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I - RELATÓRIO O Ministério Público intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, em 13.7.2020, a presente acção administrativa contra o Município de Sintra, indicando como contra-interessados AA e BB, na qual formulou os seguintes pedidos:
“Nestes termos, e nos melhores de direito, deve a presente ação ser julgada procedente e, em consequência, deve ser declarada a nulidade dos seguintes actos administrativos:
a) Despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 30.05.2017, no uso de competência delegada, que deferiu o pedido de alteração da licença da operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n.º ...9;
b) Despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 11.07.2017, no uso de competência delegada, que foi deferiu o pedido de emissão de aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9;
c) Despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 16.01.2018, que aprovou o projeto de arquitetura referente ao pedido de licenciamento de obras de construção para o lote ... da operação de loteamento titulada pelo referido aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, emitido em ../../2017, apresentado pelos contrainteressados;
d) Despacho da Senhora Vereadora da Câmara Municipal de Sintra, de 07.08.2018, por delegação e subdelegação de competências, que deferiu o pedido de licenciamento de obras de construção para o lote ... da operação de loteamento titulada pelo referido aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, emitido em ../../2017, apresentado pelos contrainteressados.”.
O autor fundamentou a declaração de nulidade da alteração do loteamento e dos consequentes actos de aprovação do projecto de arquitetura e de licenciamento de obras de construção para o lote ... nos seguintes vícios:
- 1) não ter sido diligenciada a obtenção de parecer da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais (Comissão Directiva do PNSC);
- 2) incumprimento do disposto no art. 27º n.º 3, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE);
- 3) violação do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos administrativos.
Os contra-interessados foram citados para os termos da acção com a menção de que a citação tinha por efeito o embargo dos trabalhos de execução da obra e a suspensão de eficácia da(s) respetiva(s) licença(s), de acordo com o disposto no art. 103º, do RJUE, por força do estatuído no n.º 2 do art. 69º, desse diploma, e, nessa sequência, deduziram incidente, ao abrigo do art. 69º n.º 3, do RJUE, peticionando a revogação do efeito suspensivo dos actos impugnados, prosseguindo as obras de acabamento até decisão final e, para o caso de assim não ser entendido, requereram a concessão de autorização para efectuar as obras de ligação aos esgotos pluviais da via pública, colocação das infra-estruturas da rede de esgotos, águas, aquecimento e instalações eléctricas, colocação de vãos e portas e impermeabilização da cobertura.
Em 1.9.2020 o autor veio juntar aos autos petição inicial reformulada e aperfeiçoada na qual desistia de um dos vícios arguidos anteriormente - falta de solicitação de parecer prévio da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais - e indicava também como contra-interessado o Banco 1..., SA.
Em face da apresentação desta petição inicial reformulada e aperfeiçoada determinou-se, por despacho de 16.9.2020, a repetição da citação dos demandados e a notificação dos contra-interessados AA e BB para reformularem o requerimento do incidente deduzido nos termos do art. 69º n.º 3, do RJUE, face ao teor dessa petição inicial.
Nessa sequência os referidos contra-interessados procederam à entrega de requerimento de dedução de incidente reformulado, nos termos do art. 69º n.º 3, do RJUE, concluindo nos exactos termos do anterior requerimento.
Por sentença proferida em 8 de Fevereiro de 2021 pelo TAC de Sintra foi indeferido o referido incidente.
Os contra-interessados AA e BB apelaram para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 31 de Outubro de 2024, decidiu (por maioria) negar provimento ao recurso.
Inconformados, os contra-interessados AA e BB interpuseram recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
«1) Os Recorrentes foram citados para a acção nº 505/20.7BESNT na qual se pedia o embargo da obra no imóvel sito em Rua ..., ... - Lote ...0 - ....
2) A Sentença recorrida não aplicou a Lei em vigor, apesar de alegada pelos contrainteressados de que não é exigível parecer do PNSC.
3) O INCF (PNSC) em 20/07/2020 confirmou que na verdade não existe necessidade de parecer seu face à Resolução 1-A/2004.
4) A licença concedida aos Recorrentes foi emitida por quem tem absoluta competência para tal acto, isto é, a Câmara Municipal de Sintra;
5) A alteração aprovada, foi antecedida de consulta dos proprietários dos lotes constantes do Alvará de Loteamento inicial, os quais já consultados em 2016;
- Não responderam em tempo útil, isto é, no prazo de 10 dias caso dos lotes ..., ..., ..., ..., ... e ...0 ou;
- Nada disseram em contrário cfr. fls 267 a 314 do PA nº ALT-19 2016.
