III- A apresentação de recurso hierárquico facultativo, contra o ato impugnado, determina, nos termos do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, a suspensão do prazo do exercício do direito de ação, até ser proferida decisão sobre o recurso ou até que decorra o prazo legal fixado para a decisão, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

I - RELATÓRIO

AA (ora recorrente) veio recorrer do Saneador-Sentença, proferido em 15.03.2023, pelo Tribunal Tributário de Lisboa, onde concluiu pela verificação da caducidade do direito de ação.

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O Recorrente apresentou as suas alegações de recurso, com as seguintes conclusões:

“

A.A apresentação, pelo A., Apelante, de recurso hierárquico (necessário) contra o ato administrativo, de indeferimento, determina a imediata suspensão do prazo do exercício do direito de ação, até ser proferida decisão ou até que decorra o prazo legal fixado na decisão, no termos do art. 190º do CPA.

B. 0 Apelante interpôs recurso hierárquico, em 02/04/2019, da decisão de indeferimento que Ihe havia sido comunicada por ofício de 15/3/2019, e recebido em 21 desse mês.

C. A decisão proferida sobre o recurso hierárquico que não deu provimento, foi notificada ao mesmo A., em 28/03/2021, estando até lá suspenso.

D. Sendo que a ação administrativa foi apresentada em 28/06/2021, portando, dentro do prazo legal de 3 meses previsto no art. 69º, nºs 2 e 3 do CPTA., acrescido de mais 30 para resposta e ainda de mais 15 dias, como se disse, não se verificando, pois, a exceção de caducidade.

E. As impugnações administrativas realizadas pelo apelante, mediante recursos hierárquicos apresentados anteriormente, têm, em qualquer caso, efeito suspensivo, em virtude de as diversas decisões, no âmbito de tais recursos hierárquicos, terem sido sempre proferidas, como resulta dos autos, por funcionária desprovida de qualquer legitimidade para a decisão, concretamente, a BB, Chefe da Equipa de Cobranças, quer por falta de competência legal própria quer por falta de qualquer ato prévio de delegação de competências provindo do seu superior hierárquico.

F. Os quais, por falta de competência e com verdadeira usurpação de poder para a decisão, constituem verdadeiros atos nulos para todos os efeitos legais. (art. 161º, nº2, al. a) e 162º, do CPA).

G. Ora, o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, sendo invocável a todo o tempo por qualquer interessado e declarada pelos tribunais administrativos. (art. 162º, nºs 1 e 2, do CPA).

H. A decisão recorrida da Drª CC, Vogal do Conselho Diretivo do ISS, IP, de 26/03/2021, notificado ao Apelante em 28/3/2021, padece, como se invocou oportunamente, também de vícios vários, que deveriam ter sido apreciados aquando da decisão sobre o mérito da ação, designadamente, erro nos pressupostos, violação de lei com ofensa aos princípios da justiça e da proporcionalidade.

I. Os vários requerimentos e recursos hierárquicos anteriormente por si suscitados, tiveram e têm a natureza de recursos hierárquicos necessários - não somente facultativos - , e cujo efeito, como vimos, era a suspensão imediata do prazo da interposição do recurso contencioso. (art. 190º, nº1, do CPA).

J. Pelo que, é tempestiva a instauração da presente ação , apresentada em 28/06/2021, devendo os autos prosseguir seus trâmites normais até final, para conhecimento do mérito da causa.

K. O Apelante beneficia do apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxas de justiça e demais encargos com o processo, conforme documento junto aos autos.

L. Devendo aquela dispensa ou isenção constar da douta sentença recorrida ou, em alternativa, acrescentar-se à decisão final de “Custas pelo Autor”, ali constante, o seguinte: “…sem prejuízo do benefício de apoio judiciário que lhe foi atribuído”, retificando-se em conformidade.

Nestes termos e nos mais de direito, deve ser dado provimento ao presente recurso de apelação, revogando-se a douta sentença apelada e decidindo-se pela inexistência e não verificação da exceção dilatória da caducidade da instauração da ação, e, bem assim, pela verificação do direito ao apoio judiciário concedido ao Apelante pelo ISS, IP, incluindo a dispensa / isenção do pagamento das custas”.

