Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:4798/23.0BELSB
Secção:CA
Data do Acordão:05/09/2024
Relator:MARCELO DA SILVA MENDONÇA
Descritores:IPDLG;
INDISPENSABILIDADE;
SUBSIDIARIEDADE
Sumário:I - O recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, ainda que intentado por cidadã estrangeira que tenha despoletado o procedimento administrativo com vista à emissão de autorização de residência em território nacional, depende da verificação, ante os factos concretos, do pressuposto da indispensabilidade desse meio processual, isto é, da sua necessidade para a emissão urgente de uma decisão de mérito imprescindível à protecção de um direito, liberdade e garantia, tendo em conta o estatuído pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.

II - Tendo presente o pressuposto da indispensabilidade, impõe-se que do caso concreto igualmente transpareça uma evidente situação de urgência que não possa ou não seja suficientemente acautelada, em tempo útil, pelo normal decretamento de uma providência cautelar, em processo que é igualmente de natureza urgente, eventualmente complementada pelo reforço de garantias que dimana da possibilidade do decretamento provisório da medida cautelar, no que se caracteriza pelo requisito da subsidiariedade, cuja exigência resulta da conjugação entre os artigos 109.º, n.º 1, e 110.º-A, n.º 1, do CPTA.

III - Faltando a demonstração dos pressupostos supra descritos, resulta a ausência de idoneidade do meio processual, razão pela qual não é de admitir o articulado inicial, devendo o juiz, em consequência, rejeitar liminarmente a petição inicial, atento o disposto no artigo 110.º, n.º 1, do CPTA.

Votação:UNANIMIDADE
Indicações Eventuais:Subsecção COMUM
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: Acórdão
Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I - Relatório.

A…., cidadã da República da Turquia, doravante Recorrente, que no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) deduziu intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA), doravante Recorrida, com vista à intimação da Recorrida para, no âmbito do procedimento administrativo de autorização de residência para actividade de investimento e para reagrupamento familiar, emitir à ora Recorrente e respectiva família os correspondentes títulos de residência, inconformada que se mostra com a sentença do TACL, de 28/12/2023, que decidiu rejeitar liminarmente o requerimento inicial, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):

I - A aqui Recorrente, a 21 de Dezembro de 2023, intentou uma Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., na qual pedia a intimação da Recorrida para proceder à decisão do respetivo pedido de concessão de autorização de residência para atividade de investimento (ARI), nos termos do artigo 90.º-A, n.º 1 da Lei n.º 23/2006, de 4 de Julho, e bem assim, sobre o pedido de reagrupamento familiar do seu esposo e seu filho.

II - Contudo, foi proferida decisão a indeferir liminarmente a petição inicial, por suposta inadequação do meio processual utilizado.

III - O meio processual adequado seria a ação administrativa de condenação à prática do ato devido, tendo em conta que a Recorrente não demonstrou urgência para deitar mão da intimação, nem tão pouco a indispensabilidade, limitando-se a argumentar que é urgente, sem concretizar o porquê.

IV - Todavia, não pode a aqui Recorrente concordar com tal decisão.

V - Ora, dispõe o artigo 109.º, n.º 1 do CPTA, referindo-se aos pressupostos do pedido de Intimação para Protecção de Direitos, Liberdades e Garantias, o seguinte: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”

VI - Vejamos também o artigo 82.º, n.º 5 da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, no qual podemos ler o seguinte: “O pedido de concessão de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias.”

VII - Ora, a Recorrente, no dia 20 de Fevereiro de 2023, apresentou junto do SEF, um pedido de concessão ARI e de reagrupamento familiar, pedido este devidamente documentado e provado nos autos, pelo que, à altura da instauração da Intimação, já tinham decorrido cerca de 10 (Dez) meses desde a submissão do pedido.

VIII - Passando, há muito, o prazo no qual tal pedido devia ter sido decidido, o que viola direitos fundamentais de Recorrente.

IX - O meio processual escolhido para proteção de direitos, liberdades e garantias, regulado nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos destina-se a dar cumprimento à exigência ditada pelo artigo 20.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa quando nele se estatui que para “(…) defesa dos direitos liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celebridade e prioridade, de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”, normativo este que constitui uma das mais relevantes inovações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/97 (cfr. Maria Fernanda Maça em “As formas de tutela urgente previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos” in Revista do MP Ano 25, Out/Dez 2004, nº 100, págs. 41 e ss.).

X - O processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto naquele dispositivo legal, destina-se a cobrir situações que exigem um especial amparo jurisdicional, por não se mostrar adequada, por impossibilidade ou insuficiência, a proteção jurídica que os demais meios urgentes conferem.

XI - Só sendo legítimo a ele recorrer quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia (ou de um direito fundamental de natureza análoga) cuja proteção seja urgente.

XII - Sendo este precisamente o caso da Recorrente e da sua família, pois estamos a falar de alguém que fez um grande investimento em Portugal, no valor de 500.000,00€ (Quinhentos mil euros), pois é sua vontade residir no país.

XIII - Todavia, encontra-se impedida, devido a continuar sem ser emitido qualquer concessão de autorização de residência pela AIMA, I.P..

XIV - O que obrigará a Recorrente e a sua família a requererem outros tipos de visto para entrarem em Portugal, nomeadamente visto Schengen, de forma a poderem deslocar-se livremente.

XV - Assim, a Recorrente, bem como o seu esposo e o seu filho não conseguem entrar em Portugal sem a obtenção de outro visto, não conseguem viajar no espaço Schengen, nem usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito enquanto residentes em Portugal, tendo em conta o artigo 15.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, devido à não concessão de autorização de residência!

XVI - Ora, em suma, o n.° 1 do artigo 109.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos faz depender a concessão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias ao preenchimento de certos requisitos:

a) É necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício;

b) Depois também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

XVII - E, tal intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias é um meio de tutela subsidiária, o qual só deve ser utilizado quando outros meios de tutela não sejam capazes de assegurar a proteção dos direitos invocados.

XVIII - Nestes termos, tendo-se esgotado todas as outras vias e face à urgência do caso, não se compadece com a situação de provisoriedade ínsita nas decisões de natureza cautelar, visto que muitos direitos constitucionais da Recorrente estão a ser grosseiramente violados.

XIX - No que respeita a este pressuposto de aplicação da intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias, é importante sublinhar que a urgência da atuação do julgador no sentido de alcançar uma decisão de mérito definitiva pressupõe a urgência da necessidade de tutela.

XX - Ou seja, é preciso que os direitos ou interesses cuja tutela se requer careçam de uma proteção urgente, pois está em curso ou é iminente uma atuação ilegal e grave da Administração que atenta contra um determinado direito, liberdade ou garantia, sendo esse o caso aqui em questão!

XXI - Por tudo o supra exposto, deve o presente recurso ser considerado procedente por provado e como consequência, ser a sentença e consequente decisão tomada pelo Tribunal de primeira instância alterada, no sentido de intimar a Ré à prática do ato legalmente devido, concretamente, intimada a emitir as autorizações de residência ARI à Recorrente, bem como ao seu esposo e ao seu filho, seguindo o processo os demais trâmites legais.

