| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
S…, nacional do Paquistão, residente em Portugal, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede a condenação da entidade demandada a decidir a pretensão por si formulada em 11.02.2023 e, em consequência, a emitir o correspondente título de residência, e, caso não se entenda que o seu pedido foi objecto de deferimento, a declaração, por força do decurso do prazo legal para a decisão, do deferimento tácito do mesmo, requerendo ainda a aplicação à entidade demandada da sanção pecuniária compulsória, a fixar por cada dia de incumprimento da sentença. Alega, para tanto e em síntese, que: (i) Deu entrada de pedido para concessão de autorização de residência, ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, através de manifestação de interesse apresentada junto da entidade demandada, em 11.02.2023, tendo entrado legalmente em território nacional e apresentado toda a documentação legalmente exigida para o efeito junto do SEF; (ii) Até à data, o seu pedido não foi objecto de decisão, em violação do disposto no n.º 5 do artigo 82.º da referida lei e no artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo, omissão lesiva do direito à segurança no emprego, atendendo a que o autor trabalha há mais de cinco meses indocumentado e sob ameaça constante de despedimento, e do direito à vida familiar, dado que não revê a sua família no Paquistão há mais de três anos, valores protegidos pelos artigos 53.º e 36.º da Constituição, lesão essa que decorre das regras da experiência, dedutível por mera presunção judicial; (iii) Por não dispor de autorização de residência, o autor permanece em situação irregular em território nacional, o que não lhe traz qualquer tranquilidade, nem sequer para andar em público, pois, a todo o tempo, e em qualquer local, pode ser objecto de acções de fiscalização, o que põe em causa o seu direito à liberdade e à segurança; (iv) A Lei n.º 5/95, de 21 de Fevereiro, determina a obrigatoriedade de porte de documento de identificação, sendo a própria entidade demandada quem obvia ao cumprimento dessa obrigação pelo autor, não providenciando, em tempo útil e razoável, pela decisão, emissão e envio do seu título de residência, pondo em causa o seu direito à identidade pessoal; (v) Apesar de ter trabalho estável em Portugal, descontar mensalmente, desde Fevereiro de 2023, a favor da Segurança Social, e pagar impostos em território português, o autor apenas tem acesso ao sistema de saúde se pagar a integralidade das taxas, pelo que está em causa o seu direito à protecção da saúde; (vi) Ao não decidir o seu pedido, a entidade demandada violou os princípios da confiança, da decisão, da eficiência, da celeridade e da boa administração, todos previstos no CPA, bem como o princípio da equiparação ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a rejeitar liminarmente a petição por a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não se afigurar, na situação sub judice, subsidiária face aos demais meios processuais.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
A) Impunha-se uma revisão da posição processual do Distinto Magistrado de primeira instância face a decisões exatamente idênticas e votadas ao insucesso no TCA SUL.
B) O tribunal a quo recusa-se a acatar jurisprudência do TCA SUL e do STA, fazendo uma interpretação errada da lei sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
C) A Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é o único instrumento legal adequado para a defesa dos interesses do Requerente os quais estão
D) E o instrumento legal mais adequado na defesa dos valores constitucionais em jogo.
E) O uso da providência cautelar pela sua precariedade é incerto no seu desfecho.
F) A tutela cautelar aniquilaria os efeitos que resultariam de uma procedência do pedido feito no processo principal.
G) Depende de uma Ação principal que poderá demorar anos e anos.
H) Somado a isso o Réu AIMA IP recorre atualmente das providências cautelares.
I) O que aumenta ainda mais a incerteza do Recorrente.
J) O Existe jurisprudência no STA e no TCA-SUL assente sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
K) Existe desde 2019 uma reversão jurisprudencial, processo n° 1899/18.0 BELSB de 11.09.2019 e Acórdão do STA de 16.05.2019, proferido no processo número 02 762/17.7 BELSB.
L) O Recorrente vê ameaçada a sua identidade em território nacional o seu emprego, saúde, liberdade circulação, acesso à justiça, entre outros direitos e está a pagar impostos e não vendo reconhecidos os supra direitos.
M) Sobre a inutilidade das providências cautelares, especial enfâse para o processo n° 2906/22.7 BELSB de 23.02.23 e processo n° 3682/22.9 BELSB de 31.03.23 do TCA SUL.
