1.O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (TAF de Ponta Delgada) contra AA e BB, a presente ação de perda de mandato pedindo a declaração da perda dos mandatos dos Réus como membros da Assembleia de Freguesia de ..., da primeira como Presidente da Junta de Freguesia e do segundo como Vogal do órgão executivo da autarquia.

Para tanto, alegou, em síntese estreita, que aqueles, na qualidade para que foram eleitos e em que foram investidos, intervieram nas reuniões de 26 de janeiro de 2022, de 18 de janeiro de 2023 e de 23 de janeiro de 2024, e das quais resultou a celebração com o Centro Comunitário de ..., a cujo órgão executivo também pertenciam, de Acordos de Execução e Delegação de Competências, quando se verificava em relação a cada um deles uma situação de impedimento legal, com vista ao favorecimento de terceiros.

2. Citado, o Réu BB alegou, em síntese, não ter participado nas deliberações da Assembleia de Freguesia do ... que aprovaram os acordos de execução e delegação de competências com o Centro Comunitário de ...;

Refere que esteve presente nas sessões, mas que a decisão competia exclusivamente à Assembleia, sendo a Junta de Freguesia apenas o órgão proponente;

Assegura que não votou nem interveio em qualquer fase do procedimento administrativo, ato ou contrato;

Acrescenta que não houve, nem existe, qualquer vantagem patrimonial para o Centro Comunitário à custa de terceiros, e que, no exercício das suas funções como vogal da Junta, não obteve nem procurou obter qualquer benefício patrimonial, próprio ou alheio.

Conclui, pedindo a improcedência da ação.

3. Citada, a Ré AA, sustentou, igualmente e em síntese, que não interveio nas deliberações da Assembleia de Freguesia do ... relativas à celebração dos acordos de execução e delegação de competências com o Centro Comunitário de ...;

Afirma que esteve presente nas reuniões, mas que a decisão competia à Assembleia, sendo a Junta de Freguesia apenas responsável pela proposta;

Garante que não votou nem participou no procedimento administrativo, ato ou contrato;

Defende ainda que não existiu qualquer vantagem patrimonial para o Centro Comunitário em prejuízo de terceiros, e que, enquanto Presidente da Junta de Freguesia, nunca obteve nem visou obter qualquer benefício patrimonial, próprio ou de terceiros;

Conclui, pedindo a improcedência da ação.

4. O TAF de Ponta Delgada, por despacho de 16/12/2024, considerou que o processo se encontrava suficientemente instruído para a decisão a proferir, dispensou a realização da audiência prévia, e passou a conhecer do mérito da causa através de despacho saneador-sentença.

5.No saneador-sentença proferido na mesma data, o Tribunal de 1.ª Instância julgou a ação procedente e condenou os Réus, AA e BB, na perda dos respetivos mandatos como membros da Assembleia de Freguesia de ...- “da primeira como Presidente da Junta de Freguesia e do segundo como Vogal do órgão executivo da autarquia”.

6. Os Réus interpuseram recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), que, por acórdão de 13/02/2025, negou provimento ao recurso, confirmando integralmente o saneador -sentença proferido pelo TAF de Ponta Delgada.

7.Inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Sul, a Ré AA interpôs o presente recurso de revista, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA, para o que juntou alegações que culminou com as seguintes conclusões:

«2. São pressupostos da perda de mandato, cumulativamente, a intervenção em procedimento com impedimento legal e a existência de uma vantagem patrimonial para si ou para outrem.

3. Em primeiro lugar, a Ré não estava impedida legalmente de participar no ato e, em boa verdade, a decisão não foi sua.

4. A decisão de celebração do acordo de execução entre as duas entidades (Junta de Freguesia do ... e Centro Comunitário do ...) foi da Assembleia da Junta de Freguesia.

5. O órgão executivo apresenta e propõe à Assembleia da Junta de Freguesia, mas não vota (artigo 67.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08 na sua redação atual).

6. Em segundo lugar, não existiu vantagem patrimonial para quem quer que seja, nem sequer intenção.

7. Não ficou provada essa obtenção de vantagem patrimonial, nem a intenção de a obter.

8. Houve uma partilha de encargos entre a Junta de Freguesia do ... e o Centro Comunitário do ... proporcionais ao trabalho desempenhado.

9. Nenhuma entidade custeia nenhum encargo em benefício da outra.

10. A partilha de encargos é feita proporcionalmente, simplesmente sendo o recurso humano do Centro Comunitário do ....

11. A verba recebida pela Junta de Freguesia do ... da Câmara Municipal de Angra do Heroísmo não é utilizada, na totalidade, para custear o trabalho da pessoa que desempenha as atividades de limpeza - serve para pagar maquinarias, combustíveis, produtos de limpeza, entre outros.

12. Aliás, a transferência feita da Junta de Freguesia do ... para o Centro Comunitário do ... seria insuficiente para custear o trabalhador anualmente, conforme provado nos autos.

13. A jurisprudência tem sido unânime no que concerne à necessidade, para condenação em perda de mandato, de um forte juízo de censura da sua atuação, citando «(…) o decretamento da perda de mandato pressupõe a formulação de um forte juízo de censura da atuação do autarca, o que ocorre quando o mesmo agiu com culpa grave ou negligência grosseira. Efetivamente, só um grau de culpa relativamente elevado sustenta a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo.(…)» conforme acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 069/19.4BEMDL e disponível em www.dgsi.pt).

14. Nos autos não existe culpa grave nem negligência grosseira por parte do R., nem existindo aliás reprovabilidade social da conduta relativamente a um acordo de execução que existe há décadas (aprovado em Assembleia da Junta de Freguesia, nomeadamente sendo o acordo auditado pelo Tribunal de Contas durante décadas e sem vantagem patrimonial para nenhuma entidade coletiva ou pessoa singular).

15. Assim, tanto a sentença proferida na primeira instância, como o acórdão do proferido pela segunda instância violaram claramente a norma do artigo 8.º da Lei da Tutela Administrativa (lei n.º 27/96, de 01/08).