6) A área total do loteamento é de 20.510 m2, sendo necessário que se verificasse uma oposição (sublinhado nosso) de mais de 10,255m2 (quem fosse proprietário de tal área, repete-se, porque a Lei actual assim o determina no Artº 27 nº 3 RJUE,
7) O A. alega apenas que os proprietários de 8.973m2, não foram devidamente notificados, o que não é manifestamente louvável para se concluir por operante oposição.
8) A Câmara Municipal de Sintra responsável pelo procedimento notificou os proprietários de todos os lotes, em conformidade com os endereços constantes das certidões prediais actuais, que os ora Recorrentes juntaram aos autos, e por carta registada.
9) Além da notificação postal a Câmara Municipal de Sintra procedeu a notificação através de Edital.
10) No AC do Digº TCA não há pronuncia quanto à efectiva verificação de não oposição da maioria da área dos lotes;
11) Verifica-se que a consulta a que se refere o Artº 27º nº 3 do RJUE foi validamente cumprida o que sucedeu em 2016.
12) O A., apesar de toda a verificação legal do acto, insistiu, apesar dos recuos com a nova Petição Inicial em embargar a obra, porque em absoluta desigualdade de direitos, com os ora Recorrentes, a Lei lhe dá esse poder - Artº 68 nº 2 e 102º do RJUE, embargou a obra.
13) Desconhecem os Recorrentes quem e porque o A. usando da sua legitimidade interpôs a acção, sendo certo que nos termos do Artº 101º A nº 2 “não são admitidas denuncias anónimas” e por tal restando-lhe a única hipótese de reação deduzir incidente nos termos do Artº 69º nº 3.
14) O Tribunal de 1ª Instância decidiu-se pela improcedência do incidente, mantendo;
- Necessidade da consulta do PNSC
- Falta de notificação dos proprietários dos lotes
O que não sucedeu pois não houve oposição superior a 10.255m2 e não era necessário parecer do PNSC.
15) – O Decreto Regulamentar 9/94 foi expressamente revogado pela Resolução 1-A/2004.
16) Ainda que subsistisse aparente nulidade, sempre a mesma seria suprível pois trata-se no caso de mera análise de anulidade que, contudo, não se verifica;
17) Não existe desconformidade da licença obtida pelos ora Recorrentes para o lote ..., mas sim e apenas alteração, não se verificando desrespeito ao princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos administrativos.
18) Os ora Recorrentes, pugnam porque de facto e de direito lhes deve ser aplicado o princípio de “tempus regit actum” previsto na Resolução 1-A/2004 que revogou expressamente o decreto regulamentar 9/94, e consequentemente.
19) Ser ordenado a suspensão do embargo e a procedência do incidentem como alegado.
20) Seja revogado o AC do TCA, e proferido pelo STA Acórdão por verificação dos seus pressupostos e verificação da lei aplicável.».
O autor, notificado, apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela inadmissibilidade do presente recurso de revista e, para a hipótese de o mesmo ser admitido, pela manutenção da decisão recorrida.
Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 13 de Março de 2025, no qual se escreveu designadamente o seguinte:
“AA e BB, contra-interessados nos autos, recorrem, nos termos do ad. 150°, n° 1 do CPTA, do acórdão do TCA Sul, proferido em 31.10.2024, que [por maioria] negou provimento ao recurso jurisdicional que haviam interposto, confirmando a decisão do TAF de Sintra que indeferiu o requerimento apresentado pelos Recorrentes, ao abrigo do ad. 69º, nº 3 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação [RJUE], aprovado pelo DL nº 555/99, de 16/2, para ser autorizado o prosseguimento dos trabalhos de execução de obras de construção no lote ... da operação de loteamento titulado pelo aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, na acção intentada pelo Ministério Público contra o Município de Sintra para impugnação de actos administrativos.
(…)
O acórdão recorrido (com um voto de vencido), confirmou esta decisão, considerando que a decisão de 1ª instância havia decidido acertadamente que para a prática dos actos impugnados, era necessário, solicitar novo parecer à Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, configurando “a sua falta causa de nulidade, nos termos conjugados dos arts. 18°, n° 2, aI. a) e 25° do Regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 9/94, de 11/3, aplicável por força do art. 43°, n° 4, al a) do Regulamento do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, de 8/1, e do art. 68°, al. c) do RJUE”.