*

A Recorrida não apresentou contra-alegações.

*

O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, foi notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, sublinhando que:

“(…)

Os fundamentos do recurso assentam, em síntese, na alegação da tempestividade da ação, por ter sido apresentada em tempo, além de que se está perante recursos hierárquicos necessários e as decisões proferidas no âmbito dos recursos hierárquicos foram-no “por funcionária desprovida de legitimidade para a decisão, concretamente, a Dra. BB, Chefe da Equipa de Cobranças, quer por falta de competência legal própria quer por falta de qualquer ato prévio de delegação de competências provindo do seu superior hierárquico”, o que configura nulidade (art. 161º, nº 2, al. a), e 162º, do CPA), sendo esta invocável a todo o tempo.

Analisados os autos, designadamente a matéria de facto dado como provada na douta sentença recorrida, bem como toda a argumentação expendida em sede de alegações recursivas, afigura-se-nos, salvo melhor opinião, que os fundamentos do recurso não permitem abalar os fundamentos de facto e de direito que sustentam a douta sentença recorrida. Com efeito, no que respeita à imputada falta de legitimidade para a decisão no âmbito dos recursos hierárquicos, assim como falta de competência legal própria ou falta de ato prévio de delegação de competências que imputa à funcionária, Dra. BB, Chefe da Equipa de Cobranças, impõese referir que essas alegadas omissões, a existirem, não vêm configuradas na lei como cominadas com o vício de nulidade. É que, a incompetência do órgão que proferir decisão no procedimento configura um mero vício de violação de lei, suscetível de conduzir à anulação da decisão (arts. 161º, nº 1, e 163º do CPA). De resto, só agora, em sede de recurso, fala o recorrente em “falta de legitimidade para a decisão”, “falta de competência legal própria” ou “falta de ato prévio de delegação de competências”, que erradamente – pensamos - qualifica como usurpação de poder (art. 161º, nº 2, al. a), do CPA) e, como tal, em ato nulo, sendo certo, no entanto, que na petição inicial, como se vê dos artigos 28 e 30 desse articulado, fala em “vício de raciocínio”, “falta de fundamentação das afirmações produzidas” e “pretende agora, à posteriori, interpretar, sem que tenha poderes para o efeito (o diploma em causa teria de ser retificado para poder acolher as decisões constantes dos citados ofícios, assinados pela Chefe de Equipa de Cobranças Tls, BB, pressupondo estar na plenitude da legitimidade e capacidade jurídica para o fazer”, o que afasta por completo qualquer imputação de abuso de poder.

Pode dizer-se, até, que perante a causa de pedir constante da petição inicial, o que vem alegado em sede recursiva constitui questão nova, insuscetível de apreciação nesta sede, quer porque não se trata de matéria de conhecimento oficioso, quer porque o processo não contém os elementos imprescindíveis para o seu conhecimento, além de que o recorrente não impugnou a matéria de facto constante da decisão. De todo o modo, o que está em causa na presente ação, no dizer do recorrente, é a apreciação “Despacho da Vogal do Conselho Diretivo do ISS, IP, Drª CC, datado de 26 de Março de 2021, notificado ao A. por ofício nº SAI.SCC-/2021, datado de 26 de Março de 2021, recebido em 28 de Março de 2021, proferido no uso dos poderes delegados, conforme dele consta, por Deliberação n.º .../2020, do Conselho Diretivo do citado Instituto, publicada no D.R., 2ª Série n.º ..., de ... de Outubro de 2020, conforme Docs. nºs 5 e 6, 6 A e 6 B.”

Por todo o exposto, e considerando que não se vislumbra, perante o alegado, que ocorra qualquer nulidade que possa obstar à caducidade do direito de ação, consideramos que o Tribunal a quo ao proferir a decisão sob censura no sentido em que o fez, procedeu de forma irrepreensível à interpretação dos factos e aplicou corretamente aos mesmos o direito, não tendo violado quaisquer preceitos legais, nem a decisão padece de qualquer vício ou nulidade.