Nestes termos e nos demais de direito, requer-se a V. Exas. que o presente recurso tenha provimento, e, em consequência, seja revogado o acórdão proferido pelo Tribunal recorrido.

Com as legais consequências.

Fazendo-se, assim, a habitual JUSTIÇA!»

8. O Ministério Público apresentou contra-alegações, que finalizou com as seguintes conclusões:

«1) O presente recurso de Revista não deverá ser admitido, por não se encontrarem preenchidos, no caso, os pressupostos legalmente estabelecidos para o efeito no artigo 150º, do CPTA;

2) Tendo julgado preenchidos os pressupostos da perda de mandato constantes da Lei da Tutela Administrativa a decisão sob recurso efetuou a correta e criteriosa interpretação dos factos e aplicou aos mesmos as pertinentes disposições legais, pelo que deverá a mesma ser mantida;

3) Não merecendo, pois, e salvo melhor opinião desse Colendo Tribunal, qualquer censura, devendo manter-se.

Termos em que,

Não deverá ser admitido o presente recurso de Revista, por não se encontrarem reunidos no presente caso os pressupostos legalmente estabelecidos para esse efeito.

Se assim não for entendido, deverá o mesmo ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se integralmente o douto Acórdão Recorrido

Assim, farão V. Exas., como sempre, JUSTIÇA»

9. Por Acórdão de 07 de maio de 2025 foi admitida a revista, que se transcreve na parte que interessa:

“(…)

3. A sentença declarou a perda de mandato dos RR. com fundamento no disposto nos artigos 8.°, n.° 2, da Lei n.° 27/96, de 1/8 e 69°, n.° 1, al. a), do CPA, por terem participado nas reuniões de 26/1/2022, 18/1/2023 e 3/1/2024 da Junta de Freguesia de ..., onde se deliberara celebrar, com o Centro Comunitário de ..., cujo órgão executivo também integravam, acordos que tinham um potencial dispêndio financeiro de nove mil, dez mil e dez mil e quinhentos euros, respectivamente, sendo que os mesmos RR. — ela na qualidade de Presidente da Junta de Freguesia e ele como Presidente do Centro Comunitário — também outorgaram os acordos que foram efectivamente celebrados em 25/3/2022, 2/3/2023 e 28/2/2024.

Este entendimento foi confirmado pelo acórdão recorrido que considerou que os RR., em violação da subalínea iv) da al. b) do art.° 4.° da Lei n.° 27/96 e da al. a) do n.° 1 do art.° 69.° do CPA, intervieram em procedimento administrativo, acto ou contrato em que estavam legalmente impedidos, com culpa grave e com intenção de obterem uma vantagem patrimonial para o Centro Comunitário, preenchendo, assim, todos os pressupostos da perda de mandato ao abrigo do citado art.° 8.°, n.° 2.

A recorrente justifica a admissão da revista com a relevância paradigmática do caso e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por não se encontrar legalmente impedida de praticar o acto, porquanto a decisão fora da Assembleia de Freguesia — onde participara mas não votara —, por não se verificar qualquer vantagem patrimonial para quem quer que fosse e por não ter agido com culpa grave, entendida como reprovabilidade social da conduta relativamente a um acordo de execução que existia há décadas.

(…)”.

10. Sem vistos, por se tratar de um processo de natureza urgente, vão os presentes autos à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

11.Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - , está em causa decidir se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento em matéria de direito ao ter julgado reunidos os pressupostos legais para a aplicação da sanção de perda de mandato autárquico à Recorrente no âmbito do disposto no artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto (Lei da Tutela Administrativa).

A.DE FACTO

11.Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

«A) A Ré AA é Presidente da Junta de Freguesia de ..., Angra do Heroísmo, tendo sido eleita como membro da assembleia de freguesia para o quadriénio de 2021/2025 e tendo sido investida naquelas funções executivas da autarquia no dia 18 de outubro de 2021, na primeira reunião do órgão deliberativo da freguesia. [cfr. documentos n.°s 1 e 2 juntos com a petição inicial].

B) O Réu BB foi também eleito para a mesma assembleia de freguesia para o quadriénio 2021-2025, e após a instalação desse órgão, foi eleito, na sua primeira reunião, como Vogal da Junta de Freguesia, cargo em que foi então investido. [cfr. documentos n.°s 1 e 2 juntos com a petição inicial].

C) O Centro Comunitário do ..., com o número de identificação de pessoa coletiva ...73 é uma associação de direito privado que tem sede na Rua ..., ..., ... Angra do Heroísmo. [cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial].

D) O Centro Comunitário do ... tem como CAE principal: R3 - 88990 - outras atividades de apoio social sem alojamento, n.e.; CAE secundário 1: R3 - 88910 - atividades de cuidados para crianças, sem alojamento; CAE secundário 2: R3 - 88101 - atividades de apoio social para pessoas idosas, sem alojamento. [cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial].

E) Dos Estatutos do Centro Comunitário do ... resulta, entre o mais, o seguinte:

“(…)

Artigo 1.º

O CENTRO COMUNITÁRIO DO ... é uma Instituição Particular de Solidariedade Social, com sede na Rua ..., Freguesia ..., concelho ..., cujo âmbito abrange a Freguesia ....

Artigo 2.º

O Centro Comunitário do ... tem por objetivo o apoio a Idosos e crianças, apoio à integração social e comunitária, apoio à família, proteção dos cidadãos na velhice e em todas as situações de carência económica; educação e formação profissional dos cidadãos, todas as atividades de Interesse social.