Na sua revista os Recorrentes alegam que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, já que, no caso, não era aplicável o Decreto Regulamentar n° 9/94, o qual foi expressamente revogado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 1-A/2004, senda esta a aplicável, atento o princípio “tempus regit actum”.
Como se vê as instâncias concordaram em que, no caso, não se estaria perante a circunstância, prevista para o incidente do n° 3 do art. 69° do RJUE, da interposição da acção ser ilegal ou infundada.
A questão de saber qual o diploma legal - se o Decreto Regulamentar n° 9/94, se a Resolução n° 1-A/2004 -, é aplicável no caso concreto e, se é ou não necessária, numa alteração a uma operação de loteamento, consulta/parecer do PNSC, afigura-se como juridicamente relevante, não sendo isenta de dúvidas.
Importa que este STA se pronuncie sobre a questão suscitada na revista e acima enunciada, por a mesma revestir inegável relevância jurídica e capacidade de expansão em situações semelhantes, não sendo a solução adoptada pelo acórdão recorrido isenta de dúvidas, carecendo de um melhor esclarecimento.
Assim, por a questão ter relevância jurídica e para uma melhor aplicação do direito deve ser admitido o recurso.”.
A questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que, na alteração da operação de loteamento, era necessário solicitar a emissão de parecer à Comissão Directiva do PNSC.
II - FUNDAMENTAÇÃO O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na decisão de 1ª instância:
«1. Em 04.12.1987, CC, invocando a qualidade de proprietário de um terreno localizado entre os lugares de ... e ..., freguesia ..., concelho de Sintra, denominado “...”, com as confrontações com os prédios Norte 148 e 149, Sul 161, 162, 163, 104,165, Este 159 e 166, Oeste 147, descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o n.º ...63 a fls. 42 do livro ...8, ...ª Secção, da mesma conservatória, e inscrito na matriz predial rústica da freguesia ... sob o art.º ...60, secção K, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a respetiva licença de loteamento, para efeito de construção de moradias unifamiliares (fls. 1 a 18 do processo ...48-...87 da CMS).
2. Os terrenos localizavam-se à data em zona inserida na Área de Paisagem Protegida de Sintra- Cascais, criada pelo Decreto-Lei n.º 292/81, de 15 de outubro, e atualmente em zona inserida no Parque Natural de Sintra-Cascais – que reclassificou essa área protegida como parque natural – cujo Plano de Ordenamento foi criado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de março, tendo, entretanto, sido revisto pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1- A/2004, de 8 de janeiro.
3. Em 20.04.1988, no âmbito do respetivo procedimento, a Comissão Instaladora da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais, pertencente ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza da Secretaria de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais do Ministério do Plano e da Administração do Território, proferiu o seguinte parecer (fls. 81 e 82 do processo LT-...48-...87 da CMS):
“O processo de loteamento poderá ser deferido, desde que respeitados os seguintes condicionamentos:
1º - As moradias deverão ser unifamiliares e com a cércea máxima correspondente a 1 piso único.
2º - As coberturas das construções deverão ser em telha cerâmica de cor natural.
3º - Na construção deverão ser utilizados os materiais tradicionais usados na região, por forma a que o conjunto resulte integrado na paisagem envolvente.
4º - Não serão permitidos muros de vedação entre os lotes, podendo apenas recorrer-se à utilização de sebes vivas.
5º - O arruamento de acesso aos lotes deverá ser executado em macadame ou em alternativa em cubos de vidraço, de acordo com as características dos arruamentos locais.
6º - Por fim, deverá ser assegurada uma forte componente arbórea de todos os lotes, com espécies adaptadas às condições edafo-climatéricas do local, cujo projeto deverá ser preferencialmente da autoria de um arquiteto-paisagista e ser submetido à apreciação desta Comissão Instaladora, quando da apresentação dos projetos de licenciamento”.
4. Em 18.05.1988, em reunião da Câmara Municipal de Sintra, foi deliberado por unanimidade deferir o requerimento de loteamento em causa, com os seguintes condicionamentos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se a condição imposta o parecer supra referido (fls. 83 a 93 do processo LT-...48-...87 da CMS):
“…”E ainda nas condições constantes do ofício ...49 de 20/4/88 da Comissão Instaladora da Área de Paisagem Protegida de Sintra-Cascais (…)”.
5. Em ../../1989, a Câmara Municipal de Sintra emitiu o alvará de loteamento n.º ...9, cujo teor qui se dá por reproduzido (fls. 60 a 66 do processo ALV-...0-...89 da CMS).