A Recorrida apresentou contra-alegações, enunciando as seguintes conclusões:

1ª- Os processos urgentes devem ser reservados para as situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa (que coincidem com aquelas para as quais não é possível ou suficiente a utilização de um processo não urgente) e para aquelas onde exista necessidade de uma proteção acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos;

2ª- A ora recorrente não logra, efetivamente, demonstrar os requisitos da urgência, da indispensabilidade e da subsidiariedade que necessariamente subjazem à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, atento o carater absolutamente excecional que este meio processual encerra, enquanto mecanismo tendente à prolação de uma decisão urgente e definitiva;

3ª - Não resultando, assim, do requerimento inicial demonstrada uma situação concreta de urgência que imponha ao caso da ora recorrente uma decisão de mérito através do presente meio processual;

4ª - Em suma, o recurso deve ser considerado improcedente, uma vez que a sentença impugnada foi proferida nos termos e respeito dos princípios e normas aplicáveis.


*
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
O parecer do MP foi notificado às partes.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.
***
II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida, ao sindicar a matéria da idoneidade do meio processual, incorreu em erro de julgamento ao considerar que, ante os factos concretamente alegados pela ora Recorrente, não se verificavam os pressupostos da indispensabilidade e da subsidiariedade, conforme prescreve o n.º 1 do artigo 109.º do CPTA a quem queira lançar mão do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
***
III - Matéria de facto.
Tendo presente que a decisão recorrida não fixou matéria de facto e que a ora Recorrente nada impugna sobre tal temática no recurso que interpôs, concluímos que, face à delimitação supra do objecto do recurso, não se mostra necessário nesta instância recursiva proceder à fixação de qualquer probatório.
***
IV - Fundamentação de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito e o dispositivo da sentença recorrida, transcrevendo-se os seguintes excertos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso:
(…) Para aferir da propriedade do presente meio processual o tribunal abstrai-se do mérito da pretensão e indaga se, na hipótese de a requerente ter razão, a tutela dos seus direitos pode ser assegurada através de uma ação principal.

Por outras palavras, não basta que o pedido careça de provisoriedade para se admitir o recurso ao meio processual do artigo 109.º, pertence ao requerente o ónus de alegar os factos que, a provarem se, permitem concluir que carece de uma decisão definitiva e célere para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos seus direitos.

No caso concreto a requerente não cumpre este ónus.

Com efeito, o requerente alega que a “(…) encontrando-se há cerca de dez meses à espera. O que obrigará a Autora e a sua família a requererem outros tipos de visto, nomeadamente visto Shengen, de forma a poderem deslocar-se livremente a Portugal. Tudo isto implicará o gasto de mais tempo e dinheiro (…) país onde compraram e possuem um imóvel (…) não conseguem viajar no espaço Shengen, nem usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito (…)”.

Tratam-se de alegações desprovidas de substrato fatual.

Com efeito, não se vislumbra na PI a concretização da alegação de urgência com factos e provas desses factos.

Acresce que, tal como o STA já teve oportunidade de se pronunciar, num caso em tudo semelhante ao caso em apreço, “o direito a obter a nacionalidade portuguesa (e com ela, a cidadania europeia) não está ameaçado e, nesse sentido, não carece de tutela urgente. (…) se há pouco se afirmou que poderá ter-se em consideração, para efeitos da concessão deste tipo específico de tutela urgente, que a protecção de um direito pode ser necessária para a protecção reflexa de outro direito, daqui se presume, pelo menos em via de princípio, que as situações visadas são aquelas em que, diríamos, direito principal é ele próprio ameaçado, e é por isso que o outro direito não pode ser exercido, estando, por isso, este exercício igualmente ameaçado. Mas, mais do que isso, que dizer quando o outro direito não é um direito, liberdade e garantia previsto na Constituição portuguesa ou na lei (e nesse caso na medida em que considerado um direito análogo), ou, ainda, quando o autor da acção não é titular desse direito?

E a verdade é que o A., não pode beneficiar do princípio da equiparação do artigo 15.º da CRP, antes de mais, porque não reside em Portugal.

Se pode questionar-se se cabe aos tribunais apreciar a confessada instrumentalização do direito à cidadania per se – problema que não será aqui tratado –, pode certamente decidir-se no sentido de que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inadequado quando o direito principal, condição do exercício de outro direito, não está, ele próprio ameaçado e, mais ainda, quando o direito cuja tutela verdadeiramente se pretende nem sequer é um direito, liberdade e garantia ou quando nem sequer pode ser titulado pelo autor da acção como sucede no presente caso. Em face do exposto, há que concluir pela inadequação do meio processual utilizado e, com isto, pela improcedência desta pretensão formulada pelo A./recorrente.” – cf. Ac. STA de 10.09.2020, proc. 1798/18.5BELSB (negrito e sublinhado nosso)

Finalmente, quanto à possibilidade de convolação da presente intimação em providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão do processo n.º 036/22.0BALSB, de 07/04/2023, explica que do artigo 110.°-A do CPTA “...não resulta uma obrigação de convolação do processo de intimação numa providência cautelar, mas apenas uma possibilidade de o fazer, quando o Tribunal entenda que a tutela requerida se basta com a adoção da mesma providência…”, a qual não opera quando os requerentes “ …não alegam factos que demonstrem a indispensabilidade, nem tão pouco a urgência da intimação - e por maioria de razão de uma providência cautelar - para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos seus direitos, liberdades e garantias.”.

Ora, como vimos acima, a Requerente não demonstra a urgência para deitar mão da presente intimação, nem tão pouco a indispensabilidade, limitando-se a argumentar que é urgente, mas sem concretizar porquê, pelo não se procede à convolação.

Dessa forma, o meio processual adequado à presente situação seria a ação administrativa de condenação à prática do ato devido.

Pelos motivos expostos, o requerimento inicial deverá ser rejeitado.