Artigo 3º

Para a realização dos seus objetivos a associação propõe-se criar e manter as seguintes atividades

a) Centro de Convívio para idosos;

b) Sensibilizar a opinião pública no que toca aos problemas das crianças e Jovens, nomeadamente as que se encontrem carenciadas, em perigo e com perturbações sociais;

c) Promover o apoio à infância e juventude, incluindo as crianças e jovens através de ações de intervenção direta;

d) Estimular, promover e apoiar ações de solidariedade social que visem a melhoria de condições de vida das crianças, dos jovens e dos adultos e da sua adequada inserção social na comunidade;

e) Estimular, promover e apoiar iniciativas de âmbito social, cultural, recreativo e desportivo que visem o desenvolvimento da personalidade das crianças e jovens e a integração destes na sociedade;

f) Cooperar com entidades públicas e privadas na definição de uma política de proteção e apoio a crianças e jovens;

g) Promover ações de formação, educação profissional e treino a profissionais ligados a esta área;” [cfr. documento n.° 4 junto com a petição inicial].

F) Em 21 de dezembro de 2020 realizou-se reunião da assembleia geral do Centro Comunitário do ... com vista à eleição dos seus órgãos sociais, tendo sido eleitos, entre outros, o ora Réu BB e a ora Ré AA para os cargos de Presidente e Tesoureira do Órgão da Administração, respetivamente. [cfr. documento n.° 5 junto com a petição inicial].

G) Em 1 de janeiro de 2021, o ora Réu BB e a ora Ré AA tomaram posse nos cargos de Presidente e Tesoureira do Centro Comunitário do ..., respetivamente, assinaram o correspondente “auto de posse” e desde então e até ao presente, vêm exercendo esses cargos. [cfr. documento n.° 5 junto com a petição inicial e admitido por acordo].

H) A 6 de janeiro de 2022 foi celebrado entre a Câmara Municipal de Angra do Heroísmo, representada pelo seu presidente, e a Junta de Freguesia de ..., representada pela ora Ré AA, um “Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências Anuais”, a entrar “em vigor no dia 1 de Janeiro" (cláusula 34ª) desse ano, o qual teve por objeto a delegação de competências da primeira autarquia na segunda, “no que diz respeito às [...] competências na totalidade do território da freguesia", relativas, entre outras, a “assegurar a limpeza das vias e espaços públicos municipais, incluindo os caminhos agrícolas, nomeadamente bermas, sarjetas e sumidouros" (cláusula 1ª). [cfr. documento n.° 6 junto com a petição inicial].

I) Do escrito referido na alínea antecedente ficou também acordado que “os recursos financeiros [...] destinados ao cumprimento deste contrato interadministrativo são disponibilizados pelo Primeiro Outorgante e transferidos para o Segundo Outorgante no início de cada trimestre, até ao limite máximo anual" e a primeira outorgante obrigou-se, para além do mais, a “pagar as despesas de limpeza, reparação e substituição nas condições fixadas na cláusula 1ª" e a "transferir para a segundo outorgante a quantia de € 16.830,38 (dezasseis mil oitocentos e trinta euros e trinta e oito cêntimos)", referentes, entre outras, àquela limpeza das vias e espaços públicos (cláusulas 17ª e 19ª). [cfr. documento n.° 6 junto com a petição inicial].

J) No dia 26 de janeiro de 2022, em reunião da Junta de Freguesia em que intervieram a Presidente AA e os vogais CC e BB, “foi deliberado, por unanimidade, celebrar Acordo de Execução e Delegação de Competência para o corrente ano, entre esta Junta de freguesia e o Centro Comunitário de ..., no valor de 9.000,00€ (nove mil euros), conforme aprovado em assembleia de freguesia de 15 de Dezembro de 2021, tendo como objeto a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e sumidouros, bem como a sede da Junta de Freguesia, através da disponibilização de um recurso humano, por parte do Centro Comunitário, com vista ao cumprimento do referido Acordo” [cfr. documento n.° 7 junto com a petição inicial - ... n.° ...22].

K) Em 25 de março de 2022 foi celebrado entre a Junta de Freguesia de ..., representada pela sua Presidente AA, e o Centro Comunitário do ..., representado por BB, um “Acordo de Execução e Delegação de Competências”, a produzir “efeitos a partir do dia 1 de Janeiro” desse ano (Cláusula 24ª), o qual teve por objeto “assegurar a limpeza das vias e espaços públicos, [...] sarjetas e sumidouros, sede da Junta de Freguesia” (Cláusula 1ª), cujo “período de vigência [...] coincide com a duração da Assembleia de freguesia, salvo casos excepcionais, devidamente fundamentados” (Cláusula 4ª). [cfr. documento n.° 8 junto com a petição inicial].

L) No Acordo referido na alínea anterior ficou previsto que “a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e sumidouros compreendem, nomeadamente, a varredura, lavagem, manual ou mecânica, das vias e espaços públicos, bem como a desobstrução e limpeza das sarjetas, sumidouros e sede da Junta de Freguesia” e “o exercício da delegação de competências é constituído pela prática de todos os atos necessários à prossecução do interesse público, incluindo a varredura e lavagem de valetas, bermas e caminhos”, constituindo “partes integrantes do domínio municipal, uma vasta rede de vias e espaços de livre acesso público, bem como, sarjetas e sumidouros, sede da Junta de Freguesia cuja limpeza constitui objeto a acordo de delegação de competências” (cláusulas 6ª e 5ª). [cfr. documento n.° 8 junto com a petição inicial].

M) No escrito referido na alínea K) ficou também acordado que “os recursos financeiros [...] destinado[s] ao cumprimento deste acordo de execução, são disponibilizados pela Primeira Outorgante e transferidos para o Segundo Outorgante no início de cada trimestre, até ao limite máximo anual” e a primeira outorgante obrigou-se, para além do mais, a “pagar as despesas de limpeza, reparação e substituição nas condições fixadas na cláusula 1ª” e a "transferir para o Segundo Outorgante a quantia de 9.000,00€ (nove mil euros) (cláusulas 7ª, 9ª e 10ª). [cfr. documento n.° 8 junto com a petição inicial].