N) Não existe tempo a perder devendo o R. AIMA IP ser devidamente intimado a decidir e a emitir o respetivo título de residência ao Autor.
O) Violaram-se os artigos 1o,2o,12°,13°, 15°,26°, 27°,36° 44°,53°,58°,59°, 64°,67°,68, 268°,4 da Constituição da República Portuguesa, bem como as nomas ínsitas nos artigos 7o, 15°, n° 3, 41° ,45o, n°2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e artes 6o, 14° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e ainda o artigo 109° CPTA e ainda o art.° 88° n° 2 das Leis 23/2007 de 4/7, lei 59/17 e da lei 102 /17 e da lei 18/22 de 25/8 e ainda artes 5o,8o, 10°, 13° todos do CPA e ainda art.° 637° e 639° do CPC.
A entidade recorrida não respondeu à alegação do recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso, defendendo que o meio processual urgente que o requerente elegeu não se afigura, na situação sub judice, subsidiário face aos demais meios processuais, reiterando a fundamentação da sentença recorrida.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por ter considerado não verificados os pressupostos de que depende o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:
“1. Em 11.02.2023, o Requerente apresentou junto da Requerida uma manifestação de interesse ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (cf. cópia da manifestação de interesse junta a fls. 78-81 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
2. Em 24.11.2023, o Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos de intimação (cf. comprovativo de entrega junto a fls. 1-2 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
3. Em 28.11.2023, foi proferido despacho, convidando o Requerente a “no prazo de 5 dias, vir proceder à substituição da petição para o efeito de requerer a adopção da providência cautelar indicada (ou qualquer outra que a parte entenda como mais adequada), sob pena da rejeição liminar do requerimento inicial apresentado” (cf. despacho junto a fls. 94 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
4. O Requerente não procedeu à substituição da petição apresentada.”
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição com a seguinte fundamentação:
“(…)
Neste contexto, compulsados os autos e independentemente de qualquer consideração adicional acerca da sua indispensabilidade, resulta evidente para este Tribunal que o Requerente não aduz quaisquer motivos válidos que permitam concluir pela assinalada subsidiariedade que necessariamente deve inerir à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, atento o carácter absolutamente excepcional que este meio processual encerra, enquanto mecanismo tendente à prolação de uma decisão urgente e definitiva.
Com efeito, à falta de concretização, não vislumbra este Tribunal qualquer óbice a que o intento que o Requerente aqui procura prosseguir – e que, como se viu, consiste primacialmente na obtenção de uma decisão incidente sobre o requerimento a que se alude no ponto 1. da matéria de facto que retro se deu por assente, com a consequente emissão do correlativo título de residência – seja atingido através da propositura da competente acção administrativa, acompanhada da interposição de processo cautelar tendente à obtenção de um título ad hoc que aqui o habilite a residir provisoriamente (cf. artigo 112.º, n.º 2, alínea d), do CPTA) até que tal pedido seja decidido, cujos efeitos obviariam às consequências nefastas que aqui invoca e que assaca à pretensa actuação da Requerida.
(…)
Em face do exposto, resulta, assim, manifesto que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não se afigura, na situação sub judice, subsidiária face aos demais meios processuais, circunstância que impõe a rejeição liminar do r.i. apresentado, o que se julga de seguida, sem necessidade de maiores desenvolvimentos.”
Ou seja, o Tribunal a quo decidiu rejeitar liminarmente a p.i. por a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, não se afigurar, na situação sub judice, subsidiária face aos demais meios processuais, atento seu o carácter excepcional e considerando, não só que o requerente não invoca motivos válidos para concluir pela subsidiariedade deste meio processual, mas também que a pretensão do requerente pode ser alcançada através de acção administrativa conjugada com um processo cautelar para obtenção de um título que lhe permita residir em Portugal até à decisão da acção principal.
Insurge-se o recorrente contra o assim decidido, alegando que a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, “é o único instrumento legal adequado” à defesa dos interesses que pretende fazer valer e dos valores constitucionais associados, e que um processo cautelar, dependente de uma acção principal que poderá demorar anos, manterá o requerente num estado de incerteza. Mais alega que a jurisprudência tem vindo a decidir nesse sentido e que o Tribunal “a quo” não acatou essa jurisprudência.
Vejamos.
A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.
Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.