(…)


*

Nos termos e com os fundamentos expostos:

I. Rejeita-se liminarmente o requerimento inicial (…)


*
Desde já adiantamos que a decisão recorrida será confirmada. Vejamos as razões.
A decisão recorrida labora no domínio adjectivo prévio, que se encontra inculcado a montante da fase de sindicância do mérito da causa. Isto é, tendo o Tribunal a quo que emitir um despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, nos termos do artigo 110.º, n.º 1, do CPTA, é nesse preciso momento inicial que se impõe ao juiz aquilatar sobre a verificação dos pressupostos do processo de intimação, que se encontram plasmados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
Em resultado dessa primeira análise, o juiz da causa tanto pode admitir a petição inicial, seguindo-se a citação da outra parte, como pode rejeitá-la, nesta última hipótese, se algum dos pressupostos enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA não se mostrar, em concreto, preenchido.
“In casu”, foi precisamente o que ocorreu. O Meritíssimo Juiz a quo, tendo que proferir o despacho inicial no processo de intimação que lhe calhou em turno, emitiu, ante as circunstâncias do caso concreto, a decisão liminar de rejeição da p.i. com base no fundamento já atrás veiculado: a falta dos pressupostos da indispensabilidade e subsidiariedade.
E decidiu bem, como veremos já de seguida.
O n.º 1 do artigo 109.º do CPTA dita o seguinte: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar” (destaques nossos).
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é de utilização excepcional, cujos requisitos encontram-se formulados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA em termos intencionalmente restritivos, segundo o entendimento sufragado no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, Almedina, página 929, em anotação ao artigo acabado de citar.
Antecipamo-nos a dizer que, tendo presente os pressupostos vertidos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA (indispensabilidade e subsidiariedade), nenhum deles se mostra preenchido no caso em apreço.
Em termos sintéticos, a indispensabilidade do processo de intimação significa, de acordo com a doutrina inscrita na obra e pelos autores já atrás assinalados, que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente (…)”, “associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.
A intervenção da intimação está, assim, excluída nas situações em que a célere emissão de uma decisão sobre o mérito da causa, que ponha definitivamente termo ao litígio, não é indispensável para proteger o direito, liberdade ou garantia, bastando, para o efeito, a propositura de uma ação não urgente, complementada pelo decretamento de uma providência cautelar que dê uma regulação provisória ao caso.
Pelo contrário, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias há de ser chamado a intervir em situações que não possam ser acauteladas deste modo, porque é urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.” (cf. páginas 933 a 935 da obra citada).
Sobre a subsidiariedade, importa salientar que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias foi instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a proteção efetiva de direitos, liberdades e garantias” e que “Quando se afirma que o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só deve intervir quando os processos não urgentes não se mostrem capazes de assegurar uma proteção adequada, esta afirmação tem, pois, em vista os processos não urgentes, devidamente complementados pelo sistema de tutela cautelar, com todas as possibilidades que ele comporta – com natural destaque, quando tal se mostre necessário, para a mais efetiva de todas, que é o decretamento provisório de providências cautelares” (cf. a obra e autores que temos vindo a citar, de páginas 935 a 937).
Retornando à presente situação, veja-se como a ora Recorrente, em sede do articulado inicial, formulou o petitório final: pretende que a ora Recorrida seja condenada na prática do acto legalmente devido, concretamente, intimada a emitir as autorizações de residência ARI à Autora, bem como, ao seu esposo e à (ao) sua(eu) filha(o).
Seguindo a ordem dos argumentos derramados nas conclusões recursivas, atente-se que a Recorrente alude à ultrapassagem do prazo legal de decisão sobre o seu pedido de concessão de autorização de residência, fixado em 90 dias pelo n.º 5 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, e, como tal, conclui, singelamente, que tal demora da Administração coloca em crise “direitos fundamentais”, o que justifica, no seu entender, que possa lançar mão do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias para alcançar a pretensão material atrás referida (a condenação da Administração na emissão da autorização de residência).
A mencionada alegação recursiva da Recorrente não tem viabilidade, devendo antes ser seguido caminho diverso do por si defendido, isto é, a pretensão material de condenação da ora Recorrida à prática do acto administrativo de emissão da autorização de residência pode bem constituir o objecto de uma acção administrativa, um processo não urgente, conforme preconizado na alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA.
Isto significa que, ainda no domínio do abstracto, o simples argumento do esgotamento do prazo legal de decisão administrativa não justifica, só por si, o imediato recurso ao processo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, porquanto, como se verifica, o contencioso administrativo tem ao dispor da ora Recorrente um meio processual não urgente de que a mesma pode utilizar num contexto de normalidade e que igualmente se mostra apto à defesa adequada de direitos, liberdades e garantias.
Dito de outro modo, abstractamente, o contencioso administrativo não reserva a defesa de direitos, liberdades e garantias ao exclusivo do processo de intimação que ora cuidamos, pois que, pode o caso concreto evidenciar que é possível e suficiente dar-se tal protecção por intermédio da instauração de uma acção administrativa (processo não urgente), eventualmente complementada pela adopção de uma providência cautelar, reforçada ainda com a possibilidade do seu decretamento provisório.
Portanto, do simples argumento de ter decorrido o prazo legal de decisão administrativa não emerge, sem mais, a conclusão de que está a ser violado um direito, liberdade e garantia que só possa ser defendido pelo recurso ao processo urgente de intimação.
É preciso algo mais. Impõe-se que dos factos concretamente alegados transpareça uma situação de especial urgência ou premência, a partir da qual se encontre a justificação factual dos já enunciados pressupostos da indispensabilidade e subsidiariedade.
Neste particular aspecto, explicitam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha na obra citada, na página 932, que “A utilização da intimação não está sujeita a prazo de caducidade (…)”, “mas, a nosso ver, só se justifica se esse for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente associada a uma situação de urgência” (destaque nosso).
Compulsadas as conclusões de recurso, veja-se, em resumo, o que afirma a Recorrente: “estamos a falar de alguém que fez um grande investimento em Portugal, no valor de 500.000,00€ (Quinhentos mil euros), pois é sua vontade residir no país”; “Todavia, encontra-se impedida, devido a continuar sem ser emitido qualquer concessão de autorização de residência pela AIMA, I.P.”; “O que obrigará a Recorrente e a sua família a requererem outros tipos de visto para entrarem em Portugal, nomeadamente visto Schengen, de forma a poderem deslocar-se livremente.”; “Assim, a Recorrente, bem como o seu esposo e o seu filho não conseguem entrar em Portugal sem a obtenção de outro visto, não conseguem viajar no espaço Schengen, nem usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito enquanto residentes em Portugal, tendo em conta o artigo 15.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, devido à não concessão de autorização de residência”; “também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Pois bem, em primeiro lugar, olhando rigorosamente para o conjunto do alegado pela Recorrente, tudo não passa de alocuções vagas, sem qualquer adesão a factos concretos, devidamente circunstanciados, que demonstrem uma situação de manifesta carência ou de ser necessário uma tutela imediata e urgente do seu caso.