Assim, emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso”

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Colhidos os vistos legais, nos termos do art. 657.º, n.º 2, do CPC, ex vi art.º 281.º do CPPT, vem o processo à Conferência para julgamento.

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II -QUESTÕES A DECIDIR:

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas as questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer [cf. artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 do CPC, ex vi artigo 2.º, alínea e) e artigo 281.º do CPPT].

Nesta conformidade, cabe a este Tribunal apreciar e decidir se:

- a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito ao concluir pela caducidade do direito de ação e ao desconsiderar, no segmento das custas, que a recorrente beneficiava de apoio judiciário.

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III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:

Através do despacho saneador posto em crise, o Tribunal a quo considerou provado, para apreciar aquela exceção suscitada pela entidade demandada/recorrida, o seguinte:

“1. O A. interpôs, em 2019-04-02, recurso hierárquico para o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., de várias decisões dos Serviços da Segurança do não pagamento integral da sua pensão de velhice, que lhe foram transmitidas designadamente através dos ofícios nºs ........., de 15/03/2019; ......, de 21/09/2018 e ..........., de 18/10/2018 (docs. nºs 1 a 4, anexos à pi);

2. Ao recurso hierárquico foi negado provimento, por Despacho da Vogal do Conselho Diretivo do ISS, IP, datado de 26 de março de 2021 (doc nº 5, anexo à pi);

3. O A foi notificado da decisão proferida no recurso hierárquico pelo ofício nº SAI.SCC-...../2021, que acompanha a decisão de indeferimento tem o seguinte teor: “Junto se envia cópia da decisão de 2021-3-23, da senhora Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, IP, que não concedeu provimento ao recurso hierárquico interposto sobre o assunto mencionado em epígrafe”. (doc nº 5, anexo à pi);

4. O indeferimento do recurso foi recebido, pelo A, em28/03/2021 (facto não impugnado);

5. A ação deu entrada em 28/06/2021(fls 1 do Sitaf)”.

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IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO:

A recorrente insurge-se contra o saneador sentença que decidiu absolver da instância a entidade demandada, ao concluir que a ação administrativa foi intentada depois de esgotado o prazo de três meses a que alude o artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA, concluindo, assim, pela verificação da exceção dilatória prevista no artigo 89.º, n.º 4, al. k) do CPTA, obstando a que aquele tribunal conhecesse do mérito da causa (cf. n.º 2 do artigo 89.º do CPTA).

Para a recorrente, o Tribunal andou mal ao desconsiderar que estavam em causa recursos hierárquicos necessários e por isso o prazo não se havia esgotado, tendo ficado suspenso até à prolação de decisão no recurso hierárquico, tal como ditou o saneador sentença, sendo esta a primeira questão que nos cabe apreciar.

Importa desde já sublinhar que a decisão proferida acerca da matéria de facto não foi questionada, encontrando-se, por isso, estabilizada.

Vejamos, agora, então.

O artigo 58.º do CPTA fixa os prazos de impugnação contenciosa de atos administrativos, nomeadamente em matéria tributária, disciplinando o artigo 59.º do mesmo diploma o início e a suspensão dos mesmos prazos.

Decorre, assim, da alínea b) do n.º 2 do citado artigo 58.º do CPTA que os interessados em impugnar um ato que padeça de vício conducente ao regime da anulabilidade, devem intentar a ação judicial no prazo três meses, sob pena de ocorrer caducidade do seu direito de impugnar o ato em causa.

De acordo com o artigo 59º n.° 4 do CPTA “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.”.

Deste modo, a utilização de meios de impugnação administrativa (entre os quais se encontra o recurso hierárquico) suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, o qual só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.

Assim, a suspensão do prazo do recurso hierárquico facultativo, apenas inutiliza o período que decorra entre o momento da utilização do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão que sobre ela tenha sido proferida, ou o termo do prazo para que essa decisão fosse proferida, sem que tenha sido emitida qualquer decisão. Já no recurso hierárquico necessário o prazo mantém-se suspenso enquanto decorre o recurso e só volta a correr o prazo, para recorrer à via judicial, após ser proferida decisão administrativa (artigo 193º do CPA).

