Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I – RELATÓRIO

1. O ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido a 24/01/2025, pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que concedeu provimento ao recurso da Autora AA, ora Recorrida, revogou a sentença que havia julgado improcedente a ação e julgou a ação parcialmente procedente, condenando o Réu ESTADO PORTUGUÊS a pagar à Autora a quantia de € 2.959,63, acrescida de juros de mora, vencidos desde a data do trânsito em julgado, nos termos do estatuído nos artigos 804.º, 805.º, n.º s 1 e 3, e 806.º, todos do Código Civil.

2. AA intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, contra o ESTADO PORTUGUÊS, ação administrativa para efetivação de responsabilidade civil extracontratual por morosidade na administração da justiça, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhe a indemnização de € 10.800,00, a título de danos não patrimoniais, resultantes da duração do Processo n.º 1043/13.0TBABT e da indemnização no valor de € 1.200,00 por cada ano de duração do presente processo, quantias acrescidas dos juros de mora, contados a taxa legal desde a citação até integral pagamento.

3. Por sentença, de 21/06/2024, o TAF de Leiria julgou a ação administrativa improcedente e, em consequência, absolveu o Réu do pedido.

4. Inconformada, a Autora recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), o qual, por acórdão de 24/01/2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença e condenou o Réu a pagar-lhe a quantia de € 2.959,63, acrescida de juros de mora vencidos contados desde a data do trânsito em julgado desta decisão.

5. É deste acórdão do TCAS que vem interposto o presente recurso de revista, em cujas alegações o Recorrente, Estado português, conclui da seguinte forma:

“1) As questões em causa no presente recurso, relativas à responsabilidade extracontratual do Estado por atrasos na justiça em processos de insolvência, em especial em situações que implicam uma maior intervenção da figura do Administrador de Insolvência, são de importância fundamental para uma melhor aplicação do direito e o alinhamento na jurisprudência, dado que são objeto de controvérsia jurídica e suscetíveis de frequente repetição, pelo que se mostram reunidos os pressupostos legais da admissibilidade da revista, nos termos do art. 150º, nº 1, do CPTA;

2) No caso sub judice, o processo esteve mais de 6 anos sob a alçada do Administrador de Insolvência o qual tem responsabilidades específicas, de natureza funcional, pessoal e subjetiva previstas no CIRE, sendo imputável diretamente à esfera do Estado uma delonga processual de 2 anos, 11 meses e 29 dias;

3) Com a intensificação da desjudicialização consagrada pelo CIRE foram instituídas medidas conducentes à profissionalização do administrador da insolvência que passam, nomeadamente, pela sua responsabilização nos termos do art. 59°;

4) A responsabilidade do Administrador de Insolvência é de natureza funcional sendo ele responsável para com o devedor e os credores da insolvência e da massa insolvente pelos danos que lhes causar, se violar os deveres que sobre si impendem e que constam do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n° 22/2013, de 26/02;

5) A responsabilidade civil extracontratual dos administradores de insolvência, à semelhança do que sucede com os agentes de execução, obedece ao regime geral da responsabilidade por factos ilícitos previsto no art. 483º e seguintes do Código Civil e não ao regime de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas previsto na lei nº 67/2007, de 31/12,

6) O tribunal onde correu termos o processo de insolvência não violou qualquer disposição constitucional, legal ou de direito internacional, nomeadamente os arts. 20.°, n.°s 2 e 4 da CRP e 6°§ 1° da CEDH, no segmento “direito a uma decisão em prazo razoável”.

7) A duração o processo em causa não violou o direito da Autora a uma decisão em prazo razoável na medida em que a tramitação imputável ao Estado se conteve dentro do parâmetro jurisprudencialmente fixado, pela doutrina e pela jurisprudência, quer do TEDH, quer dos Tribunais nacionais.

8) Não tendo assim decidido, violou o douto Acórdão recorrido o disposto nos arts. 12º, 7º, n.ºs 1, 3 e 4, 9º e 10º, da Lei n.º 67/2007, de 31/12.”.

Pede que a presente revista seja admitida e o acórdão recorrido revogado e substituído por outro que julgue totalmente improcedente a presente ação.

6. A Autora, ora Recorrida, apresentou contra-alegações, nas quais conclui da seguinte forma:

“1 - A questão da responsabilidade do Estado Português pela duração global de processos de insolvência, quando também ponderada as atribuições e responsabilidade do Administrador de Insolvência, é uma questão que em si não reveste uma complexidade ou originalidade de tal modo relevante que justifique um duplo grau de jurisdição, como também não nos parece verificar-se “relevância social”, pois tais pressupostos encerram em si um mais que no caso não se vislumbra e muito menos se mostra “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” a admissão do presente recurso de revista ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA.

