Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:4261/23.9BELSB
Secção:CA
Data do Acordão:05/09/2024
Relator:JOANA MATOS LOPES COSTA E NORA
Descritores:INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PRESSUPOSTOS
SUBSTITUIÇÃO DA PETIÇÃO
Sumário:I - Cabe a quem se pretenda valer da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, a demonstração da verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, a qual deve assentar em factos cuja alegação se lhe impõe.
II - Para o efeito, deve o autor descrever uma situação factual de “lesão iminente e irreversível” dos direitos que invoca, não lhe bastando afirmar uma mera lesão dos mesmos.
III - Não se impõe um convite à substituição da petição por requerimento para adopção de providência cautelar se o autor não alegou uma situação de facto de “especial urgência”, de “lesão iminente e irreversível” de direitos, liberdades e garantias.
Votação:Voto de vencido
Indicações Eventuais:Subsecção COMUM
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:
ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:


I – RELATÓRIO

A…, nacional do Bangladesh, residente em Portugal, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede a condenação da entidade demandada a decidir a pretensão por si formulada em 09.01.2023 e, em consequência, a emitir o correspondente título de residência, e, caso não se entenda que o seu pedido foi objecto de deferimento, a declaração, por força do decurso do prazo legal para a decisão, do deferimento tácito do mesmo, requerendo ainda a aplicação à entidade demandada da sanção pecuniária compulsória, a fixar por cada dia de incumprimento da sentença. Alega, para tanto e em síntese, que: (i) Deu entrada de pedido para concessão de autorização de residência, ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, através de manifestação de interesse apresentada junto da entidade demandada, em 09.01.2023, tendo entrado legalmente em território nacional e apresentado toda a documentação legalmente exigida para o efeito junto do SEF; (ii) Até à data, o seu pedido não foi objecto de decisão, em violação do disposto no n.º 5 do artigo 82.º da referida lei e no artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo, omissão lesiva do direito à segurança no emprego, atendendo a que o autor trabalha há mais de cinco meses indocumentado e sob ameaça constante de despedimento, e do direito à vida familiar, dado que não revê a sua família no Bangladesh há mais de três anos, valores protegidos pelos artigos 53.º e 36.º da Constituição, lesão essa que decorre das regras da experiência, dedutível por mera presunção judicial; (iii) A falta de decisão do seu pedido também priva o autor da possibilidade de beneficiar da aplicação do princípio da equiparação ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º l, da Constituição; (iv) Por não dispor de autorização de residência, o autor permanece em situação irregular em território nacional, o que não lhe traz qualquer tranquilidade, nem sequer para andar em público, pois, a todo o tempo, e em qualquer local, pode ser objecto de acções de fiscalização, o que põe em causa o seu direito à liberdade e à segurança; (v) A Lei n.º 5/95, de 21 de Fevereiro, determina a obrigatoriedade de porte de documento de identificação, sendo a própria entidade demandada quem obvia ao cumprimento dessa obrigação pelo autor, não providenciando, em tempo útil e razoável, pela decisão, emissão e envio do seu título de residência, pondo em causa o seu direito à identidade pessoal; (vi) Apesar de ter trabalho estável em Portugal, descontar mensalmente, desde Janeiro de 2023, a favor da Segurança Social, e pagar impostos em território português, o autor apenas tem acesso ao sistema de saúde se pagar a integralidade das taxas, pelo que está em causa o seu direito à protecção da saúde; (vii) Ao não decidir o seu pedido, a entidade demandada violou os princípios da confiança, da decisão, da eficiência, da celeridade e da boa administração, todos previstos no CPA, bem como o princípio da equiparação ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a rejeitar liminarmente a petição por não se encontrarem preenchidos os pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
A) Impunha-se uma revisão da posição processual do Distinto Magistrado de primeira instância face a decisões exatamente idênticas e votadas ao insucesso no TCA SUL.
B) O tribunal a quo recusa-se a acatar jurisprudência do TCA SUL e do STA, fazendo uma interpretação errada da lei sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
C) A Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é o único instrumento legal adequado para a defesa dos interesses do Requerente os quais estão
D) E o instrumento legal mais adequado na defesa dos valores constitucionais em jogo.
E) O uso da providência cautelar pela sua precariedade é incerto no seu desfecho.
F) A tutela cautelar aniquilaria os efeitos que resultariam de uma procedência do pedido feito no processo principal.
G) Depende de uma Ação principal que poderá demorar anos e anos.
H) Somado a isso o Réu AIMA IP recorre atualmente das providências cautelares.
I) O que aumenta ainda mais a incerteza do Recorrente.
J) O Existe jurisprudência no STA e no TCA-SUL assente sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
K) Existe desde 2019 uma reversão jurisprudencial, processo n° 1899/18.0 BELSB de 11.09.2019 e Acórdão do STA de 16.05.2019, proferido no processo número 02 762/17.7 BELSB.
L) 0 Recorrente vê ameaçada a sua identidade em território nacional o seu emprego, saúde, liberdade circulação, acesso à justiça, entre outros direitos e está a pagar impostos e não vendo reconhecidos os supra direitos.
M) Sobre a inutilidade das providências cautelares, especial enfâse para o processo n° 2906/22.7 BELSB de 23.02.23 e processo n° 3682/22.9 BELSB de 31.03.23 do TCA SUL.
N) Não existe tempo a perder devendo o R. AIMA IP ser devidamente intimado a decidir e a emitir o respetivo título de residência ao Autor.
O) No limite deveria o tribunal a quo ter formulado o convite para a feitura de uma providência cautelar.
P) O tribunal a quo cita jurisprudência desatualizada e recusa-se a acatar a posição do STA.
Q) Violaram-se os artigos 1o,2o,12°,13°, 15°,26°, 27°,36° 44°,53°,58°,59°, 64°,67°,68, 268°,4 da Constituição da República Portuguesa, bem como as nomas ínsitas nos artigos 7o, 15°, n° 3, 41° ,45o, n°2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e artes 6o, 14° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e ainda o artigo 109° CPTA e ainda o art.° 88° n° 2 das Leis 23/2007 de 4/7, lei 59/17 e da lei 102 /17 e da lei 18/22 de 25/8 e ainda artes 5o,8o, 10°, 13° todos do CPA e ainda art.° 637° e 639° do CPC.
A entidade recorrida não respondeu à alegação do recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso, sustentando que o meio processual urgente em causa é inadequado para assegurar a sua pretensão, na medida em que não se encontram reunidos os requisitos previstos no artigo 109.º do CPTA, reiterando a fundamentação constante da sentença recorrida.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.