6. Em 14.06.2016, o contrainteressado AA requereu à Câmara Municipal de Sintra a aprovação de alteração ao alvará de licença de loteamento n.º ...9, emitido em ../../1989 (fls. 1 a 34 do processo ALTF1-...9-...16 da CMS).
7. Consta da memória descritiva e justificativa apresentada com tal requerimento (fls. 18 a 21 do processo ALTF1-...9-...16 da CMS) que:
”(…)
A pretensão consiste na alteração da condicionante do n.º de pisos acima da soleira e tipo de materialidade a prever na cobertura e nas caixilharias da habitação a construir no lote ...…”,
(…)
“O conceito geral que se pretende implementar no projeto para a habitação a construir no lote ... tem por base a integração da mesma no terreno e com linguagem arquitetónica de cariz contemporâneo, com 2 pisos acima da cota de soleira e com coberturas planas…”
(…)
“… solicita-se a viabilidade de implementação de cércea superior e utilização de materiais algumas soluções construtivas mais contemporâneas na construção a implementar no lote ..., como sejam as anteriormente referidas: coberturas planas com revestimento em zinco e ajardinadas, vãos exteriores de maior dimensão com caixilharia em madeira ou alumínio com vidro duplo (existente noutras habitações do loteamento), paredes exteriores com revestimento em pedra rústica e/ou madeira”.
8. Em 18.05.2017, a Técnica da Divisão de Gestão e Licenciamento da Câmara Municipal de Sintra elaborou informação relativamente ao pedido em causa, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e da qual extrai-se o seguinte (fls. 47 a 52 do processo ALTF1-...9-...16 da CMS):
“…”
“9. Parecer
9.1. DESCRIÇÃO DA PROPOSTA
O pedido de alteração da licença de operação de loteamento pretende a alteração da condicionante do número de pisos acima da cota de soleira e do tipo de materialidade a prever na cobertura e nas caixilharias da habitação a construir no lote ..., designadamente, a constituição de uma cércea máxima de 6,50 metros, passando de 1 para 2 pisos acima da cota de soleira e, coberturas planas com revestimento em seixo rolado e zinco e caixilharia em alumínio, entre outros materiais que se poderão considerar de carácter mais tradicional, como revestimentos em pedra rústica e/ou madeira. “…”
9. Por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 30.05.2017, no uso de competência delegada, foi deferido o pedido de alteração ao alvará de loteamento n.º ...9, cujo teor aqui se dá por reproduzido (fls. 47 a 52 do processo ALTF1-...9-...16 da CMS).
10. Em 20.06.2017, os contrainteressados AA e BB requereram à Câmara Municipal de Sintra a emissão de aditamento ao alvará de licença de loteamento n.º ...9, na sequência da referida alteração (fls. 3 e 4 do processo ALTF2-...9-...16 da CMS).
11. Em 04.07.2017, a Técnica da Divisão de Gestão e Licenciamento da Câmara Municipal de Sintra elaborou informação relativamente ao pedido em causa, da qual consta, além do mais, o seguinte (fls. 23 a 26 do processo ALTF2-...9-...16 da CMS):
“12. Conclusão
Face ao, acima, exposto, propõe-se a emissão de aditamento ao alvará de loteamento, devendo ser retirado o ponto NOVE do alvará de loteamento n.º ...89 em que é referido que:
a) As moradias deverão ser unifamiliares e com cércea máxima correspondente a um piso único;
b) As coberturas das construções deverão ser em telha cerâmica de cor natural”
c) Na construção deverão ser utilizados materiais tradicionais usados na região, por forma a que o conjunto resulte integrado na paisagem envolvente;
d) Não serão permitidos muros de vedação entre os lotes, podendo apenas recorrer-se à utilização de sebes vivas."
12. Tal informação obteve despacho de concordância superior da Senhora Diretora do Departamento de Gestão do Território da Câmara Municipal de Sintra, proferido em 07.07.2017, que remeteu “à consideração do Ex.mo Senhor Presidente”, cujo teor aqui se dá por reproduzido (fls. 23 a 26 do processo ALTF2-...9-...16 da CMS).
13. Por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 11.07.2017, no uso de competência delegada, foi deferido o pedido de emissão de aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, nos termos supra referidos (fls. 23 a 26 do processo ALTF2-...9-...16 da CMS).
14. Em ../../2017 foi emitido o aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
15. Em 19.10.2017, os contrainteressados AA e BB apresentaram na Câmara Municipal de Sintra pedido de licenciamento de obras de construção para o lote ... da operação de loteamento titulada pelo referido aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, emitido em ../../2017, para edificação de habitação unifamiliar (documentos com códigos ... a ... do processo P1650-...16 da CMS).