N) Em 2 de janeiro de 2023 foi celebrado entre a Câmara Municipal de Angra do Heroísmo, representada pelo seu presidente, e a Junta de Freguesia de ..., representada pela ora Ré AA, um “Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências Anuais”, a entrar "em vigor no dia 1 de Janeiro” (cláusula 34ª) desse ano, qual teve por objeto a delegação de competências da primeira autarquia na segunda, “no que diz respeito às [...] competências totalidade do território da freguesia”, entre outras, as relativas a “assegurar a limpeza das vias e espaços públicos municipais, incluindo os caminhos agrícolas, nomeadamente bermas, sarjetas e sumidouros” (cláusula 1ª). [cfr. documento n.° 9 junto com a petição inicial].

O) No escrito referido na alínea N) ficou também acordado que “os recursos financeiros [...] destinados ao cumprimento deste contrato interadministrativo são disponibilizados pelo Primeiro Outorgante e transferidos para o Segundo Outorgante no início de cada trimestre, até ao limite máximo anual” e a primeira outorgante obrigou-se, para além do mais, a “pagar as despesas de limpeza, reparação e substituição nas condições fixadas na cláusula 1ª’’ e a “transferir para a segundo outorgante a quantia de 21.467,32 (vinte e um mil quatrocentos e sessenta e sete euros e trinta e dois cêntimos), referentes, entre outras, àquela limpeza das vias e espaços públicos (cláusulas 17ª e 19ª). [cfr. documento n.° 9 junto com a petição inicial].

P) No dia 18 de janeiro de 2023, em reunião da Junta de Freguesia em que intervieram a Presidente AA, a Secretária CC e o Tesoureiro BB, “foi deliberado, por unanimidade, celebrar Acordo de Execução e Delegação de Competência para o corrente ano, entre esta Junta de Freguesia e o Centro Comunitário de ..., no valor de 10.000,00€ (dez mil euros), conforme aprovado em Assembleia de Freguesia de 21 de Dezembro de 2023, tendo como objeto a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e sumidouros, bem como a sede da Junta de Freguesia, através da disponibilização de um recurso humano por parte do Centro Comunitário, com vista ao cumprimento do referido Acordo” [cfr. documento n.° 10 junto com a petição inicial - Ata n.º ...].

Q) A 2 de março de 2023, foi celebrado entre a Junta de Freguesia de ..., representada pela sua Presidente AA, e o Centro Comunitário do ..., representado por BB, um “Acordo de Execução e Delegação de Competências”, a produzir “efeitos a partir do dia 1 de Janeiro” desse ano (cláusula 24ª), o qual teve por objeto “assegurar a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas, sarjetas e sumidouros, sede da Junta de Freguesia” (sua Cláusula P), cujo “período de vigência [...] coincide com a duração da Assembleia de freguesia, salvo casos excepcionais, devidamente fundamentados’’ (cláusula 4ª). [cfr. documento n.° 11 junto com a petição inicial].

R) No Acordo referido na alínea anterior ficou referido que “a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e sumidouros compreendem, nomeadamente, a varredura, lavagem, manual ou mecânica, das vias e espaços públicos, bem como a desobstrução e limpeza das sarjetas, sumidouros e sede da Junta de Freguesia" e “o exercício da delegação de competências é constituído pela prática de todos os atos necessários à prossecução do interesse público, incluindo a varredura e lavagem de valetas, bermas e caminhos”, constituindo “partes integrantes do domínio municipal, uma vasta rede de vias e espaços de livre acesso público, bem como, sarjetas e sumidouros, sede da Junta de Freguesia cuja limpeza constitui objeto a acordo de delegação de competências” (cláusulas 6ª e 5ª). [cfr. documento n.° 11 junto com a petição inicial].

S) No escrito referido na alínea Q) ficou também acordado que “os recursos financeiros [...] destinado[s] ao cumprimento deste acordo de execução, são disponibilizados pela Primeira Outorgante e transferidos para o Segundo Outorgante no início de cada trimestre, até ao limite máximo anual” e a primeira outorgante obrigou-se, para além do mais, a “pagar as despesas de limpeza, reparação e substituição nas condições fixadas na cláusula 1ª” e a “transferir para o Segundo Outorgante a quantia de 10.000,00€ (dez mil euros” (cláusulas 7ª, 9ª e 10ª). [cfr. documento n.° 11 junto com a petição inicial].

T) A 8 de janeiro de 2024 foi celebrado entre a Câmara Municipal de Angra do Heroísmo, representada pelo seu presidente, e a Junta de Freguesia de ..., representada por AA, “Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências Anuais”, a entrar “em vigor no dia 1 de Janeiro” (cláusula 34ª) desse ano, o qual teve por objeto a delegação de competências da primeira autarquia na segunda, “no que diz respeito às [...] competências totalidade do território da freguesia”, relativas, entre outras, a “assegurar a limpeza das vias e espaços públicos municipais, incluindo os caminhos agrícolas, nomeadamente bermas, sarjetas e sumidouros” (cláusula 1ª). [cfr. documento n.° 12 junto com a petição inicial].

U) No escrito referido na alínea T) ficou também acordado que “os recursos financeiros [...] destinados ao cumprimento deste contrato interadministrativo são disponibilizados pelo Primeiro Outorgante e transferidos para o Segundo Outorgante no início de cada trimestre, até ao limite máximo anual, e a primeira outorgante obrigou-se, para além do mais, a “pagar as despesas de limpeza, reparação e substituição nas condições fixadas na cláusula 1ª” e a ’’transferir para a segundo outorgante a quantia de 23.614,06 (vinte e três mil oitocentos e catorze euros e seis cêntimos), referentes, entre outras, àquela limpeza das vias e espaços públicos" (cláusulas 17ª e 19ª). [cfr. documento n.° 12 junto com a petição inicial].