Em segundo lugar, mais especificamente, não é a circunstância da Recorrente ter alegadamente feito um investimento imobiliário na ordem dos €500.000,00 e de ter vontade de residir em Portugal com a sua família que justifica, sem mais, estarmos perante uma situação premente e carecida de protecção urgente, que só possa ser acautelada pelo processo de intimação, posto que, ainda que se compreenda a frustração da Recorrente pela demora na obtenção da almejada autorização de residência e de não poder usufruir do imóvel adquirido como pretendia, daí não provém, contudo, uma situação diversa de tantos outros estrangeiros que ainda aguardam a emissão do referido título, nem do alegado se percepciona que, por causa de tal delonga, se encontrem em risco os seus direitos como proprietária do bem imóvel.
Em terceiro lugar, do exposto nas conclusões recursivas não dimana que a Recorrente se encontre impedida de reentrar em Portugal e de permanecer em território nacional, tanto mais que, como a própria acaba por admitir nas suas alegações de recurso, sempre poderá obter um visto para si e para a sua família e, desse modo, retornar a Portugal pelo tempo legalmente permitido.
Em quarto lugar, a Recorrente aduz nas conclusões de recurso que se encontra impedida de “usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito enquanto residentes em Portugal, tendo em conta o artigo 15.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa”.
Acontece que, neste capítulo, para além de se tratar de uma mera alegação genérica de um direito, sem que da mesma constatemos uma situação concreta que evidencie a necessidade de tutela urgente pelo processo de intimação, também não assiste razão à pretensão alegada pela Recorrente pela simples circunstância de que, não residindo ainda em Portugal com título de autorização de residência validamente emitido, não pode sequer equiparar-se aos demais cidadãos que em território nacional já se encontram munidos da referida autorização, razão pela qual a Recorrente não pode ainda usufruir, em situação de equiparação, dos direitos que os demais residentes já beneficiam.
Em suma, tendo por premissa o exposto nas conclusões recursivas, consideramos que a Recorrente não acoplou quaisquer factos concretos e realmente demonstrativos de estarmos perante uma situação de especial urgência ou de acentuada discriminação que seja indispensável acautelar ou impedir de modo imediato e de forma definitiva pela utilização do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
Não é por demais relembrar que é sempre a partir do caso concreto que se perscruta a existência de fundamentos factuais que justificam a indispensabilidade do recurso ao processo de intimação. É o próprio requerente do meio processual de intimação que tem o ónus de alegar e provar os factos integradores/demonstrativos da requerida indispensabilidade do meio processual.
Acontece que, como já aflorámos, inexiste no caso vertente, por falta de alegação, qualquer situação realmente urgente ou premente que importe prevenir por intermédio do processo de intimação, ou seja, a Recorrente não associou ao requerimento inicial, nem agora, às conclusões recursivas, quaisquer factos suficientemente densificados que demonstrem tal urgência ou premência ou dos quais seja possível extrair um atropelo grave e irreversível aos direitos invocados.
Dito de outra maneira, não transparece dos factos derramados no requerimento inicial, nem das conclusões de recurso, qualquer lesão séria ou ameaça de lesão dos direitos invocados pela Recorrente que, a não ser travada pelo processo de intimação, já não será possível ou suficiente para impedir a ocorrência dessa lesão o decretamento de uma providência cautelar, ainda que provisoriamente, nos termos conjugados dos artigos 110.º-A, n.º 2, e 131.º do CPTA.
Seguimos aqui a orientação de vasta e recente jurisprudência deste TCAS proclamada a propósito da concreta pretensão material de emissão da autorização de residência, com plena aplicação no caso vertente (no que especificamente diz respeito ao aludido requisito da indispensabilidade), da qual destacamos, entre outros, o recente acórdão de 11/01/2024, tirado no processo sob o n.º 1777/23.0BELSB, consultável no SITAF, enfatizando-se a seguinte passagem: É também vasta a jurisprudência que sustenta, em casos em tudo idênticos ao aqui em apreço, que invocando-se o direito à concessão da autorização de residência, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inidóneo (cfr., neste sentido, a título de exemplo, os recentes acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 7 de junho de 2023, Processo n.º 166/23.1BEALM, de 13 de julho de 2023, Processo n.º 489/23.0BELSB, de 13 de julho de 2023, Processo n.º 1151/23.9BELSB, de 26 de julho de 2023, Processo n.º 458/23.0BELSB, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt). – (destaque nosso).
No mesmo sentido, convoca-se o acórdão deste TCAS, de 13/07/2023, emitido no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, “in” www.dgsi.pt, em cujo sumário consta o seguinte entendimento:
I Do art. 109º n.º 1, do CPTA, resulta que a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias depende dos seguintes pressupostos:
1) - a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia [indispensabilidade de uma decisão de mérito];
2) - não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa normal [impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade (…)
Em quinto lugar, e tratando agora já da última conclusão de recurso, é inultrapassável a relação de subsidiariedade entre os já mencionados meios processuais, cujo melhor exemplo reside na possibilidade de substituição da petição de intimação pela adopção de providência cautelar, com a faculdade acrescida do seu decretamento provisório, nos termos conjugados dos artigos 109.º, n.º 1, e 110.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA.
Aliás, neste conspecto, como revelação da propalada subsidiariedade do processo de intimação face à providência cautelar, veja-se, a título de exemplo, que a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS admite, inclusive, que “os limites da tutela cautelar, impostos pela provisoriedade que a estruturam, consentem a concessão da autorização de residência a título provisório, por esta não conduzir a uma situação definitiva e irreversível, isto é, por não levar ao esgotamento da respectiva acção principal.”, mais propugnando este TCAS que a emissão da autorização de residência é compatível com uma definição cautelar.” (destaques nossos), conforme o exposto no acórdão de 07/06/2023, proferido no processo sob o n.º 166/23.1BEALM, entendimento que voltou a ser reiterado pelo acórdão deste mesmo TCAS, de 13/07/2023, já precedentemente citado, e prolatado no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, todos consultáveis em www.dgsi.pt.
Ainda mais recente, é o acórdão do STA, de 04/04/2024, tirado no processo sob o n.º 015/24.3BALSB, consultável em www.dgsi.pt, destacando-se os pontos I e II do seu sumário, como segue:
I-A adequação do meio processual da intimação judicial para proteção de direitos, liberdades e garantias, não se afere apenas em função de estar em causa um direito, liberdade ou garantia ou direito fundamental análogo, pois é necessário que esse direito se encontre ameaçado ou carente de tutela urgente de mérito.
II-Nos termos previstos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA, o uso deste meio processual pressupõe a necessidade de uma tutela de mérito urgente, que não possa ser satisfeita através do recurso aos meios normais, urgentes e não urgentes, isto é, processo cautelar e ação administrativa.
Assim se vê que, abstractamente, a circunstância de estar em causa um procedimento administrativo de autorização de residência em prol de cidadão estrangeiro não afasta a possibilidade de, em termos de processo cautelar, o interessado que se confronte com a inércia da Administração, estando verificados os critérios de decisão previstos no artigo 120.º do CPTA, poder aceder à emissão daquela autorização, ainda que a título meramente provisório.
Contudo, não cabe aqui sequer enveredar pelo juízo de viabilidade ou inviabilidade sobre a substituição da p.i. de intimação pelo requerimento de adopção de medidas cautelares, porquanto, no caso dos autos, foi temática deixada de fora do âmbito da sentença recorrida, tal como, das conclusões recursivas da Recorrente.
Tudo visto, acordamos em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, sendo de confirmar a sentença recorrida.
***
Sem custas, atenta a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do RCP.
***
Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
Acórdão
Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I - Relatório.