II – QUESTÕES A DECIDIR

As questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por:
a) Ter considerado não verificados os pressupostos de que depende o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias;
b) Não ter ponderado a convolação da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, em processo cautelar, nos termos do artigo 110.º-A do CPTA.


III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida não fixou factos.


IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Alega o recorrente que a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, “é o único instrumento legal adequado” à defesa dos interesses que pretende fazer valer e dos valores constitucionais associados, e que um processo cautelar depende de uma acção principal, que poderá demorar anos, aos longo dos quais o mesmo se manterá num estado de incerteza. Mais alega que a jurisprudência tem vindo a decidir nesse sentido e que o Tribunal “a quo” não acatou essa jurisprudência.

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição por não se encontrarem preenchidos os pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Mais precisamente, a sentença recorrida assentou na seguinte fundamentação:
“(…)
Aduz o Requerente, de forma vaga e genérica, que “enquanto não for proferida uma decisão pelo AIMA IP. LISBOA I, (…) o Requerente permanece indocumentado e a residir em Portugal de forma ilegal precisamente porque não tem uma autorização de residência em território nacional nem dispõe de título de residência. Mas mais, permanece sem ver os seus direitos reconhecidos ou seja, acaba por não ter direito a nada” (cf. artigo 158.º do requerimento inicial), acrescentando que, “permanecendo ilegal pode ser despedido a qualquer momento pela sua entidade empregadora, não tem liberdade de escolha laboral, se quisesse trocar de trabalho será mais um precário ilegal a trabalhar com risco de despedimento” (artigo 160.º do requerimento inicial), e que “[s]e quiser reagrupar sua família está-lhe vedado, pois, permanece ilegal” (cf. artigo 161.º do requerimento inicial).
Devem qualificar-se como factos as ocorrências concretas da vida real, ou seja, acontecimentos ou circunstâncias do mundo exterior, como os atos e factos dos homens reportados a um determinado período temporal e circunscritos a um qualquer espaço, apresentando-se no processo com as características de objeto, seja de alegação processual, seja de prova feita em juízo (neste sentido veja-se o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 23-01-2020, no proc. n.º 23-01-2020 e o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 07-02-2019, no proc. n.º 2200/08.6TBFAF-A.G1.S1).
Ora, no requerimento inicial não foram alegadas ocorrências da vida real, eventos materiais e concretos, como circunstâncias de tempo e lugar ou a situação real do Requerente. E tal conduz à inexistência de alegação de factos cuja demonstração permita concluir a necessidade de obtenção de uma decisão de mérito urgente definitiva para a prevenção ou repressão de uma ameaça iminente dos direitos, liberdades ou garantias do Requerente, ónus este que recaía sobre si, resultante da regra geral do ónus da prova, segundo a qual àquele que invoca um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do mesmo (cf. artigo 342.º, nº 1 do Código Civil).
De igual modo também não foi alegada, como incumbia ao Requerente, a insuficiência ou impossibilidade de decretamento de uma providência cautelar ou de que a ação administrativa não garanta a utilidade de uma eventual decisão final, que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa, indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
Ou seja, o Requerente não alegou factos que, em abstrato, possibilitem ao Tribunal concluir que a inércia da administração cria uma situação de impedimento de exercício de direitos, liberdades ou garantias, gerando a necessidade de utilização indispensável da tutela urgente, por o decretamento de uma providência cautelar não ser possível ou suficiente e a ação administrativa não garantir utilidade de uma eventual decisão final a proferir nessa sede.