V) No dia 3 de janeiro de 2024, em reunião da Junta de Freguesia em que intervieram a Presidente AA e os vogais CC e BB, “foi deliberado, por unanimidade, celebrar Acordo de Execução e Delegação de Competência para o corrente ano, entre esta Junta de Freguesia e o Centro Comunitário de ..., no valor de 10.500,00€ (dez mil e quinhentos euros), conforme aprovado em assembleia de freguesia de 27 de Dezembro de 2023, tendo como objeto a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e sumidouros, bem como a sede da Junta de Freguesia, através da disponibilização de um recurso humano por parte do Centro Comunitário, com vista ao cumprimento do referido Acordo", [cfr. documento n.° 13 junto com a petição inicial].

W) A 28 de fevereiro de 2024, foi celebrado entre a Junta de Freguesia de ..., representada pela sua Presidente AA, e o Centro Comunitário do ..., representado por BB, um “Acordo de Execução e Delegação de Competências’’, a produzir “efeitos a partir do dia 1 de Janeiro" desse ano (cláusula 24ª), o qual teve por objeto “assegurar a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas, sarjetas e sumidouros, sede da Junta de Freguesia" (Cláusula 1ª), cujo “período de vigência [...] coincide com a duração da Assembleia de freguesia, salvo casos excepcionais, devidamente fundamentados’’ (cláusula 4ª). [cfr. documento n.° 14 junto com a petição inicial].

X) No escrito referido na alínea anterior ficou previsto que “a limpeza das vias e espaços públicos, sarjetas e sumidouros compreendem, nomeadamente, a varredura, lavagem, manual ou mecânica, das vias e espaços públicos, bem como a desobstrução e limpeza das sarjetas, sumidouros e sede da Junta de Freguesia’ e “o exercício da delegação de competências é constituído pela prática de todos os atos necessários à prossecução do interesse público, incluindo a varredura e lavagem de valetas, bermas e caminhos’’, constituindo “partes integrantes do domínio municipal, uma vasta rede de vias e espaços de livre acesso público, bem como, sarjetas e sumidouros, sede da Junta de Freguesia cuja limpeza constitui objeto a acordo de delegação de competências" (cláusulas 6ª e 5ª). [cfr. documento n.° 14 junto com a petição inicial].

Y) No escrito referido na alínea W) ficou também acordado que “os recursos financeiros [...] destinado[s] ao cumprimento deste acordo de execução, são disponibilizados pela Primeira Outorgante e transferidos para o Segundo Outorgante no início de cada trimestre, até ao limite máximo anual" e a primeira outorgante obrigou-se, para além do mais, a “pagar as despesas de limpeza, reparação e substituição nas condições fixadas na cláusula 1ª" e a “transferir para o Segundo Outorgante a quantia de 10.500,00€ (dez mil e quinhentos euros" (cláusulas 7ª, 9ª e 10ª). [cfr. documento n.° 14 junto com a petição inicial].

Z) Em cumprimento e para pagamento dos compromissos assumidos nos Acordos acima referidos, celebrados entre a Junta de Freguesia de ... e o Centro Comunitário do ..., aquela autarquia transferiu para conta bancária titulada por esta instituição de solidariedade social, pelo menos, as quantias de

- dois mil duzentos e cinquenta euros em cada um dos dias 29 de março, 30 de junho, 26 de setembro e 7 de dezembro, tudo de 2022;

- dois mil e quinhentos euros em cada um dos dias 31 de março, 31 de agosto, 11 de setembro, tudo de 2023, e 1 de abril de 2024. [cfr. documentos n°s 15 a 22 juntos com a petição inicial].”»

12. O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo TCA Sul, que confirmou o saneador – sentença da 1.ª Instância, que julgou procedente a ação de perda de mandato intentada pelo Ministério Público, determinando, em consequência, a perda dos mandatos de ambos os Réus.

13. A Recorrente não se conforma com o acórdão recorrido, imputando-lhe erro de julgamento. Sustenta, conforme resulta das conclusões do recurso, que a perda de mandato exige, cumulativamente, a verificação de um impedimento legal à prática do ato e a existência de uma vantagem patrimonial, própria ou de terceiro.

13.1. Alega que não se encontrava legalmente impedida de participar nos atos em causa, sublinhando que a decisão de celebrar o acordo de execução foi da competência da Assembleia de Freguesia, sendo que o órgão executivo apenas propõe, não delibera nem vota, conforme decorre do artigo 67.º da Lei Orgânica n.º 1/2001.

13.2. Acrescenta que da sua atuação não resultou qualquer vantagem patrimonial, nem intenção de a obter, para si ou para outrem. A partilha de encargos entre a Junta e o Centro Comunitário foi proporcional ao trabalho desenvolvido, não se tendo verificado qualquer benefício indevido. A verba transferida pela Câmara Municipal não se destinava exclusivamente ao pagamento de pessoal, mas também à cobertura de encargos operacionais diversos.

13.3. Refere ainda que a transferência efetuada pela Junta para o Centro Comunitário se revelou insuficiente para suportar os custos do trabalhador em causa, como ficou provado nos autos. Invoca, por fim, que a jurisprudência exige um juízo de censura qualificado - culpa grave ou negligência grosseira - para que se justifique a perda de mandato, o que não se verifica no caso concreto, tratando-se de um acordo de execução antigo, sujeito a auditoria pelo Tribunal de Contas e que não gerou qualquer benefício patrimonial.

13.4. Conclui, assim, que o saneador-sentença e o acórdão recorrido violaram o disposto no artigo 8.º da Lei da Tutela Administrativa, devendo ser revogados, com a consequente absolvição da Recorrente.

14. O Ministério Público, por seu turno, pugna pela manutenção do acórdão recorrido, considerando que o mesmo aplicou corretamente o regime jurídico aplicável, tendo julgado verificados os pressupostos legais da perda de mandato, razão pela qual entende que a decisão recorrida se encontra devidamente fundamentada e não merece censura.

15.O STA é chamado a decidir, se a Recorrente, no exercício das suas funções como Presidente da Junta de Freguesia do ..., interveio em procedimentos administrativos e na celebração de contratos com uma entidade (o Centro Comunitário do ...) da qual também era dirigente, em violação de impedimento legal, com intenção de atribuir vantagem patrimonial a essa entidade, e se tal conduta é imputável a título de culpa grave, justificando a perda do mandato.