A…., cidadã da República da Turquia, doravante Recorrente, que no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) deduziu intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA), doravante Recorrida, com vista à intimação da Recorrida para, no âmbito do procedimento administrativo de autorização de residência para actividade de investimento e para reagrupamento familiar, emitir à ora Recorrente e respectiva família os correspondentes títulos de residência, inconformada que se mostra com a sentença do TACL, de 28/12/2023, que decidiu rejeitar liminarmente o requerimento inicial, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):

I - A aqui Recorrente, a 21 de Dezembro de 2023, intentou uma Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., na qual pedia a intimação da Recorrida para proceder à decisão do respetivo pedido de concessão de autorização de residência para atividade de investimento (ARI), nos termos do artigo 90.º-A, n.º 1 da Lei n.º 23/2006, de 4 de Julho, e bem assim, sobre o pedido de reagrupamento familiar do seu esposo e seu filho.

II - Contudo, foi proferida decisão a indeferir liminarmente a petição inicial, por suposta inadequação do meio processual utilizado.

III - O meio processual adequado seria a ação administrativa de condenação à prática do ato devido, tendo em conta que a Recorrente não demonstrou urgência para deitar mão da intimação, nem tão pouco a indispensabilidade, limitando-se a argumentar que é urgente, sem concretizar o porquê.

IV - Todavia, não pode a aqui Recorrente concordar com tal decisão.

V - Ora, dispõe o artigo 109.º, n.º 1 do CPTA, referindo-se aos pressupostos do pedido de Intimação para Protecção de Direitos, Liberdades e Garantias, o seguinte: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”

VI - Vejamos também o artigo 82.º, n.º 5 da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, no qual podemos ler o seguinte: “O pedido de concessão de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias.”

VII - Ora, a Recorrente, no dia 20 de Fevereiro de 2023, apresentou junto do SEF, um pedido de concessão ARI e de reagrupamento familiar, pedido este devidamente documentado e provado nos autos, pelo que, à altura da instauração da Intimação, já tinham decorrido cerca de 10 (Dez) meses desde a submissão do pedido.

VIII - Passando, há muito, o prazo no qual tal pedido devia ter sido decidido, o que viola direitos fundamentais de Recorrente.

IX - O meio processual escolhido para proteção de direitos, liberdades e garantias, regulado nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos destina-se a dar cumprimento à exigência ditada pelo artigo 20.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa quando nele se estatui que para “(…) defesa dos direitos liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celebridade e prioridade, de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”, normativo este que constitui uma das mais relevantes inovações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/97 (cfr. Maria Fernanda Maça em “As formas de tutela urgente previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos” in Revista do MP Ano 25, Out/Dez 2004, nº 100, págs. 41 e ss.).

X - O processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto naquele dispositivo legal, destina-se a cobrir situações que exigem um especial amparo jurisdicional, por não se mostrar adequada, por impossibilidade ou insuficiência, a proteção jurídica que os demais meios urgentes conferem.

XI - Só sendo legítimo a ele recorrer quando esteja em causa a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia (ou de um direito fundamental de natureza análoga) cuja proteção seja urgente.

XII - Sendo este precisamente o caso da Recorrente e da sua família, pois estamos a falar de alguém que fez um grande investimento em Portugal, no valor de 500.000,00€ (Quinhentos mil euros), pois é sua vontade residir no país.

XIII - Todavia, encontra-se impedida, devido a continuar sem ser emitido qualquer concessão de autorização de residência pela AIMA, I.P..

XIV - O que obrigará a Recorrente e a sua família a requererem outros tipos de visto para entrarem em Portugal, nomeadamente visto Schengen, de forma a poderem deslocar-se livremente.

XV - Assim, a Recorrente, bem como o seu esposo e o seu filho não conseguem entrar em Portugal sem a obtenção de outro visto, não conseguem viajar no espaço Schengen, nem usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito enquanto residentes em Portugal, tendo em conta o artigo 15.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, devido à não concessão de autorização de residência!

XVI - Ora, em suma, o n.° 1 do artigo 109.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos faz depender a concessão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias ao preenchimento de certos requisitos:

a) É necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício;

b) Depois também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

XVII - E, tal intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias é um meio de tutela subsidiária, o qual só deve ser utilizado quando outros meios de tutela não sejam capazes de assegurar a proteção dos direitos invocados.

XVIII - Nestes termos, tendo-se esgotado todas as outras vias e face à urgência do caso, não se compadece com a situação de provisoriedade ínsita nas decisões de natureza cautelar, visto que muitos direitos constitucionais da Recorrente estão a ser grosseiramente violados.

XIX - No que respeita a este pressuposto de aplicação da intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias, é importante sublinhar que a urgência da atuação do julgador no sentido de alcançar uma decisão de mérito definitiva pressupõe a urgência da necessidade de tutela.

XX - Ou seja, é preciso que os direitos ou interesses cuja tutela se requer careçam de uma proteção urgente, pois está em curso ou é iminente uma atuação ilegal e grave da Administração que atenta contra um determinado direito, liberdade ou garantia, sendo esse o caso aqui em questão!

XXI - Por tudo o supra exposto, deve o presente recurso ser considerado procedente por provado e como consequência, ser a sentença e consequente decisão tomada pelo Tribunal de primeira instância alterada, no sentido de intimar a Ré à prática do ato legalmente devido, concretamente, intimada a emitir as autorizações de residência ARI à Recorrente, bem como ao seu esposo e ao seu filho, seguindo o processo os demais trâmites legais.

A Recorrida apresentou contra-alegações, enunciando as seguintes conclusões:

1ª- Os processos urgentes devem ser reservados para as situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa (que coincidem com aquelas para as quais não é possível ou suficiente a utilização de um processo não urgente) e para aquelas onde exista necessidade de uma proteção acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos;

2ª- A ora recorrente não logra, efetivamente, demonstrar os requisitos da urgência, da indispensabilidade e da subsidiariedade que necessariamente subjazem à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, atento o carater absolutamente excecional que este meio processual encerra, enquanto mecanismo tendente à prolação de uma decisão urgente e definitiva;

3ª - Não resultando, assim, do requerimento inicial demonstrada uma situação concreta de urgência que imponha ao caso da ora recorrente uma decisão de mérito através do presente meio processual;

4ª - Em suma, o recurso deve ser considerado improcedente, uma vez que a sentença impugnada foi proferida nos termos e respeito dos princípios e normas aplicáveis.


*
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
O parecer do MP foi notificado às partes.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.
***
II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida, ao sindicar a matéria da idoneidade do meio processual, incorreu em erro de julgamento ao considerar que, ante os factos concretamente alegados pela ora Recorrente, não se verificavam os pressupostos da indispensabilidade e da subsidiariedade, conforme prescreve o n.º 1 do artigo 109.º do CPTA a quem queira lançar mão do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
***
III - Matéria de facto.
Tendo presente que a decisão recorrida não fixou matéria de facto e que a ora Recorrente nada impugna sobre tal temática no recurso que interpôs, concluímos que, face à delimitação supra do objecto do recurso, não se mostra necessário nesta instância recursiva proceder à fixação de qualquer probatório.
***
IV - Fundamentação de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito e o dispositivo da sentença recorrida, transcrevendo-se os seguintes excertos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso:
(…) Para aferir da propriedade do presente meio processual o tribunal abstrai-se do mérito da pretensão e indaga se, na hipótese de a requerente ter razão, a tutela dos seus direitos pode ser assegurada através de uma ação principal.