Importa desde já sublinhar que, tal como anota a decisão recorrida, os recursos hierárquicos são por regra, facultativos (artigo 185º nº 2 do CPA), sendo apenas necessários quando assim a lei o preveja e não é esta a situação trazida, como se vê desde logo do artigo 66º do CPPT e 185º do CPA, contrariamente ao apregoado pelo recorrente, pelo que neste ponto nenhum erro foi cometido pelo Tribunal a quo.

Avançando.

A intempestividade da prática de ato processual corresponde ao decurso do prazo de impugnação dos atos administrativos em matéria fiscal, fixados nos artigos 58º a 60º do CPTA.

Sendo que, como referido, à luz do disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de atos anuláveis, tem natureza perentória, donde, a sua impugnação ter de ocorrer no prazo de três meses (contando-se este prazo nos termos do disposto no art. 279º do CPC).

Aquele prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação ao interessado, momento em que lhe é revelado o ato lesivo (ato primário) e se torna eficaz.

Porém, não se pode ignorar o disposto no já mencionado artigo 59º nº 4 do CPTA, donde decorre, como se viu, que, o prazo de impugnação se suspende com a apresentação do recurso hierárquico, conforme disposto no art. 59º nº 4 do CPTA, o que não é indiferente à contagem do prazo para deduzir impugnação judicial contra o ato primário (versado no recurso facultativo).

É hoje pacífico que, como o anota a decisão recorrida, que, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar (– vd acórdão do STA, de 23.02.2017, tirado processo 01263/16, citado na decisão recorrida, onde se fixou jurisprudência neste sentido; vd também, no mesmo sentido, o acórdão do STA de 27.02.2008, processo n.º 0848/06).

Ainda a respeito do efeito suspensivo do recurso hierárquico facultativo, veja-se, entre outros, o acórdão deste TCAS de 15.09.2022, tirado do processo nº 8197/14.6BCLSB, onde se sumariou do modo seguinte:

“IV - A apresentação de recurso hierárquico facultativo contra o acto administrativo impugnado determina, nos termos do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, a suspensão do prazo do exercício do direito de acção, até ser proferida decisão sobre o recurso ou até que decorra o prazo legal fixado para a decisão.

V - Nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar”.

Isto posto, consultando o probatório, ali ficou assente o seguinte:

- Em 02.04.2019 o Autor/recorrente deduziu recurso hierárquico;

- Em 26.03.2021 o recurso foi indeferido;

- Em 28.03.2021 foi notificado o recorrente do indeferimento do recurso;

- Em 28.06.2021 foi instaurada a ação administrativa.

Perante esta factualidade, o Tribunal recorrido, depois de esclarecer que em causa os vícios atacados ao ato eram geradores de anulabilidade, disse o seguinte:

“Pretende o A a revogação, declaração de nulidade ou anulação do Despacho do Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, datado de 26 de março de 2021, notificado ao A. por ofício nº SAI.SCC-...../2021, e recebido em 28 de março de 2021, por erro nos pressupostos de facto, violação de lei e falta de fundamentação bem como ofende também, além de outros, dos princípios da justiça, da legalidade e da proporcionalidade.

A questão a apreciar em sede de despacho saneador é quanto à (im)tempestividade da ação - caducidade do direito de ação. Sustenta o A que interpôs recurso hierárquico, em 02/04/2019, da decisão, que não lhe deu razão em sede de reclamação graciosa e a decisão proferida sobre o recurso hierárquico que não deu provimento sido notificada ao A, em 28/03/2021, estando até lá suspenso.

Não ocorre a intempestividade atendendo que a ação administrativa foi apresentada em 28/06/2021, portando dentro do prazo legal de 3 meses previsto no artº 69º nºs 2 e 3 do CPTA.

Nos termos do art.º 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses.

Com a revisão do CPA de 2015 e com a previsão constante do seu art.º 185º, a regra no nosso ordenamento jurídico é a de que as reclamações e os recursos hierárquicos são facultativos (o acesso à via judicial é imediatamente possível) prevendo-se no nº. 2, que só se a lei o determinar expressamente, é que assumirão natureza necessária.

Nos termos do nº. 3 do artigo 190º do CPA, a utilização de meios de impugnação administrativa facultativos contra atos administrativos suspende o prazo de propositura da ação judicial, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.