Vejamos

16. Está assente, para o que aqui releva, que a Ré AA: (i) Foi eleita para um órgão da Freguesia do ..., tendo assumido o cargo de Presidente da Junta de Freguesia; (ii) Que simultaneamente, a mesma desempenhava funções de direção no Centro Comunitário do ..., entidade de direito privado; (iii) Que nos anos de 2022, 2023 e 2024, a Junta de Freguesia celebrou Acordos de Execução e Delegação de Competências com o Centro Comunitário do ..., nos valores de 9.000,00 €, 10.000,00 € e 10.500,00 €, respetivamente; (iv) Que a Ré participou nas deliberações da Junta de Freguesia que aprovaram a celebração dos referidos acordos, e os subscreveu, representando simultaneamente a Junta de Freguesia e o Centro Comunitário; (v) Que o Centro Comunitário do ... não detém objeto estatutário ou CAE compatível com a prestação de serviços de limpeza urbana.

17. Sendo estes os factos essenciais que estão assentes, cumpre agora aferir se, à luz do quadro normativo aplicável, se encontram reunidos os pressupostos legais que legitimam a sanção de perda de mandato, tal como decidido pelas instâncias, ou se, pelo contrário, assiste razão à Recorrente nas críticas que dirige ao acórdão recorrido, para o que importará saber se, estão ou não verificados os elementos constitutivos da infração: a existência de impedimento legal, a verificação de vantagem patrimonial e a imputação da conduta a título de culpa grave.

Avançando.

20.A Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro (Lei de Tutela Administrativa – LTA), estabelece o regime jurídico da tutela administrativa das autarquias locais e entidades equiparadas, incluindo o respetivo regime sancionatório (artigo 1.º).

21.Nos termos do seu artigo 7.º, a prática de ilegalidades, por ação ou omissão, no âmbito da gestão autárquica pode determinar, consoante os casos, a perda do mandato dos membros dos órgãos ou a dissolução do órgão, desde que tais atos sejam imputáveis individual ou coletivamente.

22. Já o artigo 8.º, n.º 2 da LTA que consagra o núcleo essencial do regime sancionatório aplicável à perda de mandato, dispondo que incorrem nessa sanção os titulares de cargos autárquicos que, no exercício das suas funções ou por causa delas, intervenham em procedimentos administrativos, atos ou contratos relativamente aos quais estejam legalmente impedidos, com o propósito de obter, para si ou para terceiros, uma vantagem patrimonial. Trata-se de uma norma que visa salvaguardar os princípios da imparcialidade, da legalidade e da prossecução do interesse público, prevenindo situações de conflito de interesses e de favorecimento indevido.

23. Todavia, o legislador não deixou de prever, no artigo 10.º da mesma lei, um regime de temperamento da sanção, ao estabelecer que não haverá lugar à perda de mandato quando se verifiquem, nos termos gerais de direito, causas justificativas do facto ou de exclusão da culpa. Esta norma introduz uma cláusula de salvaguarda que permite ponderar, casuisticamente, a existência de circunstâncias que, embora não afastem a ilicitude do comportamento, excluem a sua censurabilidade subjetiva, nomeadamente por ausência de dolo ou culpa grave, sem prejuízo da responsabilidade funcional que possa subsistir.

24. Esta articulação normativa deve, por sua vez, ser interpretada em conformidade com o disposto no artigo 242.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, que impõe que a dissolução de órgãos autárquicos - e, por analogia, a perda de mandato de titulares individuais - apenas pode ocorrer com fundamento em atos ou omissões ilegais de gravidade qualificada. Essa exigência constitucional reforça a necessidade de uma leitura restritiva e ponderada do regime sancionatório, exigindo que a conduta imputada ao titular do cargo revele um desvalor ético-jurídico significativo, consubstanciado em violação grave dos deveres públicos que lhe incumbem.

25. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo tem reiterado que a sanção de perda de mandato reveste natureza eminentemente sancionatória, o que implica a aplicação dos princípios estruturantes do direito sancionatório, nomeadamente os que regem o direito penal e o direito disciplinar. Assim, a aplicação desta medida exige a verificação de um grau de culpa qualificado - culpa grave ou negligência grosseira - e um juízo de censura social significativo, que revele a indignidade do titular para o exercício do cargo público. Como se afirmou no Acórdão do STA de 21 de maio de 2020 (Proc. n.º 069/19.4BEMDL), a perda de mandato apenas se justifica quando a conduta do autarca traduz uma violação grave dos deveres de imparcialidade, isenção e prossecução do interesse público, revelando-se incompatível com a dignidade do exercício de funções públicas.

26. No mesmo sentido, o Acórdão do STA de 01 de janeiro de 2025 (Proc. n.º 0502/24.3BELLE) reafirma que a declaração de perda de mandato autárquico constitui uma medida de extrema gravidade, que só pode ser decretada com base em condutas previamente tipificadas e que revelem uma ofensa substancial aos deveres funcionais do cargo. Sublinha-se, nesse aresto, que a sanção não pode ser aplicada de forma automática ou desproporcional, devendo sempre resultar de uma ponderação rigorosa da ilicitude e da culpa do agente.

27. Por outro lado, no que respeita ao conceito de “vantagem patrimonial”, o STA tem vindo a adotar uma interpretação restritiva. No Acórdão de 18 de março de 2003 (Proc. n.º 0369/03), entendeu-se que tal vantagem deve traduzir-se num benefício económico concreto, ilegítimo e suscetível de gerar desigualdade face a outros potenciais interessados ou concorrentes, afastando-se, assim, interpretações meramente formais ou presuntivas da existência de benefício.

28. Esta orientação jurisprudencial foi reiterada no Acórdão de 29 de outubro de 2020 (Proc. n.º 0163/19.1BEPRT), onde se afirmou que, mesmo perante uma intervenção em procedimento administrativo por parte de um titular legalmente impedido, a perda de mandato não se justifica se a conduta não revelar uma violação grave dos deveres funcionais, nem um favorecimento ilegítimo com relevância patrimonial.