2 - Em especial quando a posição tomada na decisão do recurso de apelação se encontre devidamente fundamentada e assente em larga jurisprudência nacional e ainda com mais importância, apoiando-se na interpretação do TEDH, em matéria de violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem,

3 - Como tal a questão objeto de recurso não assume relevância normativa e social suficiente para ser objeto de revista, devendo o mesmo ser liminarmente rejeitado.

4 - A decisão em recurso não merece qualquer reparo, na medida em que se verificam os pressupostos de responsabilização definitivos, definidos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem;

5 - Como tal, a não verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por atraso na justiça alegações de recurso não pode merecer acolhimento;”.

Pede que se mantenha integralmente a decisão proferida por não ter sido violado qualquer preceito legal, devendo ser julgada improcedente a presente revista.

7. O presente recurso de revista foi admitido, por acórdão proferido pela formação da apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 20/04/2025, referindo que: “Conforme é indiciado pelas decisões divergentes das instâncias, a questão em apreciação reveste alguma complexidade, suscita legítimas dúvidas e assume cariz inovatório neste STA. Assim, e porque a matéria da responsabilidade do Estado pelo atraso na administração da justiça é recorrente na jurisdição, convém que o Supremo reanalise o caso para garantir uma correta aplicação do direito, para traçar diretrizes no assunto e para prevenir um hipotético acionamento do Estado Português em instâncias europeias. Deve, pois, ser quebrada a regra da excecionalidade da admissão do recurso de revista.”.

8. O processo vai sem vistos, mas com prévio envio de projeto de acórdão aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

9. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o acórdão do TCAS incorreu em erro de julgamento de direito quanto a decidir pela responsabilidade do Estado português, considerando a responsabilidade do Administrador de Insolvência, nos termos do artigo 483.º do CC e não nos termos do regime aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12, em violação dos artigos 12.º, 7.º, n.ºs 1, 3 e 4, 9.º e 10.º desse regime de responsabilidade civil do Estado, aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

10. Nos termos do disposto nos artigos 663.º, n.º 6 e 679.º, ambos do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA, atenta a sua extensão, remete-se e dá-se por reproduzida a matéria de facto constante do acórdão recorrido.

DE DIREITO

11. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelo Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.

12. Vem o Estado português dirigir o erro de julgamento de direito ao acórdão recorrido com base no fundamento de considerar que na presente ação está em causa a responsabilidade jurídica do Administrador de Insolvência e de o mesmo não responder nos termos do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas (RRCEE), aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12.

13. Sustenta que o processo esteve parado mais de 6 anos a cargo de um Administrador de Insolvência, o qual tem responsabilidades específicas, de natureza funcional, pessoal e subjetiva, previstas no Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo D.L. n.º 53/2004, de 18/03, devendo ser imputável ao Administrador de Insolvência as fases em que o processo esteve a seu cargo e ao Tribunal as fases da instância em que o processo tramitou sob a alçada do Tribunal.

14. Neste sentido invoca diversa jurisprudência do TCA Sul e do TCA Norte e, ainda, do Supremo Tribunal de Justiça, designadamente, quanto à comparação entre a responsabilidade do Administrador de Insolvência e a do Agente de Execução, sem que o Estado português tenha de responder no quadro da lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado.

15. Alega que a tramitação do processo acometida ao Juiz e, nessa medida, do Tribunal, correspondeu a um período total de 2 anos, 11 meses e 29 dias, estando todo o demais período o processo na dependência da atuação do Administrador de Insolvência, não se podendo imputar a violação do direito a uma decisão em prazo razoável ao Estado português.

16. Diferentemente entende a Autora, ora Recorrida, ao defender que, mesmo que o atraso se deva à conduta do Administrador de Insolvência, nem por isso o Estado deixa de ser responsável pela morosidade na Justiça e consequente violação do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH).

17. Apesar de o Administrador de Insolvência ter Estatuto próprio e se verificar uma certa desjudicialização desse tipo processual, quem faz o controlo da conformidade e da legalidade do processo é o Juiz titular.

18. Além de, segundo o artigo 12.º do Estatuto do Administrador Judicial (EAJ), os administradores judiciais se devam considerar servidores da justiça e do direito, sendo nomeados e remunerados pelo Tribunal, fazendo desse modo, parte integrante da Administração da Justiça, agindo sob a supervisão do Tribunal.

19. Por isso, no entender da Recorrida, os atrasos decorrentes dos processos, seja dos apensos, seja da tramitação encarregue ao Administrador judicial, quer a tramitação afeta ao Tribunal, são imputáveis à máquina da justiça.