Tal suspensão não impede o interessado de enveredar pela via contenciosa mesmo na pendência da impugnação administrativa, nos termos do n.º 4 do mesmo preceito legal. Como já se evidenciou o prazo para propositura da ação judicial é de três meses, prazo que, com a revisão operada pelo Decreto-Lei nº. 214-G/2015, passou a contar-se nos termos do artigo 279º do Código Civil.

Como este prazo de três meses, terá que ser contabilizado com as suspensões ocorridas, tem que se considerar que se converteu em 90 dias (neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Almedina e também Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25.10.2013, proc nº. 01453/13 e Acórdão do TCA Norte de 29.11.2007, Proc. 00760/06.5BEPNF).

É manifesto que o Recurso hierárquico apresentado pelo A reveste caráter meramente facultativo, em face do que o mesmo só pode ter tido a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa da decisão administrativa que só retomaria o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre o recurso, ou com o decurso do respetivo prazo legal [artigo 59° n°4 do CPTA], conforme a situação que ocorresse primeiro.

Como se escreve no acórdão de Uniformização de Jurisprudência, do Pleno do STA nº 01268/16, de 23.02.2017, foi fixada a seguinte jurisprudência: “Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.”

Em face do disposto no nº 4 do artigo 59º do CPTA, na data da interposição do referido recurso hierárquico suspendeu-se o prazo de impugnação contenciosa do identificado ato impugnado, o qual só retoma o seu curso, in casu, com o decurso do respetivo prazo legal.

Por outro lado, a contagem do remanescente do prazo de 90 dias será retomada com a ocorrência da primeira de duas situações: Ou a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.

Nos termos do artigo 198° do CPA, quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer. Tendo vindo a ser assumido pela jurisprudência do STA o entendimento de acordo com o qual o prazo de 30 dias, previsto no artigo 198° do CPA, deverá ser contado acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 195° do CPA, que é concedido ao autor do ato impugnado para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu ato, não se vislumbra que a decisão recorrida mereça, igualmente neste aspeto, qualquer censurabilidade (Cfr. AC STA de 25.02.2010, R° 0320/08 e acórdão de 19.06.2014, proc. 1954/13).

Assim sendo, o prazo de trinta dias previsto no art.° 198° do CPA para a decisão do recurso deverá ser contado acrescido do prazo de quinze dias previsto no art.° 195º do mesmo diploma.

Significa que se o recurso hierárquico tiver sido apresentado ao órgão competente para o decidir, este deverá notificar quer os contrainteressados, se os houver, quer o autor do ato, para se pronunciarem no prazo de 15 dias, sendo que se tiver sido apresentado ao próprio autor do ato, este, em princípio, deverá enviá-lo para o órgão competente para o decidir já instruído com a sua posição.

Assim, a data a partir da qual deverá ser retomada a contagem do prazo de caducidade em causa tem de ser encontrada mediante a contagem de 45 dias [15+30], feita nos termos do artigo 195° do CPA, a partir do dia da interposição do recurso gracioso. É pois a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do ato se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso, que se conta o prazo de 30 dias fixado no n° 1 do art. 198° CPA, para decisão do recurso hierárquico, mesmo que tal prazo legalmente estabelecido para a remessa do processo ao órgão competente para decidir, não tenha sido respeitado.

A contagem do prazo de 45 dias (15+30) é efetuada nos termos do artº 87º do CPA, ou seja, não inclui o dia em que ocorreu o evento, suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados.

Dos factos assentes resulta: - o recurso hierárquico foi instaurado em 02/04/2019; - o prazo de 90 dias, para intentar a ação administrativa, suspendeu-se por 45 dias contados a partir de 03/04/2019 (03/04/2019 a 07/06/2019).

- o ato foi notificado em 28/03/2021; - ação administrativa deu entrada a 28/06/2021, Pelo que, a decisão só pode ser no sentido da verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, art° 89°, al. k) do CPTA, com a consequente absolvição da instância, nos termos do art° 576°, n° 2 do CPC, ex vi art° 1° do CPTA”.