29. Em suma, a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (STA) e dos Tribunais Centrais Administrativos tem reiteradamente afirmado que a sanção de perda de mandato, prevista no artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, exige a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos:

(i) Intervenção do eleito local em procedimento administrativo, ato ou contrato;
(ii) Existência de impedimento legal à sua intervenção;
(iii) Intenção de obtenção de vantagem patrimonial, própria ou alheia;
(iv) Imputabilidade da conduta a título de culpa grave;
(v) Inexistência de causa de exclusão de culpa (nos termos do artigo 10.º da Lei n.º 27/96).

30.No caso concreto, a Recorrente AA foi eleita para o cargo de Presidente da Junta de Freguesia do ..., enquanto simultaneamente exercia funções de direção no Centro Comunitário do ..., uma entidade de direito privado. Esta associação celebrou com a Junta de Freguesia Acordos de Execução e Delegação de Competências nos anos de 2022, 2023 e 2024.

31.Ficou demonstrado que a Recorrente participou nas deliberações do órgão executivo que aprovaram a celebração dos referidos acordos e que, posteriormente, os subscreveu, representando simultaneamente a Junta de Freguesia e o Centro Comunitário. Tal atuação configura, de forma inequívoca, uma intervenção direta e relevante em procedimento administrativo e na celebração de contratos, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto (Lei da Tutela Administrativa).

32.A alegação de que tais deliberações foram precedidas de aprovação pela Assembleia de Freguesia não afasta a relevância jurídica da intervenção da Recorrente. O procedimento administrativo não se limita à deliberação da Assembleia, antes compreende todas as fases que conduzem à formação da vontade administrativa e à celebração do contrato, incluindo a proposta, a deliberação do órgão executivo e a assinatura do acordo.

33. A jurisprudência tem vindo a afirmar, com clareza e consistência, que a “intervenção” relevante para efeitos do disposto no artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96 não se restringe ao exercício formal do direito de voto. Antes, deve ser entendida em sentido funcional e substancial, abrangendo qualquer participação significativa no iter decisório, bastando, para o efeito, a existência de influência efetiva ou representação institucional relevante em qualquer fase do procedimento administrativo, ainda que não formalizada numa deliberação expressa.

34. Neste contexto, importa recordar que, nos termos do artigo 12.º, n.º 1 da Lei n.º 169/99, o Presidente da Junta de Freguesia participa obrigatoriamente nas sessões da Assembleia de Freguesia, podendo intervir nos debates. Essa presença, ainda que sem direito de voto, não é juridicamente neutra: traduz uma forma de participação institucional que contribui para a formação da vontade do órgão deliberativo, reforçando a sua ligação funcional ao processo decisório e, por conseguinte, integrando-se no conceito amplo de intervenção relevante.

35. Acresce que, do ponto de vista jurídico-formal, a Recorrente encontrava-se legalmente impedida de intervir nos procedimentos em causa, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), subalíneas iv) e v), da Lei n.º 29/87 (Estatuto dos Eleitos Locais), bem como do artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo. Estas disposições consagram o princípio da imparcialidade administrativa, vedando a participação de titulares de cargos públicos em procedimentos nos quais detenham interesse direto, pessoal ou patrimonial, seja em nome próprio, seja na qualidade de representantes de terceiros.

36. A jurisprudência tem sido inequívoca ao afirmar que o impedimento legal visa salvaguardar a integridade do procedimento administrativo e a confiança dos cidadãos na imparcialidade da Administração Pública. Como se refere no Acórdão do TCA Norte de 28.07.2020 (Proc. n.º 00002/20.0BEMDL), “o impedimento legal não exige a demonstração de prejuízo efetivo, bastando a existência de um conflito de interesses potencial, suscetível de comprometer a imparcialidade do agente”.

37. Do ponto de vista doutrinário, o regime de impedimentos e incompatibilidades encontra o seu fundamento nos princípios constitucionais da legalidade, da imparcialidade e da prossecução do interesse público, consagrados nos artigos 266.º e 269.º da Constituição da República Portuguesa. A sua violação é, por isso, objetivamente censurável, independentemente da existência de dolo ou de benefício pessoal direto, bastando a quebra da neutralidade exigida ao exercício da função pública.

38. À luz deste enquadramento normativo e jurisprudencial, a atuação da Recorrente, ao participar nas deliberações da Junta e ao celebrar contratos com uma entidade que igualmente representava, preenche os elementos objetivos do tipo legal de intervenção proibida. A sua conduta não se limitou a uma função executiva passiva, mas traduziu-se numa intervenção ativa e determinante no procedimento administrativo, em violação de normas imperativas de impedimento, sendo irrelevante, para efeitos de responsabilidade, que a Assembleia de Freguesia tenha previamente aprovado a proposta.

39. Cumpre, nesta sede, aferir da verificação do elemento subjetivo exigido pelo artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, designadamente a intenção de obtenção de vantagem patrimonial, própria ou alheia, cuja ausência é invocada pela Recorrente como fundamento de exclusão da sanção.

40. A expressão “vantagem patrimonial”, tal como consagrada na norma em apreço, deve ser interpretada em sentido funcional e teleológico, abrangendo qualquer situação de favor, primazia ou privilégio que, pela sua natureza, introduza uma quebra do princípio da igualdade e da imparcialidade na atuação administrativa. A ratio legis da norma visa precisamente obstar à criação de situações de favorecimento indevido por parte de titulares de cargos públicos, em benefício próprio ou de entidades com as quais mantenham vínculos de natureza pessoal ou institucional.

41. A jurisprudência tem igualmente sublinhado que a verificação do elemento subjetivo não se basta com a mera existência de um benefício económico. É necessário que a atuação do agente revele uma intenção culposa e antijurídica de criar uma situação de privilégio injustificado, em detrimento de terceiros (cf. STA, Acórdão de 18.03.2003, Proc. n.º 0369/03).