16. Tal requerimento deu origem ao processo administrativo da Câmara Municipal de Sintra n.º P1650/...17.
17. Em 06.12.2017, a Técnica da Divisão de Gestão e Licenciamento da Câmara Municipal de Sintra elaborou informação relativamente ao pedido em causa, da qual consta, além do mais, o seguinte (documento com código ...1 do processo P1650-...16 da CMS).
18. Por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 16.01.2018, foi aprovado o projeto de arquitetura referente ao pedido de licenciamento de obras de construção apresentado pelos contrainteressados, nos termos supra referidos (documento com código ...1 do processo P1650-...16 da CMS).
19. Por despacho da Senhora Vereadora da Câmara Municipal de Sintra, de 07.08.2018, por delegação e subdelegação de competências, e invocando o disposto no art.º 26º do RJUE, foi deferido o pedido de licenciamento de obras de construção para o lote ... da operação de loteamento titulada pelo referido aditamento ao alvará de loteamento n.º ...9, emitido em ../../2017, apresentado pelos contrainteressados (documento com código ...23 do processo P1650-...16 da CMS).
20. Em 17.04.2019, os contrainteressados requereram à Câmara Municipal de Sintra a emissão de alvará de obras de edificação referente ao Processo 1650/...17 da Câmara Municipal de Sintra (documento com código ...29 do processo P1650-...16 da CMS).
21. Por despacho da Senhora Chefe da Divisão de Apoio Técnico e Administrativo da Câmara Municipal de Sintra, de 17.05.2019, por subdelegação de competências da Senhora Diretora de Departamento de Gestão do Território da Câmara Municipal de Sintra, foi deferido o pedido de emissão de alvará de obras de edificação em causa, apresentado pelos contrainteressados (documento com código ...85 do processo P1650-...16 da CMS).
22. Nessa sequência, em 17.05.2019 a Câmara Municipal de Sintra emitiu o alvará de licenciamento de obras de construção nº. ...19, referente ao Processo .../2017, em nome do contrainteressado AA, e com validade de 22.05.2019 a 22.05.2021 (documento com código ...89 do processo P1650-...16 da CMS).»
Além disso, no acórdão recorrido também resulta apurada a seguinte factualidade (embora em local distinto daquele que tem por epígrafe “Fundamentação de facto” e de forma não autonomizada):
23. O prédio descrito em 1. situa-se em área urbana, qualificada.
* Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
Como acima referido, a questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que, na alteração da operação de loteamento, era necessário solicitar a emissão de parecer à Comissão Directiva do PNSC.
Previamente à análise desta questão e para melhor entendimento dessa tarefa, será feito um breve enquadramento jurídico do incidente deduzido pelos contra-interessados AA e BB, ao abrigo do art. 69º n.º 3, do RJUE (na redacção da Lei 118/2019, de 17/9, tal como as demais referências feitas ao RJUE neste acórdão).
De acordo com o disposto no art. 69º n.º 2, do RJUE, na acção administrativa interposta pelo Ministério Público que tenha por objecto nomeadamente actos de licenciamento, com fundamento em qualquer das invalidades previstas no art. 68º, desse diploma legal, a citação ao titular da licença para contestar essa acção tem os efeitos previstos no art. 103º, desse mesmo diploma, para o embargo [ou seja, obriga à suspensão imediata dos trabalhos de execução da obra, bem como implica a suspensão da eficácia da respetiva licença, sendo interdito o fornecimento de energia eléctrica, gás e água a essa obra], isto é, o regime especial estabelecido nesse art. 69º n.º 2 dispensa o Ministério Público da interposição de um processo cautelar para obter a suspensão da eficácia da licença impugnada, já que esse efeito resultará directamente da citação do respectivo titular para contestar a acção.
Como explicam Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 2019, 4ª edição, Reimpressão, pág. 522, o regime previsto no citado art. 69º n.º 2 visa “evitar que, no decurso da ação judicial, a operação urbanística se concretize materialmente ou de facto, tornando a eventual necessidade de reposição da situação anterior, em caso de efetiva declaração de nulidade (normalmente alguns anos mais tarde), impossível ou de mais difícil execução”, ou seja, evitar situações de facto consumado relativamente a ilegalidades urbanísticas graves, geradoras de potenciais prejuízos de difícil reparação para o interesse público, uma vez executada a obra, isto é, acautelar o efeito útil da acção.