Com efeito, o Requerente funda a necessidade de recurso a este meio processual na possibilidade de violação de direitos constitucionalmente protegidos, na provisoriedade da tutela cautelar, na inconveniência da necessária propositura de ação principal e consequente transtorno da morosidade da prolação da decisão final (cf. artigos 128.º a 130.º do requerimento inicial).
Relativamente à possibilidade de recurso à ação administrativa para tutela dos direitos do Requerente, refere este que a mesma “levaria anos a decidir” (cf. artigo 128.º do requerimento inicial), nada alegando quanto à necessidade de recorrer a uma tutela principal urgente, por impossibilidade de aguardar pelo desfecho de uma ação principal.
Assim, invocando o Requerente o direito à decisão de concessão da autorização de residência, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inidóneo, na medida em que o Requerente poderá intentar uma ação administrativa, sendo-lhe possível obter a tutela urgente dos direitos que invoca através de um processo cautelar, no qual formule pedido de intimação do Entidade Requerida a conceder, provisoriamente, a autorização de residência (neste sentido, vejam-se os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 26-07-2023, no proc. n.º 18/23.5BESNT; de 13-07-2023, nos proc. n.º 1151/23.9 BELSB e n.º 489/23.0 BELSB; de 07-06-2023, no proc. n.º 166/23.1BEALM; de 05-07- 2017, no proc. n.º 532/17.1BELSB e acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-03-2019, no proc. n.º 00627/18.4BECBR).
De realçar que, no articulado não é efetuada a referência a qualquer situação concreta do Requerente, que minimamente indicie que a utilização deste meio processual é indispensável para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente de direitos, liberdades ou garantias, ou seja, a efetividade de existência de perigo ou iminência da sua lesão, porquanto o Requerente refere-se apenas a mera possibilidade de a permanência ilegal no território nacional colocar em causa “(…) o seu direito à identidade pessoal”, e de outros direitos constitucionalmente consagrados, possibilidade esta igualmente desgarrada de factualidade que permita conhecer as respetivas e concretas circunstâncias de tempo, lugar ou modo.
Na verdade, não obstante sejam indicados direitos tipificados constitucionalmente no requerimento inicial, é ónus do Requerente alegar factos concretos que permitam concluir que a omissão de prolação de uma decisão de mérito célere que imponha à administração uma determinada atuação ou omissão, irá colocar em causa o exercício de determinado direito em tempo útil, por não ser possível ou suficiente nas circunstâncias do caso o decretamento de uma providência cautelar, necessariamente dependente ou instrumental de uma ação administrativa não urgente, ficando por demonstrar a subsidiariedade do recurso ao presente meio processual, que constitui um meio excecional e de utilização restrita.
As alegações genéricas, abstratas e considerandos do Requerente não satisfazem assim o ónus que sobre o mesmo impendia, ficando por demonstrar a subsidiariedade do recurso ao presente meio processual, que constitui um meio excecional e de utilização restrita (neste sentido veja-se Carla Amado Gomes, Pretexto, Contexto e texto da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, Instituto de Ciências Jurídico-políticas, março de 2003, em linha disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf pág. 15, 19 e 27).