Como se vê, a Mª Juiz a quo cuidou de sublinhar desde logo que em causa estavam vícios geradores de anulação e não de nulidade, tendo convocado o prazo de três meses para deduzir a ação administrativa, nos termos do artigo 58º nº 2 al. b), conjugadamente com o artigo 59º nº 4, ambos do CPTA, como se impunha e não foi posto em crise, apesar das divergências na contabilização do prazo e duração do efeito suspensivo do recurso hierárquico.

Não obstante, vem agora a recorrente no recurso suscitar questões novas que não foram levadas ao conhecimento do Tribunal recorrido (como bem anota do DMMP), entendendo que são geradoras de nulidade (vd. conclusão E), F) e H) do recurso), sem, contudo, apontar erro ao decidido quanto à consideração do prazo de três meses para deduzir ação administrativa face ao artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA, ex vi artigo 97º do CPPT.

Por conseguinte, tratando-se de questões novas, as elencadas naquelas conclusões recursivas E), F) e H), as mesmas não podem aqui ser apreciadas. Ademais, cabe ao Tribunal ad quem apreciar os vícios da decisão e não do ato.

Tal como sumariado no acórdão deste TCAS de 07.11.2024, prolatado no processo nº 97/20.7BEALM (em que a relatora é a mesma): “No âmbito do recurso, não podem ser suscitadas questões novas, sobretudo porque não foram submetidas ao contraditório, cabendo ao Tribunal ad quem reapreciar questões e não decidir questões, caso contrário estar-se-ia a suprimir um ou mais órgãos de jurisdição”.

Prosseguindo.

Para concluir pela intempestividade da ação, o Tribunal recorrido começou por esclarecer, acertadamente, que em causa não estava um recurso hierárquico necessário, e os vícios eram geradores de anulabilidade, como se disse.

Nesta linha de raciocínio o Tribunal a quo concluiu que a ação era intempestiva na medida em que, depois de decorrer o prazo para ser decidido o recurso hierárquico, acrescido de mais 15 dias (nos termos do artigo 195º do CPA), quando a ação foi deduzida em 28.06.2021, já há muito havia sido ultrapassado o prazo de previsto no artigo 58º nº 2 al. b), conjugado com o artigo 59º nº 4 do CPTA, havia transcorrido.

Vejamos então.

Sobrevoando a factualidade assente, constatamos que o recurso hierárquico, facultativo, foi deduzido em 02.04.2019.

Sendo o recurso facultativo, poderia o recorrente ter logo lançado mão da ação administrativa (cf. artigo 59º nº 5 do CPTA), mas optou por não o fazer, recorrendo previamente à via administrativa.

Ora, mesmo sem considerar o prazo que havia decorrido desde a notificação da decisão que ocasionou o recurso hierárquico apresentado 02.04.2019, para efeito de contabilização nos três meses (que passam a dias nos termos do artigo 279º do CPC) de prazo vertido no artigo 58º nº 2 al b) do CPTA, conforme decorre do artigo 59º nº 4 do CPTA, a verdade é que, após o decurso da integralidade do prazo para decisão do recurso hierárquico, que era de 60 dias nos termos do artigo 66º do CPPT, aqui aplicável (em vez do prazo de 30 dias consagrado no artigo 198º do CPA como diz a decisão recorrida e não o contrapõe o recorrente), acrescido de mais 15 dias (ou 30 dias) nos termos do artigo 195º do CPA, a verdade é que assalta à evidência que a ação deduzida em junho de 2021, mais de um ano após o termo do prazo para ser decidido o recurso hierárquico acrescido de 15 dias ou de 30 dias, leva à conclusão que a ação administrativa deduzida é intempestiva, obstando, naturalmente ao conhecimento do mérito das questões que aí eram colocadas.

Façamos, generosamente (em favor do recorrente), as contas.

Em 02.04.19 foi deduzido o recurso hierárquico;

O órgão competente para o decidir tinha 60 dias para o fazer e não o fez;

A decisão expressa do recurso hierárquico foi proferida e notificada em 28 de março de 2021;

A ação foi intentada em 28.06.2021.