De todo o modo, e como referem as referidas autoras, para obstar a que “a ação judicial possa ser utilizada com o simples propósito de paralisar as obras”, o n.º 3 do referido art. 69º “admite que o tribunal possa, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorizar o prosseguimento dos trabalhos, desde que, de uma sua apreciação preliminar do processo, resultem indícios de ilegalidade ou improcedência da ação intentada.” (cit., pág. 523).
Assim, o incidente deduzido pelos contra-interessados AA e BB, ora recorrentes, ao abrigo do art. 69º n.º 3, do RJUE [“O tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorizar o prosseguimento total ou parcial dos trabalhos, caso da ação administrativa resultem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência total ou parcial (…)”], constitui um mecanismo para obstar aos efeitos produzidos pela previsão do n.º 2 desse art. 69º [“Quando tenha por objeto atos de licenciamento ou autorizações de utilização com fundamento em qualquer das invalidades previstas no artigo anterior, a citação ao titular da licença ou da autorização de utilização para contestar a ação referida no número anterior tem os efeitos previstos no artigo 103.º para o embargo, sem prejuízo do disposto no número seguinte.”] caso seja patente a ilegalidade da interposição da acção ou a sua improcedência [neste sentido, Ac. do Tribunal Constitucional n.º 286/2011 - em que o objecto do recurso se circunscrevia à análise da violação dos princípios da tutela judicial efectiva e da proporcionalidade pelo art. 69º n.ºs 2 e 3, do RJUE, com as alterações do DL 177/2001, de 4/6 -, no qual se escreveu o seguinte: “Foi esta ponderação de interesses que determinou o legislador a, por um lado, prever um efeito suspensivo automático por simples efeito de citação e, por outro lado, a apenas permitir o afastamento dessa consequência quando se revelar patente a falência da acção.” (sublinhados nossos)].
Retomando o caso vertente verifica-se que no acórdão recorrido se afirma que, tendo em conta a factualidade provada - o pedido de alteração da licença da operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n.º ...9 (no qual se pretende a alteração da condicionante do número de pisos acima da quota de soleira e do tipo de materiais a utilizar na habitação a construir no lote ..., designadamente passando de 1 para 2 pisos acima da cota de soleira e coberturas planas com revestimento em seixo rolado e zinco e caixilharia em alumínio, entre outros materiais) foi deferido por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra de 30.5.2017 e o pedido de emissão de aditamento ao alvará nº ...9 com eliminação das condicionantes do ponto 9 do alvará de loteamento n.º ...9 foi deferido por despacho de 11.7.2017, sendo que ambos os despachos foram praticados sem que tivesse sido solicitado novo parecer à Comissão Diretiva do PNSC -, os despachos em questão são nulos, “nos termos conjugados dos artigos 18º, nº 2, al a) e 25º do Regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11.3, aqui aplicável por força do art 43º, nº 4, al a) do Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1, e do art 68º, al c) do RJUE”.
Mais se refere no acórdão recorrido que, ao contrário do que defendem os contra-interessados AA e BB, a legalidade desses actos não pode ser aferida pelo novo Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (Regulamento do POPNSC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8/1, dado que está em causa uma alteração a loteamento em vigor a 9.1.2004 [data da entrada em vigor (da revisão) do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8/1] e não uma nova operação de loteamento urbano [e que apenas exigia, nos termos do art. 43º, nº 2, al a), parecer vinculativo da Comissão Diretiva do PNSC pelo período de 18 meses, a contar da data da entrada em vigor do POPNSC aprovado em 2004].
Acrescentou-se ainda no acórdão recorrido que a sentença de 1ª instância podia conhecer deste vício - apesar de o autor ter abandonado a sua arguição na petição inicial reformulada e aperfeiçoada -, atento o estatuído nos arts. 5º n.º 3, do CPC, e 95º n.º 3, do CPTA, aí se concluindo que o julgamento efectuado nessa sentença é correcto, pois não é possível alcançar indícios de ilegalidade da interposição da acção ou da sua improcedência - dado que existe fundamento fáctico-jurídico para pôr em causa a legalidade dos actos impugnados (falta de solicitação de novo parecer à Comissão Diretiva do PNSC) -, assim falhando o requisito exigido no art. 69º n.º 3, do RJUE, para o deferimento do pedido.