Considerando o descrito enquadramento jurídico, e face à alegação do recorrente, no caso em apreço, a tutela cautelar mostra-se suficiente à satisfação da pretensão pelo mesmo deduzida.
Com efeito, o recorrente limita-se a alegar que deu entrada do seu pedido para concessão de autorização de residência, ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 de 04 de Julho, através de manifestação de interesse apresentada junto da entidade demandada, em 11.02.2023, tendo entrado legalmente em território nacional e apresentado toda a documentação legal exigida para o efeito junto do SEF, não tendo o seu pedido sido, até à data, objecto de decisão. Mais alega que trabalha há mais de cinco meses indocumentado e sob ameaça constante de despedimento (embora refira que tem um trabalho estável); que não revê a sua família no Paquistão há mais de três anos; que não se sente tranquilo, sequer para andar em público, por estar em situação irregular em território português, em virtude de não dispor de autorização de residência; e que, apesar de descontar mensalmente, desde Fevereiro de 2023, a favor da Segurança Social, e pagar impostos em território português, apenas tem acesso ao sistema de saúde se pagar a integralidade das taxas. Neste cenário, e em face da omissão de decisão do seu pedido de autorização de residência, invoca (i) a violação do dever de decisão que impende sobre a entidade demandada, nos termos do n.º 5 do artigo 82.º da referida lei e do artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo, (ii) a violação dos seus direitos à segurança no emprego, à vida familiar, à liberdade e à segurança, à identidade pessoal, e à protecção da saúde, consagrados, respectivamente, nos artigos 53.º, 36.º, 27.º, 26.º e 64.º da Constituição da República Portuguesa, (iii) a violação dos princípios da confiança, da decisão, da eficiência, da celeridade e da boa administração, previstos no Código do Procedimento Administrativo, bem como do princípio da equiparação ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição.
Neste contexto, a afirmação de que a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, “é o único instrumento legal adequado” à defesa dos interesses que pretende fazer valer e dos valores constitucionais associados traduz-se numa mera – e extemporânea – conclusão sem qualquer substracto factual, além de que a referência à manutenção de um estado de incerteza ao longo da pendência da acção principal desconsidera, em absoluto, a tutela que o processo cautelar assegura.
Efectivamente, e conforme se entendeu na sentença recorrida, a situação de facto descrita pelo recorrente é susceptível de ser acautelada com a adopção de uma providência cautelar que intime a entidade demandada a emitir um título de residência provisório, de modo a permitir que o autor permaneça, de modo regular, em Portugal até ser proferida decisão em acção principal de condenação a decidir o pedido de autorização de residência, não se mostrando, assim, imprescindível, nem sequer necessário, que se decida definitivamente com carácter urgente se o autor tem direito à emissão de autorização de residência.
Tal decretamento, para além de suficiente para tutela dos direitos cuja violação o recorrente invoca, não põe em causa o regime de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território português, constante da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, considerando que a entidade a quem cabe decidir o pedido de autorização de residência não se pronunciou ainda sobre o preenchimento das condições legalmente previstas para a concessão de tal autorização.
Ante o exposto, não é impossível nem insuficiente à tutela dos direitos do recorrente o decretamento de uma providência cautelar, pelo que não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.
Por fim, insurgindo-se o recorrente contra a falta de “acatamento”, por parte do Tribunal a quo, da jurisprudência que invoca para sustentar a idoneidade da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias no caso em apreço, cabe referir que o sentido de tal jurisprudência não é independente da factualidade alegada em cada uma das situações concretas a que se reporta (antes sendo por ela condicionada). Acresce que a “jurisprudência” – correspondente ao conjunto de decisões dos tribunais de recurso – não tem, no nosso sistema jurídico, força vinculativa fora do processo a que respeita. Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, que estabelece as normas de enquadramento e de organização do sistema judiciário, aplicável aos tribunais administrativos por força do artigo 7.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, “Os juízes julgam apenas segundo a Constituição e a lei e não estão sujeitos a quaisquer ordens ou instruções, salvo o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso por tribunais superiores.”, donde se retira que tal dever de acatamento apenas opera no próprio processo a que respeita.
Termos em que se impõe julgar improcedentes os fundamentos de recurso invocados. * Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 23 de Maio de 2024
Joana Costa e Nora (Relatora)
Ilda Côco
Pedro Nuno Figueiredo |