Tendo em conta que a decisão de indeferimento do recurso hierárquico (facultativo) foi proferida depois de largamente ter decorrido o prazo de 60 dias para ser proferida (60 dias após ter sido apresentado em abril de 2019 – artigo 66º do CPPT- acrescida de mais 15 ou 30 dias – artigo 195º do CPA), sem atentar aos dias que decorreram desde a notificação da decisão objeto de recurso hierárquico até à apresentação do mesmo em 02.04.2019 (que teriam de ser descontados ao prazo de 90 dias para intentar a ação administrativa, nos termos do artigo 58º e 59º nº 4 do CPTA), facilmente se percebe que após o decurso desse prazo de decisão, a decisão administrativa deduzida em 2021 é manifestamente extemporânea.

Na verdade, tendo, apenas em conta o prazo transcorrido desde a apresentação do recurso hierárquico em 02.04.2019, considerando que o prazo para sua decisão eram 60 dias, acrescidos de mais 30 nos termos do artigo 195º do CPA (15 ou 30 dias para alegação e remessa ao órgão competente – art. 195º do CPA), decorrido este período, e porque não houve decisão, é este que fixa o termo inicial para ter em conta na contagem do prazo para intentar a ação administrativa.

Assim, se naquele computo (60 dias + 30 dias) o prazo para decidir ocorresse em julho de 2019 (ou agosto), por serem férias judiciais, passa a sua contagem, para deduzi ação administrativa, a ser retomada em setembro de 2019, completando-se em outubro, ou até novembro ou dezembro de 2019 (numa contagem benéfica ao recorrente), a verdade é que a ação administrativa só foi instaurada mais de um ano após aquele prazo, visto que foi apresentada em juízo em junho de 2021, estando manifestamente fora do prazo legal, tendo em conta as regras ditadas pelos citados artigos 58º nº 2 al. b) e 59º nº 4 do CPTA.

Naturalmente que assim não seria se estivéssemos perante um recurso hierárquico necessário, cuja decisão seria condição de impugnabilidade ou condição prévia de aceder aos meios graciosos (artigos 189º e 190º do CPA). Contudo, como se explicou, não é assim pois o recurso aqui em causa é meramente facultativo.

Sendo assim, porque estamos perante um recurso facultativo, mediante o acabado de referir, é manifesto que à data da instauração da ação em 28.06.2021, já havia sido ultrapassado largamente (mais de um ano) o prazo para deduzir a presente ação, que era de três meses.

A propósito de situação semelhante, veja-se o acórdão deste TCAS de 15.09.2022, tirado do processo nº 8197/14.6BCLSB, já aqui citado, onde se discorreu do modo seguinte:

“(…) A A., como já se viu, dispunha de um prazo de 3 meses para a propositura da presente acção administrativa especial.

Este prazo iniciou-se em 03/05/2005 (dia seguinte à notificação de 02/05/2005), prazo convertível em 90 dias em decorrência das férias judiciais.

A apresentação de recurso hierárquico facultativo contra o acto administrativo impugnado determina, nos termos do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, a suspensão do prazo do exercício do direito de acção, até ser proferida decisão sobre o recurso ou até que decorra o prazo legal fixado para a decisão.

Tendo sido apresentado Recurso Hierárquico pela A. em 06/07/2005, haviam, nessa data, já decorrido 63 dias (dos 90) para apresentação do recurso jurisdicional.

Daqui decorre que o recurso hierárquico foi apresentado depois do prazo de 30 dias de que a A. dispunha e, nesta conformidade não há lugar à suspensão do prazo, por esta suspensão pressupor que o recurso hierárquico seja tempestivo, nos termos do artigo 66.º, n.º 2, do CPPT (vide neste sentido Acórdão do STA de 26/03/2009, processo n.º 01053/08, disponível em www.dgsi.pt/).

Tendo a acção administrativa especial sido apresentada em 15/09/2006, há muito se encontrava esgotado o prazo para a propositura da acção dos autos…”.