Não resulta assim dos presentes autos a necessidade de obtenção de decisão de fundo, por impossibilidade ou insuficiência de proteção eficaz de um direito, liberdade ou garantia, sob a forma de decisão cautelar (subsidiariedade), sendo certo que a doutrina e a jurisprudência têm acolhido o entendimento de que o pedido de emissão da autorização de residência é compatível com uma definição cautelar (Neste sentido, veja-se Carla Amado Gomes, Pretexto, contexto e texto da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, março de 2003, pág. 21, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291- 135.pdf ; a nível jurisprudencial, vejam-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16-02-2017, no proc. n.º 0108/; e os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 06.02-2014, no proc. n.º 10704/13; de 15-12-2016, no proc. n.º 1453/16.0 BELSB; de 15-12-2016, no proc. n.º 1668/16.1 BELSB; de 16-02-2017, no proc. n.º 1753/16.0 BELSB; de 15/12/2016, no proc. nº 1453/16.0BELSB; de 05-07- 2017, no proc. n.º 532/17.1 BELSB; de 05-04-2018, no proc. n.º 2442/17.3 BELSB; de 25-05-2023, no proc. n.º 806/22.0 BEALM ; de 25-05-2023, no proc. n.º 140/23.8 BESNT; de 07-06-2023, no proc. n.º 166/23.1 BEALM, todos referidos no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13-07-2023, no proc. n.º 1151/23.9 BELSB).
Por fim, realça-se que o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não se satisfaz com a circunstância de a tutela do direito fundamental exigir a prática de um ato administrativo ilegalmente recusado ou omitido, pois que terá que ser preenchido, para além de outros, o pressuposto da urgência de que depende a sua utilização, que no caso sub judice se encontra igualmente em falta (cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-03-2019, no proc. n.º 00627/18.4BECBR).
Como de forma cristalina se explana no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, “[p]ara que o fosse era necessário que do requerimento inicial apresentado se pudesse vislumbrar que o adiamento deste processo de espera que vem tendo lugar desde que apresentou requerimento no SEF, estivesse a pôr em causa, de forma irremediável, intolerável e iminente algum seu direito, liberdade ou garantia (ou direito análogo). A extrema urgência inerente ao presente meio processual impõe que devamos fazer uma triagem estrita daquilo que é verdadeiramente urgente e indispensável para salvaguarda de direitos, liberdades e garantias ou outros direitos e garantias de natureza análoga. Isto sob pena de vulgarizarmos a urgência e passarmos a ter, na presente intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, uma espécie processual ineficiente e votada ao fracasso na protecção das verdadeiras urgências e atropelos aos verdadeiros direitos, liberdades e garantias.” (cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 26-07-2023, no proc. n.º 18/23.5BESNT).
Ora, caso existisse uma situação jurídica que colidisse com um direito, liberdade e garantia de natureza pessoal, carecia tal situação de ser concretizada relativamente ao requisito da ocorrência iminente de um evento que consubstanciasse uma grave ameaça ou violação do direito, liberdade e garantia em causa, que só pudesse ser reparada através do processo urgente de intimação.
E, o que se extrai do requerimento inicial é que o Requerente está a aguardar uma decisão relativa ao seu pedido de autorização de residência desde 24-05-2023 (decurso do prazo legal de decisão- artigo 82.º, n.º 5 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho- artigo 25.º do requerimento inicial), situação esta que está desprovida de urgência, no sentido de exigir uma decisão de fundo no âmbito do processo, pois nada é alegado no sentido de que, se a decisão de mérito não for proferida num processo urgente, haverá uma perda irreversível de faculdades de exercício do direito em causa ou uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal de alguém (cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15-12-2016, no proc. n.º 1668/16.1.BELSB e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Coimbra, 2010, pág. 723).
Assim, inexiste a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de grave ameaça ou violação do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser reparada através do processo urgente de intimação (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Coimbra, 2010, pág. 723).
(…).”