20. Tendo presente o essencial das posições assumidas no presente recurso, importa considerar a factualidade pertinente apurada pelas instâncias, nos termos da qual, a ora Autora e Recorrida, em 05/09/2013, instaurou no Tribunal Judicial de Abrantes um processo especial para decretação de insolvência culposa contra o A..., SA., a qual passou a correr termos sob Processo n.º 1043/13.0TBABT, no âmbito do qual, em 04/10/2013 foi proferida sentença de declaração de insolvência e de nomeação do Administrador de Insolvência.

21. Por apenso a esse processo de insolvência correram muitos outros processos: de Reclamação de créditos (Apenso A), uma Execução comum (Apenso B), o incidente da Qualificação da Insolvência (Apenso C), outra Execução comum (Apenso D), um outro processo de Reclamação de créditos (Apenso E), vários processos de Verificação Ulterior de créditos (Apensos F, G, I, J e K), um apenso de Apreensão de bens (Apenso L), um de Liquidação (Apenso M), outros dois apensos de Verificação Ulterior de créditos (Apensos N e O), várias Ações de Processo Comum emergentes de contrato de trabalho (Apensos P, Q, R, S e T), um apenso de Ação de Processo Comum (Apenso U), dois apensos de Ação Especial de Cumprimento de Obrigações do D.L. n.º 269/98 (Apensos V e W), um apenso de Habilitação do adquirente ou cessionário (Apenso X), o de Prestação de Contas pelo Administrador (Apenso Y) e ainda de Depósito documental (Apenso Z).

22. Nos termos apurados pelas instâncias, em relação ao qual não existe qualquer controvérsia, resulta que o processo deu entrada, em 05/09/2013, que a ora Autora se constituiu como Interveniente em 11/06/2014 (tratou-se de a Autora reclamar na insolvência da sua entidade empregadora, créditos laborais no valor de € 23.595,98) e que o processo encerrou em 17/05/2023, tendo demorado cerca de 9 anos desde que a Autora passou a intervir no processo.

23. Mais se apurou, considerando os diversos períodos parcelares do processo, ser imputável à esfera do Tribunal Judicial de Abrantes o tempo total de 2 anos, 11 meses e 29 dias.

24. Quanto à complexidade da ação, considerou-se estar em causa um processo de enorme complexidade, pois para além do processo principal de insolvência, o mesmo contou ainda com mais 22 apensos, a correr em simultâneo.

25. Na sentença proferida em 1.ª instância, após se discorrer sobre o estatuto do Administrador de Insolvência, decidiu-se que sendo o prazo da delonga processual imputável ao Estado inferior a 3 anos, não haveria que indemnizar a Autora, improcedendo a ação instaurada pela Autora com fundamento na violação do direito a uma decisão em prazo razoável.

26. O acórdão recorrido, mantendo integralmente a matéria de facto da sentença do TAF de Leiria, sem analisar a questão relativa ao estatuto e ao regime aplicável ao Administrador de Insolvência, veio a divergir da solução de direito acerca da responsabilização do Estado português no âmbito dos processos de insolvência, como o que está em causa nos autos, no sentido de a duração de cerca de 9 anos constituir a violação do direito a uma decisão em prazo razoável.

27. O acórdão recorrido, não obstante reconhecer que a diminuição do valor dos créditos por restituir à Autora, operada no ano de 2015, se deva necessariamente repercutir na fixação do montante indemnizatório, considerando a correlação direta com o grau de ansiedade, angústia e perturbação psicológica decorrente da mora do ressarcimento e se dever ajustar a compensação às particularidades do caso concreto, em obediência aos princípios da proporcionalidade e da adequação, decidiu que o montante indemnizatório deve ter correlação com o efetivo prejuízo sofrido, fixando em € 800 por cada ano de atraso na duração do processo a contar de 05/09/2019 e até 17/05/2023, no quantum global de € 2.959,63, acrescido de juros de mora.

28. Pelo que, a questão essencial controvertida consiste em decidir se o Estado português é responsável juridicamente ao abrigo do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas (RRCEE), aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12, pela duração do processo judicial, como o dos autos – ação de insolvência – em que está em causa apurar da responsabilidade da delonga dos atos praticados da direta responsabilidade do Administrador de Insolvência ou se, nos períodos em que a tramitação do processo de insolvência está acometida ao Administrador de Insolvência nas suas competências, ao abrigo da sua responsabilidade específica prevista no artigo 59.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo D.L. n.º 53/2004, de 18/03, está afastada a responsabilidade do Estado, tanto mais porque no presente caso a delonga imputável ao Estado é de apenas 2 anos, 11 meses e 29 dias, não tendo sido ultrapassado o prazo razoável para a decisão do processo de insolvência em primeira instância.