O acórdão recorrido foi votado por maioria, já que a 1ª adjunta votou vencida pelas seguintes razões:
“1. O acórdão nega provimento ao recurso com o seguinte fundamento: a prática dos atos impugnados, sem que tivesse sido solicitado novo parecer à Comissão Diretiva do Parque Natural Sintra Cascais, «configura causa de nulidade, nos termos conjugados dos artigos 18º, nº 2, al a) e 25º do Regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11.3, aqui aplicável por força do art 43º, nº 4, al a) do Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8.1, e do art 68º, al c) do RJUE».
2. Entendo que do disposto na alínea a) do n.º 4 do referido artigo 43.º não decorre a aplicabilidade ao caso do Regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94. Esta norma transitória, que estabelece que se mantêm sujeitos às regras que lhes eram aplicáveis à data da entrada em vigor do presente Plano as parcelas de terreno objeto de licenças ou alvarás de loteamento válidos e eficazes visa a salvaguarda de situações urbanísticas consolidadas e de direitos adquiridos à data da entrada em vigor do novo Regulamento. Não visa contrariar o princípio tempus regit actum, determinando que as alterações às licenças de loteamento se regem pelo Regulamento que já não se encontra em vigor.
3. A interpretação preconizada na sentença e no acórdão, que se baseará apenas numa errada leitura do elemento literal da norma, conduz a um resultado interpretativo de determinar a aplicação do regime do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março, a alterações a operações de loteamento e o novo regime, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8 de janeiro, às novas operações de loteamento, entendimento que não podemos acompanhar.
4. No caso, conduz a entender-se que em área não abrangida pelo regime de proteção do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (cfr. n.º 1 e alínea a) do n.º 2 do artigo 29.º ), por se tratar de solo urbano, uma alteração a uma operação de loteamento está sujeita a parecer, e uma pretensão relativa a uma nova operação de loteamento não está sujeita a esse parecer, sendo neste caso que, em regra, se não se tratasse de solo urbano, a análise dos impactes nos recursos e valores naturais mais se poderia justificar.” (sublinhados nossos).
Vejamos.
Conforme decorre da factualidade dada como assente, em 14.6.2016 o contra-interessado AA, ora recorrente, requereu à Câmara Municipal de Sintra a alteração à licença de loteamento n.º ...9, a fim de que fosse permitida a construção no lote ... de uma moradia com 2 pisos, em vez de um piso, bem como a utilização de distintos materiais, maxime na cobertura e nas caixilharias dessa habitação.
Esta alteração à licença de loteamento n.º ...9:
- exigiria a emissão de parecer - favorável e vinculativo - pelo Conselho Directivo do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP (ICNF, IP) [desde 1.7.2012 a competência para a emissão deste parecer foi transferida da Comissão Directiva do PNSC para o Conselho Directivo do ICNF, IP - cfr. arts. 5º n.º 2, al. n), e 18º, ambos do DL 135/2012, de 29/6 (e desde 30.3.2019 tal competência é da titularidade do Director Regional da Direcção Regional da Conservação da Natureza e Florestas de Lisboa e Vale do Tejo, do ICNF, IP - cfr. arts. 2º n.ºs 2, al. c), e 3, 6º n.ºs 1, 2 e 7, al. p), e 18º, todos do DL 43/2019, de 29/3)], caso se considere que a esta alteração é aplicável o Regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11/3 (cfr. os respectivos arts. 18º n.º 2, al. a), e 25º n.º 1), posição adoptada no acórdão recorrido;
- não exigiria a emissão de parecer pelo Conselho Directivo do ICNF, IP, caso se considere que a esta alteração é aplicável o Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8/1 (cfr. os respectivos arts. 29º n.ºs 1 e 2, al. a), e 43º n.º 2. al. a), a contrario), que revogou o Decreto Regulamentar n.º 9/94 (cfr. n.ºs 1 e 2, desta Resolução do Conselho de Ministros), posição adoptada no voto de vencida exarado no acórdão recorrido.
Para determinar qual destas alternativas se mostra acertada, é fundamental a disposição transitória que consta do art. 43º n.º 4, al. a), do Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004.
Estatui este art. 43º - o qual tem como epígrafe “Regime transitório” - no seu n.º 4 o seguinte:
“4 - Mantêm-se sujeitos às regras que lhes eram aplicáveis à data da entrada em vigor do presente Plano:
a) As parcelas de terreno objecto de licenças ou alvarás de loteamento válidos e eficazes;
b) Os empreendimentos turísticos que disponham de estudo de localização, informação prévia, anteprojecto ou projecto válido e eficaz;
c) Os empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes, designadamente em virtude da qualidade da exploração turística e do seu impacte positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e na promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais, pelo ministro responsável pelo sector do turismo e pela câmara municipal competente.”.