Vejamos.

A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva, recortado para “situações de especial urgência (lesão iminente e irreversível de DLG)” e “destinado a conferir protecção qualificada aos direitos, liberdades e garantias, no âmbito da concretização do comando constitucional consignado no n.º 5 do artigo 20.º da CRP.” – cfr. FERNANDA MAÇÃS, “Meios Urgentes e Tutela Cautelar”, «A Nova Justiça Administrativa», Centro de Estudos Judiciários, 2006, Coimbra Editora, pp. 94 e 95. Por isso mesmo, esta intimação tem carácter excepcional, só se justificando se constituir o único meio para obstar à violação de um direito, liberdade e garantia, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a satisfazer a pretensão deduzida em juízo.
Nestes termos, a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, apenas pode ser utilizada quando se verifiquem os referidos pressupostos; ou seja, não só (i) que a célere emissão de uma decisão de mérito se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, mas também (ii) que, nas circunstâncias do caso, não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar. Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, de modo a demonstrar que a situação concreta reclama uma decisão judicial definitiva e urgente.
No que concerne ao primeiro pressuposto – o da indispensabilidade da emissão de uma célere decisão de mérito para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia -, como escrevem Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883, o seu preenchimento“(…) pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspectos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adoptar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”
Quanto ao segundo pressuposto – o da impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar -, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.

Considerando o descrito enquadramento jurídico, cumpre aferir se se mostram verificados no caso os pressupostos de recurso ao meio processual utilizado pelo autor.

