt) –, estando prevista a sua aplicação, não só na fase declarativa do processo, mas também na fase executiva, concretamente a propósito da execução de sentenças de anulação, no artigo 179.º, n.º 3, do CPTA, “Quando tal se justifique (…)”.
No caso concreto, posto que não foi cumprido o dever de decidir o pedido do autor recorrente, considerando a natureza e a função da sanção pecuniária compulsória, não se justifica, por ora, a aplicação de sanção pecuniária compulsória ao titular do órgão com competência administrativa adstrita ao cumprimento do dever jurisdicionalmente imposto no sentido de o compelir ao cumprimento da injunção imposta pela decisão judicial.
Destarte, improcede o pedido de condenação no pagamento de sanção pecuniária compulsória.

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, revogar a sentença recorrida, intimando a entidade demandada a, no prazo de 15 (quinze) dias, decidir o procedimento administrativo de concessão de autorização de residência iniciado com o pedido apresentado pelo recorrente.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Novembro de 2024

Joana Costa e Nora (Relatora)
Ilda Côco
Marcelo Mendonça