Por outras palavras, não basta que o pedido careça de provisoriedade para se admitir o recurso ao meio processual do artigo 109.º, pertence ao requerente o ónus de alegar os factos que, a provarem se, permitem concluir que carece de uma decisão definitiva e célere para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos seus direitos.

No caso concreto a requerente não cumpre este ónus.

Com efeito, o requerente alega que a “(…) encontrando-se há cerca de dez meses à espera. O que obrigará a Autora e a sua família a requererem outros tipos de visto, nomeadamente visto Shengen, de forma a poderem deslocar-se livremente a Portugal. Tudo isto implicará o gasto de mais tempo e dinheiro (…) país onde compraram e possuem um imóvel (…) não conseguem viajar no espaço Shengen, nem usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito (…)”.

Tratam-se de alegações desprovidas de substrato fatual.

Com efeito, não se vislumbra na PI a concretização da alegação de urgência com factos e provas desses factos.

Acresce que, tal como o STA já teve oportunidade de se pronunciar, num caso em tudo semelhante ao caso em apreço, “o direito a obter a nacionalidade portuguesa (e com ela, a cidadania europeia) não está ameaçado e, nesse sentido, não carece de tutela urgente. (…) se há pouco se afirmou que poderá ter-se em consideração, para efeitos da concessão deste tipo específico de tutela urgente, que a protecção de um direito pode ser necessária para a protecção reflexa de outro direito, daqui se presume, pelo menos em via de princípio, que as situações visadas são aquelas em que, diríamos, direito principal é ele próprio ameaçado, e é por isso que o outro direito não pode ser exercido, estando, por isso, este exercício igualmente ameaçado. Mas, mais do que isso, que dizer quando o outro direito não é um direito, liberdade e garantia previsto na Constituição portuguesa ou na lei (e nesse caso na medida em que considerado um direito análogo), ou, ainda, quando o autor da acção não é titular desse direito?

E a verdade é que o A., não pode beneficiar do princípio da equiparação do artigo 15.º da CRP, antes de mais, porque não reside em Portugal.

Se pode questionar-se se cabe aos tribunais apreciar a confessada instrumentalização do direito à cidadania per se – problema que não será aqui tratado –, pode certamente decidir-se no sentido de que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inadequado quando o direito principal, condição do exercício de outro direito, não está, ele próprio ameaçado e, mais ainda, quando o direito cuja tutela verdadeiramente se pretende nem sequer é um direito, liberdade e garantia ou quando nem sequer pode ser titulado pelo autor da acção como sucede no presente caso. Em face do exposto, há que concluir pela inadequação do meio processual utilizado e, com isto, pela improcedência desta pretensão formulada pelo A./recorrente.” – cf. Ac. STA de 10.09.2020, proc. 1798/18.5BELSB (negrito e sublinhado nosso)

Finalmente, quanto à possibilidade de convolação da presente intimação em providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão do processo n.º 036/22.0BALSB, de 07/04/2023, explica que do artigo 110.°-A do CPTA “...não resulta uma obrigação de convolação do processo de intimação numa providência cautelar, mas apenas uma possibilidade de o fazer, quando o Tribunal entenda que a tutela requerida se basta com a adoção da mesma providência…”, a qual não opera quando os requerentes “ …não alegam factos que demonstrem a indispensabilidade, nem tão pouco a urgência da intimação - e por maioria de razão de uma providência cautelar - para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos seus direitos, liberdades e garantias.”.

Ora, como vimos acima, a Requerente não demonstra a urgência para deitar mão da presente intimação, nem tão pouco a indispensabilidade, limitando-se a argumentar que é urgente, mas sem concretizar porquê, pelo não se procede à convolação.

Dessa forma, o meio processual adequado à presente situação seria a ação administrativa de condenação à prática do ato devido.

Pelos motivos expostos, o requerimento inicial deverá ser rejeitado.

(…)


*

Nos termos e com os fundamentos expostos:

I. Rejeita-se liminarmente o requerimento inicial (…)


*
Desde já adiantamos que a decisão recorrida será confirmada. Vejamos as razões.
A decisão recorrida labora no domínio adjectivo prévio, que se encontra inculcado a montante da fase de sindicância do mérito da causa. Isto é, tendo o Tribunal a quo que emitir um despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, nos termos do artigo 110.º, n.º 1, do CPTA, é nesse preciso momento inicial que se impõe ao juiz aquilatar sobre a verificação dos pressupostos do processo de intimação, que se encontram plasmados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
Em resultado dessa primeira análise, o juiz da causa tanto pode admitir a petição inicial, seguindo-se a citação da outra parte, como pode rejeitá-la, nesta última hipótese, se algum dos pressupostos enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA não se mostrar, em concreto, preenchido.
“In casu”, foi precisamente o que ocorreu. O Meritíssimo Juiz a quo, tendo que proferir o despacho inicial no processo de intimação que lhe calhou em turno, emitiu, ante as circunstâncias do caso concreto, a decisão liminar de rejeição da p.i. com base no fundamento já atrás veiculado: a falta dos pressupostos da indispensabilidade e subsidiariedade.
E decidiu bem, como veremos já de seguida.
O n.º 1 do artigo 109.º do CPTA dita o seguinte: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar” (destaques nossos).
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é de utilização excepcional, cujos requisitos encontram-se formulados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA em termos intencionalmente restritivos, segundo o entendimento sufragado no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, Almedina, página 929, em anotação ao artigo acabado de citar.
Antecipamo-nos a dizer que, tendo presente os pressupostos vertidos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA (indispensabilidade e subsidiariedade), nenhum deles se mostra preenchido no caso em apreço.
Em termos sintéticos, a indispensabilidade do processo de intimação significa, de acordo com a doutrina inscrita na obra e pelos autores já atrás assinalados, que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente (…)”, “associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.
A intervenção da intimação está, assim, excluída nas situações em que a célere emissão de uma decisão sobre o mérito da causa, que ponha definitivamente termo ao litígio, não é indispensável para proteger o direito, liberdade ou garantia, bastando, para o efeito, a propositura de uma ação não urgente, complementada pelo decretamento de uma providência cautelar que dê uma regulação provisória ao caso.
Pelo contrário, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias há de ser chamado a intervir em situações que não possam ser acauteladas deste modo, porque é urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.” (cf. páginas 933 a 935 da obra citada).
Sobre a subsidiariedade, importa salientar que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias foi instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a proteção efetiva de direitos, liberdades e garantias” e que “Quando se afirma que o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só deve intervir quando os processos não urgentes não se mostrem capazes de assegurar uma proteção adequada, esta afirmação tem, pois, em vista os processos não urgentes, devidamente complementados pelo sistema de tutela cautelar, com todas as possibilidades que ele comporta – com natural destaque, quando tal se mostre necessário, para a mais efetiva de todas, que é o decretamento provisório de providências cautelares” (cf. a obra e autores que temos vindo a citar, de páginas 935 a 937).
Retornando à presente situação, veja-se como a ora Recorrente, em sede do articulado inicial, formulou o petitório final: pretende que a ora Recorrida seja condenada na prática do acto legalmente devido, concretamente, intimada a emitir as autorizações de residência ARI à Autora, bem como, ao seu esposo e à (ao) sua(eu) filha(o).
Seguindo a ordem dos argumentos derramados nas conclusões recursivas, atente-se que a Recorrente alude à ultrapassagem do prazo legal de decisão sobre o seu pedido de concessão de autorização de residência, fixado em 90 dias pelo n.º 5 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, e, como tal, conclui, singelamente, que tal demora da Administração coloca em crise “direitos fundamentais”, o que justifica, no seu entender, que possa lançar mão do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias para alcançar a pretensão material atrás referida (a condenação da Administração na emissão da autorização de residência).
A mencionada alegação recursiva da Recorrente não tem viabilidade, devendo antes ser seguido caminho diverso do por si defendido, isto é, a pretensão material de condenação da ora Recorrida à prática do acto administrativo de emissão da autorização de residência pode bem constituir o objecto de uma acção administrativa, um processo não urgente, conforme preconizado na alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA.
Isto significa que, ainda no domínio do abstracto, o simples argumento do esgotamento do prazo legal de decisão administrativa não justifica, só por si, o imediato recurso ao processo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, porquanto, como se verifica, o contencioso administrativo tem ao dispor da ora Recorrente um meio processual não urgente de que a mesma pode utilizar num contexto de normalidade e que igualmente se mostra apto à defesa adequada de direitos, liberdades e garantias.
Dito de outro modo, abstractamente, o contencioso administrativo não reserva a defesa de direitos, liberdades e garantias ao exclusivo do processo de intimação que ora cuidamos, pois que, pode o caso concreto evidenciar que é possível e suficiente dar-se tal protecção por intermédio da instauração de uma acção administrativa (processo não urgente), eventualmente complementada pela adopção de uma providência cautelar, reforçada ainda com a possibilidade do seu decretamento provisório.
Portanto, do simples argumento de ter decorrido o prazo legal de decisão administrativa não emerge, sem mais, a conclusão de que está a ser violado um direito, liberdade e garantia que só possa ser defendido pelo recurso ao processo urgente de intimação.
É preciso algo mais. Impõe-se que dos factos concretamente alegados transpareça uma situação de especial urgência ou premência, a partir da qual se encontre a justificação factual dos já enunciados pressupostos da indispensabilidade e subsidiariedade.
Neste particular aspecto, explicitam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha na obra citada, na página 932, que “A utilização da intimação não está sujeita a prazo de caducidade (…)”, “mas, a nosso ver, só se justifica se esse for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente associada a uma situação de urgência” (destaque nosso).
Compulsadas as conclusões de recurso, veja-se, em resumo, o que afirma a Recorrente: “estamos a falar de alguém que fez um grande investimento em Portugal, no valor de 500.000,00€ (Quinhentos mil euros), pois é sua vontade residir no país”; “Todavia, encontra-se impedida, devido a continuar sem ser emitido qualquer concessão de autorização de residência pela AIMA, I.P.”; “O que obrigará a Recorrente e a sua família a requererem outros tipos de visto para entrarem em Portugal, nomeadamente visto Schengen, de forma a poderem deslocar-se livremente.”; “Assim, a Recorrente, bem como o seu esposo e o seu filho não conseguem entrar em Portugal sem a obtenção de outro visto, não conseguem viajar no espaço Schengen, nem usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito enquanto residentes em Portugal, tendo em conta o artigo 15.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, devido à não concessão de autorização de residência”; “também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Pois bem, em primeiro lugar, olhando rigorosamente para o conjunto do alegado pela Recorrente, tudo não passa de alocuções vagas, sem qualquer adesão a factos concretos, devidamente circunstanciados, que demonstrem uma situação de manifesta carência ou de ser necessário uma tutela imediata e urgente do seu caso.
Em segundo lugar, mais especificamente, não é a circunstância da Recorrente ter alegadamente feito um investimento imobiliário na ordem dos €500.000,00 e de ter vontade de residir em Portugal com a sua família que justifica, sem mais, estarmos perante uma situação premente e carecida de protecção urgente, que só possa ser acautelada pelo processo de intimação, posto que, ainda que se compreenda a frustração da Recorrente pela demora na obtenção da almejada autorização de residência e de não poder usufruir do imóvel adquirido como pretendia, daí não provém, contudo, uma situação diversa de tantos outros estrangeiros que ainda aguardam a emissão do referido título, nem do alegado se percepciona que, por causa de tal delonga, se encontrem em risco os seus direitos como proprietária do bem imóvel.
Em terceiro lugar, do exposto nas conclusões recursivas não dimana que a Recorrente se encontre impedida de reentrar em Portugal e de permanecer em território nacional, tanto mais que, como a própria acaba por admitir nas suas alegações de recurso, sempre poderá obter um visto para si e para a sua família e, desse modo, retornar a Portugal pelo tempo legalmente permitido.