Da al. a) do n.º 4 deste art. 43º - a qual visa a salvaguarda de direitos adquiridos - decorre que as obras de construção que os contra-interessados AA e BB pretendessem licenciar no lote ... não tinham de se conformar com o Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, mas com o Regulamento do POPNSC aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94 e a licença de loteamento n.º ...9, a qual se encontrava válida e eficaz.
Acontece, porém, que o pedido que o contra-interessado AA formulou em 14.6.2016 não foi o de licenciamento de obra de construção para o lote ... (tal pedido só veio a ser feito em 19.10.2017), mas de alteração da licença de loteamento n.º ...9, situação que não se subsume na al. a) do n.º 4 do referido art. 43º, pois inexiste qualquer situação consolidada carecida de salvaguarda, dado que não se pretende obter um licenciamento com base em licença de loteamento válida e eficaz, mas antes alterar essa licença de loteamento, isto é, um título existente.
Com efeito, e como se escreveu no Ac. do STA de 5.5.2011, proc. n.º 0535/10:
“Na verdade, de cada vez que um projecto de loteamento apresentado à Administração seja substituído por outro, mesmo que só em parte, está-se perante um novo pedido do género, substitutivo do anterior e sujeito ao regime jurídico aplicável a um pedido de licenciamento nessa ocasião apresentado.” (sublinhados nossos).
Conclui-se, assim, que, ao pedido de alteração de licença de loteamento, tal como ao pedido de nova licença de loteamento, não é aplicável o estatuído na al. a) do n.º 4 do citado art. 43º, mas antes o princípio tempus regit actum (a legalidade dos actos administrativos é aferida pela lei em vigor à data da sua prática), pelo que, ao pedido de alteração da licença de loteamento n.º ...9 formulado pelo contra-interessado AA em 2016 e decidido em 2017, era aplicável o Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004 - de acordo com o qual tal pedido não estava sujeito a parecer pelo Conselho Directivo do ICNF, IP (cfr. os arts. 29º n.ºs 1 e 2, al. a), e 43º n.º 2. al. a), a contrario, desse Regulamento do POPNSC aprovado por essa Resolução do Conselho de Ministros) - e não, como erradamente considerou o acórdão recorrido, o Regulamento do POPNSC aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94.
Do exposto resulta que o acórdão recorrido não se pode manter, pois não se verifica o vício (cuja arguição o autor, correctamente, abandonou na petição inicial reformulada e aperfeiçoada) relativo à falta de sujeição a parecer do Conselho Directivo do ICNF, IP, do pedido de alteração da licença de loteamento n.º ...9, e sendo certo que este erro de julgamento implicou a confirmação da decisão proferida em 1ª instância que tinha julgado improcedente o incidente deduzido pelos contra-interessados AA e BB, ao abrigo do art. 69º n.º 3, do RJUE.
Nestes termos, cabe conceder provimento a este recurso de revista, revogar o acórdão recorrido e, em consequência, determinar a baixa dos autos ao TCA Sul para apreciar se é (ou não) patente a improcedência dos vícios arguidos na petição inicial reformulada e aperfeiçoada (pois o acórdão recorrido só conheceu do vício cuja arguição tinha sido abandonada neste articulado) - questões invocadas nas conclusões 5) a 11), 14) e 17), da alegação de recurso -, a fim de, assim, poder apurar se a sentença proferida em 1ª instância errou (ou não) ao indeferir o incidente deduzido pelos contra-interessados AA e BB, pois este STA não tem poderes de substituição (cfr. art. 150º n.º 5, a contrario, do CPTA, e art. 679º - o qual exclui a aplicação ao recurso de revista do art. 665º -, do CPC, ex vi art. 140º n.º 3, do CPTA).
* O autor (Ministério Público) deverá suportar as custas do presente recurso, dado que ficou vencido (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA), sem prejuízo da isenção de custas de que beneficia nos termos do art. 4º n.º 1, al. a), do RCP.
III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Conselheiras da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:
I – Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar o acórdão recorrido e, em consequência, determinar a baixa dos autos ao TCA Sul nos termos e para os efeitos supra apontados.
II – Condenar o autor nas custas do presente recurso, sem prejuízo da isenção de custas de que beneficia nos termos do art. 4º n.º 1, al. a), do RCP.
III – Registe e notifique.
* Lisboa, 7 de Maio de 2025. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – (relatora) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Helena Maria Mesquita Ribeiro. |