Sobre a mesma questão que nos ocupa, veja-se o discurso traçado no acórdão do TCAN de 03.10.2017, prolatado no processo n.º 01138/13.0BEBRG, (citado no acórdão do TCAS acima referido), em que igualmente nos revemos, onde se disse o seguinte:

“Ora, a tese defendida na decisão recorrida mostra-se alinhada com a jurisprudência das instâncias superiores, designadamente do Supremo Tribunal Administrativo, tal como, desde logo, a invocada na própria decisão. A este propósito, vejam-se, entre outros, os recentes acórdãos de 19-06-2014, processo nº 01954/13, de 03-02-2015, processo nº 01470/14.

Sumariou-se no primeiro dos referidos acórdãos:

I - Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redacção dada ao nº 3 do art. 175º do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos arts. 171º, nº 1, 172º, nº 1, e 175º, nº 3, do CPA, conjugado com os arts. 58º, nº 2, alínea b), e nº 4 do artº 59º do CPTA.

II - É a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do acto se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso (arts. 171º, nº 1, e 172º, nº 1, do CPA), que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175º CPA, para decisão do recurso hierárquico, sempre que não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.

III - Se, nos termos do disposto no art. 59º, nº 4, do CPTA, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva.

Pelo seu lado, o Tribunal Constitucional, por acórdão nº 81/2015, de 10 de Março, publicado no DR II, nº 48/2015, de 10-03-2015, sumariou: Não julga inconstitucional a norma do artigo 59º, nº 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, com forme o facto que ocorrer em primeiro lugar.” (no mesmo sentido vide acs. do TCAN de 03/06/2016, processo n.º 0221/15.1BEBRG e de TCAN de 28/09/2017, processo n.º 00580/14.3BEPRT).

Aqui chegados, sem necessidade de mais considerações, assuma a conclusão de que o recurso terá de naufragar, nesta parte, mantendo-se o decidido no Saneador Sentença quanto à caducidade do direito de ação, com a presente fundamentação.

Por fim, nas alegações recursivas, salienta o recorrente que o Tribunal a quo não atentou, na condenação em custas, ao facto de ter o mesmo benefício de apoio judiciário e nessa medida devia constar do decidido que as custas seriam a seu cargo, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário de que beneficia.

A verdade é que, consultando os autos, constatamos que efetivamente o recorrente com a PI apresentou o pedido de concessão de apoio judiciário, que dirigiu à Segurança Social em 27.04.2021, para ficar isento do pagamento de custas judiciais (cf. ponto 35 da PI e docs 19 e 20 juntos com a mesma), o qual foi deferido (cf. pág. 82 do SITAF), abrangendo a dispensa de pagamento de taxas de justiça e encargos – Cf. artigo 16º da Lei 34/2004.

Porque assim é, não podia ser condenado em custas o recorrente, naquela decisão, sem que ficasse a constar, juntamente com aquela condenação, que beneficiava do benefício de apoio judiciário, concedendo-se, nesta parte provimento ao recurso.

Por conseguinte, não pode o segmento condenatório quanto a custas manter-se, devendo ser revogado e substituído por outro que refira que as mesmas ficam a seu cargo, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário concedido.

Assim, em resultado de tudo que deixamos exposto, o presente recurso terá de naufragar quanto ao erro de julgamento no que tange ao ajuizado quanto à caducidade do direito de ação (embora com a presente fundamentação), procedendo quanto ao segmento que condenou o recorrente em custas.

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No que respeita a custas, considerando o princípio da causalidade vertido no artigo 122º nº 2 do CPPT e bem assim no 527º nº 1 e 2 do CPC, as custas ficam a cargo do recorrente, por ser parte vencida, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário concedido (Cf. artigo 18º da Lei 34/2004 e vd. acórdão do STJ de 16.10.2003, processo nº 03B1371).

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V- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contencioso Tributário Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

- Conceder parcial provimento ao recurso;

- Manter o Despacho Saneador Sentença recorrido, quanto à verificação da caducidade do direito de ação, com a presente fundamentação

- Revogar o segmento decisório que condenou o Autor em custas.

Custas a cargo do recorrente em ambas as instâncias, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário concedido.

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Lisboa, 06 de fevereiro de 2025

Isabel Silva

(Relatora)

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Tiago Brandão de Pinho

(1º adjunto)

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Ana Cristina Carvalho

(2ª adjunta)

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