Antes de mais, àquele que lança mão de uma intimação para protecção de direito, liberdades e garantias, cabe alegar factos que traduzam uma situação de indispensabilidade de uma tutela definitiva urgente, o que, naturalmente, se associa à demonstração da insuficiência de tutela através de uma acção administrativa, de natureza não urgente, ainda que associada ao decretamento de uma providência cautelar. Dependendo a utilização de tal meio processual da verificação de pressupostos legalmente definidos, a demonstração dessa verificação cabe a quem do mesmo se pretenda valer, devendo tal revelação assentar em factos cuja alegação se lhe impõe.
Ora, o recorrente limita-se a alegar que deu entrada do seu pedido para concessão de autorização de residência, ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 de 04 de Julho, através de manifestação de interesse apresentada junto da entidade demandada, em 09.01.2023, tendo entrado legalmente em território nacional e apresentado toda a documentação legal exigida para o efeito junto do SEF, não tendo o seu pedido sido, até à data, objecto de decisão. Mais alega que trabalha há mais de cinco meses indocumentado e sob ameaça constante de despedimento (embora refira que tem um trabalho estável); que não revê a sua família no Bangladesh há mais de três anos; que não se sente tranquilo, sequer para andar em público, por estar em situação irregular em território português, em virtude de não dispor de autorização de residência; e que, apesar de descontar mensalmente, desde Janeiro de 2023, a favor da Segurança Social, e pagar impostos em território português, apenas tem acesso ao sistema de saúde se pagar a integralidade das taxas. Neste cenário, e em face da omissão de decisão do seu pedido de autorização de residência, invoca (i) a violação do dever de decisão que impende sobre a entidade demandada, nos termos do n.º 5 do artigo 82.º da referida lei e do artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo, (ii) a violação dos seus direitos à segurança no emprego, à vida familiar, à liberdade e à segurança, à identidade pessoal, e à protecção da saúde, consagrados, respectivamente, nos artigos 53.º, 36.º, 27.º, 26.º e 64.º da Constituição da República Portuguesa, (iii) a violação dos princípios da confiança, da decisão, da eficiência, da celeridade e da boa administração, previstos no Código do Procedimento Administrativo, bem como do princípio da equiparação ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição.
Todavia, não concretiza minimamente a ameaça de tais direitos, de modo a aferir-se da necessidade de uma tutela definitiva urgente. Efectivamente, o autor recorrente não descreve uma situação factual de “especial urgência”, de “lesão iminente e irreversível” de direitos, liberdades e garantias – necessária ao preenchimento do pressuposto da indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente -, limitando-se a afirmar uma mera lesão dos mesmos, não sendo possível extrair da sua alegação qualquer “especial urgência” para o recorrente na concessão de autorização de residência. Tal carência de alegação factual basta, só por si, para concluir pela falta de verificação dos pressupostos de recurso a este meio processual, atendendo a que tais pressupostos carecem de concretização, não sendo aferíveis em geral e abstracto, antes casuisticamente, em face de uma determinada e específica situação individual e concreta.
Nas conclusões das suas alegações, veio o recorrente afirmar que a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, “é o único instrumento legal adequado” à defesa dos interesses que pretende fazer valer e dos valores constitucionais associados. Todavia, trata-se de uma mera – e extemporânea – conclusão sem qualquer substracto factual. Mais refere que um processo cautelar depende de uma acção principal, que poderá demorar anos, aos longo dos quais a mesma se manterá num estado de incerteza. Mas tal constatação desconsidera, em absoluto, a tutela que o processo cautelar assegura.
De todo o modo, sempre se dirá que, atentos os contornos factuais alegados, a situação de facto descrita pelo autor recorrente, não sendo de especial urgência – como é exigível que seja para que se recorra à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias -, é susceptível de ser acautelada com a adopção de uma providência cautelar que intime a entidade demandada a emitir um título de residência provisório, de modo a permitir que o autor permaneça, de modo regular, em Portugal até ser proferida decisão em acção principal de condenação a decidir o pedido de autorização de residência, não se mostrando, assim, imprescindível, nem sequer necessário, que se decida definitivamente com carácter urgente se o autor tem direito à emissão de autorização de residência.
Tal decretamento, para além de suficiente para tutela dos direitos cuja violação o recorrente invoca, não põe em causa o regime de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território português, constante da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, considerando que a entidade a quem cabe decidir o pedido de autorização de residência não se pronunciou ainda sobre o preenchimento das condições legalmente previstas para a concessão de tal autorização.
Ante o exposto, nem se revela indispensável a emissão de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos que o autor invoca, nem é impossível ou insuficiente para o efeito o decretamento de uma providência cautelar, pelo que não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.