42. Importa ainda salientar que a vantagem patrimonial a que alude o artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96 não carece de revestir-se de ilicitude objetiva ou de ausência de causa jurídica. Basta que, em contexto de impedimento legal, se verifique a atribuição de um benefício económico que comprometa os princípios da imparcialidade e da prossecução do interesse público (cf. STA, Acórdão de 21.05.2020, Proc. n.º 069/19.4BEMDL).

43. No caso concreto, o Ministério Público sustentou, desde a petição inicial, que a intervenção dos Recorrentes nos procedimentos administrativos relativos à celebração de acordos com o Centro Comunitário do ... visava, de forma intencional, conferir a esta entidade uma vantagem patrimonial. O acórdão recorrido e a decisão de primeira instância acolheram esta tese, sublinhando que o Centro Comunitário, enquanto IPSS, não detinha objeto estatutário ou CAE compatível com a prestação de serviços de limpeza urbana, o que evidencia que os acordos celebrados não visavam uma partilha funcional de encargos, mas sim a atribuição de um benefício económico a uma entidade terceira com ligação direta aos intervenientes.

44. A celebração dos referidos acordos permitiu ao Centro Comunitário, representado pela Recorrente, prestar serviços remunerados à autarquia fora do seu objeto estatutário e em condições não sujeitas a qualquer forma de concorrência pública. Tal circunstância configura, à luz da jurisprudência consolidada, uma vantagem patrimonial indevida, na medida em que se criou uma situação de favor ou privilégio injustificado, em prejuízo de outros potenciais prestadores de serviços.

45. Em suma, os elementos constantes dos autos revelam uma atuação orientada para a atribuição de uma vantagem patrimonial indevida a uma entidade com a qual os Recorrentes mantinham vínculos de representação, preenchendo-se, assim, o elemento subjetivo exigido pelo artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96.

46. A jurisprudência do STA tem reiterado que a “vantagem patrimonial” referida na norma deve ser entendida em sentido amplo, abrangendo qualquer situação de primazia ou benefício económico resultante da atuação do titular do cargo, ainda que não se traduza em enriquecimento pessoal direto. Como se afirmou no Acórdão de 18.03.2003 (Proc. n.º 0369/03), a sanção de perda de mandato visa prevenir a criação de desigualdades no acesso à contratação pública, protegendo os princípios da imparcialidade, da transparência e da prossecução do interesse público.

47. Por fim, não pode deixar de se reconhecer que a Recorrente atuou com culpa grave. Como é consabido, incorre em culpa grave o titular de cargo público que, conhecendo a existência de um impedimento legal, ainda assim intervém em procedimento administrativo em que se verifica um conflito de interesses manifesto.

48. A culpa grave, enquanto elemento subjetivo exigido para a aplicação da sanção, está presente quando a conduta do agente revela um desvio inaceitável dos deveres funcionais, nomeadamente os deveres de imparcialidade, isenção e prossecução do interesse público, sendo esse o juízo de censura que, no caso concreto, se impõe formular.

49. No caso sub judice, a Recorrente não apenas não negou o conhecimento dos deveres de imparcialidade e isenção que sobre si recaíam enquanto titular de cargo público, como também não invocou qualquer causa de exclusão da culpa nos termos do artigo 10.º da Lei n.º 27/96. Pelo contrário, a prova produzida nos autos evidencia que a sua atuação foi livre, consciente e esclarecida, tendo plena consciência da sua dupla qualidade de Presidente da Junta de Freguesia e dirigente da entidade beneficiária. A Recorrente agiu com plena lucidez quanto ao impacto jurídico e ético da sua conduta, sabendo que, ao assim proceder, favorecia uma entidade com a qual mantinha vínculos institucionais diretos, atribuindo-lhe uma vantagem patrimonial em violação dos princípios estruturantes da função pública.

50. Não se vislumbra, pois, qualquer causa de exclusão da culpa que possa relevar para efeitos de afastamento da sanção. Pelo contrário, a conduta da Recorrente revela-se objetivamente censurável à luz dos padrões de diligência, integridade e imparcialidade que se exigem a quem exerce funções políticas, preenchendo-se, assim, todos os pressupostos legais para a aplicação da sanção de perda de mandato, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96.

51. A atuação da Recorrente, ao beneficiar diretamente uma entidade que representava, em violação de normas imperativas de impedimento, comprometeu de forma grave a integridade do procedimento administrativo e a confiança dos cidadãos na imparcialidade da Administração Pública - confiança essa que constitui um dos pilares do Estado de Direito democrático.

52. Nestes termos, a conduta da Recorrente preenche, de forma inequívoca, todos os requisitos legais para a aplicação da sanção de perda de mandato, sendo irrelevante, do ponto de vista jurídico, a ausência de enriquecimento pessoal direto ou a eventual boa-fé subjetiva. O juízo de censura incide, neste domínio, sobre a violação objetiva de deveres funcionais essenciais, cuja observância é intransigivelmente exigida a todos os titulares de cargos públicos.

53. Tendo presente a fundamentação jurídica expendida no acórdão recorrido do TCA Sul, bem como a matéria de facto que se mostra devidamente apurada nos autos, impõe-se concluir, sem hesitação, pela sua manutenção. Com efeito, a decisão recorrida revela-se juridicamente sólida, ancorada numa interpretação rigorosa e conforme ao regime jurídico da perda de mandato previsto na Lei da Tutela Administrativa, designadamente no seu artigo 8.º, e sustentada numa valoração criteriosa e coerente dos elementos probatórios constantes do processo.

54. Assim sendo, não se vislumbrando nenhum erro de julgamento, quer ao nível da qualificação jurídica dos factos, quer da apreciação da prova, impõe-se a confirmação integral do acórdão recorrido.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente, com as legais consequências.

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso de revista interposto pela Recorrente e, em consequência, confirmam o acórdão recorrido.

Custas do presente recurso pela Recorrente (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

Notifique.