Em quarto lugar, a Recorrente aduz nas conclusões de recurso que se encontra impedida de “usufruir de todos os direitos a que legalmente têm direito enquanto residentes em Portugal, tendo em conta o artigo 15.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa”.
Acontece que, neste capítulo, para além de se tratar de uma mera alegação genérica de um direito, sem que da mesma constatemos uma situação concreta que evidencie a necessidade de tutela urgente pelo processo de intimação, também não assiste razão à pretensão alegada pela Recorrente pela simples circunstância de que, não residindo ainda em Portugal com título de autorização de residência validamente emitido, não pode sequer equiparar-se aos demais cidadãos que em território nacional já se encontram munidos da referida autorização, razão pela qual a Recorrente não pode ainda usufruir, em situação de equiparação, dos direitos que os demais residentes já beneficiam.
Em suma, tendo por premissa o exposto nas conclusões recursivas, consideramos que a Recorrente não acoplou quaisquer factos concretos e realmente demonstrativos de estarmos perante uma situação de especial urgência ou de acentuada discriminação que seja indispensável acautelar ou impedir de modo imediato e de forma definitiva pela utilização do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
Não é por demais relembrar que é sempre a partir do caso concreto que se perscruta a existência de fundamentos factuais que justificam a indispensabilidade do recurso ao processo de intimação. É o próprio requerente do meio processual de intimação que tem o ónus de alegar e provar os factos integradores/demonstrativos da requerida indispensabilidade do meio processual.
Acontece que, como já aflorámos, inexiste no caso vertente, por falta de alegação, qualquer situação realmente urgente ou premente que importe prevenir por intermédio do processo de intimação, ou seja, a Recorrente não associou ao requerimento inicial, nem agora, às conclusões recursivas, quaisquer factos suficientemente densificados que demonstrem tal urgência ou premência ou dos quais seja possível extrair um atropelo grave e irreversível aos direitos invocados.
Dito de outra maneira, não transparece dos factos derramados no requerimento inicial, nem das conclusões de recurso, qualquer lesão séria ou ameaça de lesão dos direitos invocados pela Recorrente que, a não ser travada pelo processo de intimação, já não será possível ou suficiente para impedir a ocorrência dessa lesão o decretamento de uma providência cautelar, ainda que provisoriamente, nos termos conjugados dos artigos 110.º-A, n.º 2, e 131.º do CPTA.
Seguimos aqui a orientação de vasta e recente jurisprudência deste TCAS proclamada a propósito da concreta pretensão material de emissão da autorização de residência, com plena aplicação no caso vertente (no que especificamente diz respeito ao aludido requisito da indispensabilidade), da qual destacamos, entre outros, o recente acórdão de 11/01/2024, tirado no processo sob o n.º 1777/23.0BELSB, consultável no SITAF, enfatizando-se a seguinte passagem: É também vasta a jurisprudência que sustenta, em casos em tudo idênticos ao aqui em apreço, que invocando-se o direito à concessão da autorização de residência, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inidóneo (cfr., neste sentido, a título de exemplo, os recentes acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 7 de junho de 2023, Processo n.º 166/23.1BEALM, de 13 de julho de 2023, Processo n.º 489/23.0BELSB, de 13 de julho de 2023, Processo n.º 1151/23.9BELSB, de 26 de julho de 2023, Processo n.º 458/23.0BELSB, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt). – (destaque nosso).
No mesmo sentido, convoca-se o acórdão deste TCAS, de 13/07/2023, emitido no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, “in” www.dgsi.pt, em cujo sumário consta o seguinte entendimento:
I Do art. 109º n.º 1, do CPTA, resulta que a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias depende dos seguintes pressupostos:
1) - a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia [indispensabilidade de uma decisão de mérito];
2) - não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa normal [impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade (…)
Em quinto lugar, e tratando agora já da última conclusão de recurso, é inultrapassável a relação de subsidiariedade entre os já mencionados meios processuais, cujo melhor exemplo reside na possibilidade de substituição da petição de intimação pela adopção de providência cautelar, com a faculdade acrescida do seu decretamento provisório, nos termos conjugados dos artigos 109.º, n.º 1, e 110.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA.
Aliás, neste conspecto, como revelação da propalada subsidiariedade do processo de intimação face à providência cautelar, veja-se, a título de exemplo, que a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS admite, inclusive, que “os limites da tutela cautelar, impostos pela provisoriedade que a estruturam, consentem a concessão da autorização de residência a título provisório, por esta não conduzir a uma situação definitiva e irreversível, isto é, por não levar ao esgotamento da respectiva acção principal.”, mais propugnando este TCAS que a emissão da autorização de residência é compatível com uma definição cautelar.” (destaques nossos), conforme o exposto no acórdão de 07/06/2023, proferido no processo sob o n.º 166/23.1BEALM, entendimento que voltou a ser reiterado pelo acórdão deste mesmo TCAS, de 13/07/2023, já precedentemente citado, e prolatado no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, todos consultáveis em www.dgsi.pt.
Ainda mais recente, é o acórdão do STA, de 04/04/2024, tirado no processo sob o n.º 015/24.3BALSB, consultável em www.dgsi.pt, destacando-se os pontos I e II do seu sumário, como segue:
I-A adequação do meio processual da intimação judicial para proteção de direitos, liberdades e garantias, não se afere apenas em função de estar em causa um direito, liberdade ou garantia ou direito fundamental análogo, pois é necessário que esse direito se encontre ameaçado ou carente de tutela urgente de mérito.
II-Nos termos previstos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA, o uso deste meio processual pressupõe a necessidade de uma tutela de mérito urgente, que não possa ser satisfeita através do recurso aos meios normais, urgentes e não urgentes, isto é, processo cautelar e ação administrativa.
Assim se vê que, abstractamente, a circunstância de estar em causa um procedimento administrativo de autorização de residência em prol de cidadão estrangeiro não afasta a possibilidade de, em termos de processo cautelar, o interessado que se confronte com a inércia da Administração, estando verificados os critérios de decisão previstos no artigo 120.º do CPTA, poder aceder à emissão daquela autorização, ainda que a título meramente provisório.
Contudo, não cabe aqui sequer enveredar pelo juízo de viabilidade ou inviabilidade sobre a substituição da p.i. de intimação pelo requerimento de adopção de medidas cautelares, porquanto, no caso dos autos, foi temática deixada de fora do âmbito da sentença recorrida, tal como, das conclusões recursivas da Recorrente.
Tudo visto, acordamos em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, sendo de confirmar a sentença recorrida.
***
Sem custas, atenta a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do RCP.
***
Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
I - O recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, ainda que intentado por cidadã estrangeira que tenha despoletado o procedimento administrativo com vista à emissão de autorização de residência em território nacional, depende da verificação, ante os factos concretos, do pressuposto da indispensabilidade desse meio processual, isto é, da sua necessidade para a emissão urgente de uma decisão de mérito imprescindível à protecção de um direito, liberdade e garantia, tendo em conta o estatuído pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
II - Tendo presente o pressuposto da indispensabilidade, impõe-se que do caso concreto igualmente transpareça uma evidente situação de urgência que não possa ou não seja suficientemente acautelada, em tempo útil, pelo normal decretamento de uma providência cautelar, em processo que é igualmente de natureza urgente, eventualmente complementada pelo reforço de garantias que dimana da possibilidade do decretamento provisório da medida cautelar, no que se caracteriza pelo requisito da subsidiariedade, cuja exigência resulta da conjugação entre os artigos 109.º, n.º 1, e 110.º-A, n.º 1, do CPTA.
III - Faltando a demonstração dos pressupostos supra descritos, resulta a ausência de idoneidade do meio processual, razão pela qual não é de admitir o articulado inicial, devendo o juiz, em consequência, rejeitar liminarmente a petição inicial, atento o disposto no artigo 110.º, n.º 1, do CPTA.
***
V - Decisão.
Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Sem custas.
Registe e notifique.
Lisboa, 09 de Maio de 2024.
Marcelo Mendonça – (Relator)
Pedro Figueiredo – (1.º Adjunto)
Ricardo Ferreira Leite – (2.º Adjunto)
***
V - Decisão.
Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Sem custas.
Registe e notifique.
Lisboa, 09 de Maio de 2024.
Marcelo Mendonça – (Relator)
Pedro Figueiredo – (1.º Adjunto)
Ricardo Ferreira Leite – (2.º Adjunto)