O recorrente alega também que a sentença recorrida padece de erro de julgamento porquanto não procedeu à convolação da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias em processo cautelar, nos termos do artigo 110.º-A do CPTA.
Mas também neste ponto não lhe assiste razão.
Nos termos do n.º 1 do artigo 110.º-A do CPTA, “Quando verifique que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar.” Como notam Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 903, prevendo o n.º 1 do artigo 110.º a rejeição liminar da petição por falta de verificação dos pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, não se impõe convolação quando não esteja preenchido o primeiro dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º, o da indispensabilidade de uma célere decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia. Quer dizer, a convolação apenas pode operar se, estando preenchido tal pressuposto – ou seja, revelando-se indispensável uma célere decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia -, se concluir que é possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar. No mesmo sentido, decidiu já o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 07.04.2022, proferido no processo n.º 036/22.0BALSB (in www.dgsi.pt), no qual se conclui que, quando o uso da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não se revele indispensável, o artigo 110.º-A do CPTA não impõe a convolação do processo numa providência cautelar.
Retornemos ao caso em apreço.
Sobre este ponto, a sentença refere o seguinte: “(…) o preceituado no artigo 110.º-A do CPTA não estabelece uma obrigação de convolação do processo de intimação numa providência cautelar, mas somente a possibilidade de o fazer, quando o Tribunal entenda que a tutela requerida se basta com a adoção da mesma providência.”
Esta fundamentação vai de encontro àquilo que acaba de se expor, no sentido em que não se impõe um convite à substituição da petição por requerimento para adopção de providência cautelar se o autor não alegou uma situação de facto de “especial urgência” (de “lesão iminente e irreversível”), por, assim, não estar verificado o primeiro dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.
Não estando demonstrada a indispensabilidade de uma célere decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, impõe-se a rejeição liminar da petição, não tendo lugar o convite à substituição da petição nos termos previstos no n.º 1 do artigo 110.º-A do CPTA, pelo que bem andou a sentença recorrida ao assim determinar.

Por fim, insurgindo-se o recorrente contra a falta de “acatamento”, por parte do Tribunal a quo, da jurisprudência que invoca para sustentar a idoneidade da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias no caso em apreço, cabe referir que o sentido de tal jurisprudência não é independente da factualidade alegada em cada uma das situações concretas a que se reporta (antes sendo por ela condicionada). Acresce que a “jurisprudência” – correspondente ao conjunto de decisões dos tribunais de recurso – não tem, no nosso sistema jurídico, força vinculativa fora do processo a que respeita. Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, que estabelece as normas de enquadramento e de organização do sistema judiciário, aplicável aos tribunais administrativos por força do artigo 7.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, “Os juízes julgam apenas segundo a Constituição e a lei e não estão sujeitos a quaisquer ordens ou instruções, salvo o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso por tribunais superiores.”, donde se retira que tal dever de acatamento apenas opera no próprio processo a que respeita.

Termos em que se impõe julgar improcedentes os fundamentos de recurso invocados.
*
Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.


V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.


Lisboa, 09 de Maio de 2024

Joana Costa e Nora (Relatora)
Marta Cavaleira (vencida, nos termos da declaração que se segue)
Carlos Araújo

Voto de vencida

Não acompanho a decisão porque entendo que embora o Autor não descreva uma situação factual de “lesão iminente e irreversível” dos direitos que invoca, que tenha de ser tutelada através da emissão de uma decisão de mérito, descreve uma situação factual de lesão atual desses direitos, carente de tutela urgente, «suscetível de ser acautelada com a adoção de uma providência cautelar que intime a entidade demandada a emitir um título de residência provisório», como se refere no Acórdão.

Assim sendo, verificando-se que as circunstâncias do caso não são de molde a justificar o decretamento de uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, por se bastarem com a adoção de uma providência cautelar, o juiz deveria, no despacho liminar, ter fixado prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adoção de providência cautelar, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 110.º-A do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.