29. O que exige proceder à exegese dos diversos regimes jurídicos convocados.

30. Iniciando a análise pelo estatuto e regime jurídico aplicável ao Administrador de Insolvência, importa considerar a Lei n.º 22/2013, de 26/02, que aprova o Estatuto do Administrador Judicial (EAJ), segundo a qual, nos termos do seu artigo 2.º, o administrador judicial é a pessoa incumbida da fiscalização e da orientação dos atos integrantes do processo especial de revitalização e do processo especial para acordo de pagamento, bem como da gestão ou liquidação da massa insolvente no âmbito do processo de insolvência, sendo competente para a realização de todos os atos que lhe são cometidos pelo presente estatuto e pela lei (n.º 1) e designa-se administrador judicial provisório, administrador da insolvência ou fiduciário, dependendo das funções que exerce no processo, nos termos da lei (n.º 2).

31. No que respeita aos deveres dos administradores judiciais, estabelece o artigo 12.º do EAJ que os “Os administradores judiciais devem, no exercício das suas funções e fora delas, considerar-se servidores da justiça e do direito e, como tal, mostrar-se dignos da honra e das responsabilidades que lhes são inerentes.” (n.º 1).

32. Quanto à caracterização do processo de insolvência, acolhe-se a fundamentação constante da sentença proferida em 1.ª instância, nos seguintes termos:

“(…) o processo de insolvência é um processo judicial urgente (cfr. artigo 9.º) e, como resulta do artigo 1.º, n.º 1 do CIRE, é um processo de execução universal que tem como finalidade a satisfação dos credores pela forma prevista num plano de insolvência, baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente, ou, quanto tal não se afigure possível, na liquidação do património do devedor insolvente e a repartição do produto obtido pelos credores. Assim, o objectivo é satisfazer os credores, seja através do plano da insolvência (cfr. artigos 192.º e seg. do CIRE), seja pela liquidação do património (cfr. artigos 156.º e seg.).

Apresentada a petição e após a tramitação inicial, o juiz profere sentença declarativa da insolvência (cfr. artigo 35.º), passando-se à fase de apresentação do plano de insolvência, a homologar pelo juiz (cfr. artigos 156.º, n.º 3, 195.º, n.º 2, 207.º, 209.º e 217.º), ou da liquidação (cfr. artigos 156.º e seg., em especial o n.º 3 do referido 156.º e n.º 1 do 158.º), com vista à venda de bens ou da empresa, tudo nos termos das deliberações, em regra, a tomar na assembleia de credores.

O Administrador da Insolvência assume as competências de apreensão e alienação dos bens, ou seja, é ao administrador de insolvência que cabe dirigir a fase da “liquidação”, assim que transitada a sentença declaratória da insolvência e realizada a assembleia de apreciação do relatório, arrecadando a receita em benefício da massa (cfr. artigo 149.º, n.º 1, n.º 2 do artigo 150.º, artigo 153.º e n.º 1 do artigo 158.º), bem como de preparação dos pagamentos das dívidas do insolvente à custa das quantias em dinheiro existentes na massa e, também, a conservação e frutificação dos direitos do insolvente e a continuação da exploração da empresa, se for o caso, evitando quanto possível o agravamento da sua situação económica (cfr. artigo 55.º, n.º 1, al. a) e b)). Com relevo, cabe destacar a especial competência do administrador na alienação dos bens para a massa insolvente, «com prontidão», logo que transitada em julgado a sentença declaratória da insolvência e realizada a assembleia de apreciação do relatório (n.º 1 do artigo 158.º).

A sentença declaratória da insolvência fixa o prazo para os respectivos credores reclamarem os seus créditos (cfr. al. j) do n.º 1 do artigo 36.º e n.º 1 do artigo 128.º), devendo fazê-lo junto do administrador de insolvência a quem compete reconhecer, ou não, os credores e respectivos créditos (cfr. n.º 1 do artigo 129.º). Da lista de credores reconhecidos cabe reclamação ao juiz (cfr. n.º 1 do artigo 130.º) a quem cabe, após, homologar a lista e graduar os créditos (cfr. n.º 3 do artigo 130.º e n.º 1 do artigo 136.º) ou, tendo ocorrido impugnação, tentar a conciliação (n.º 1 e 2 do artigo 136.º) que, frustrada, pode obrigar a passagem à fase de saneamento e, se possível, ser de imediato prolatada sentença de graduação de créditos ou, impondo-se instrução, produzindo prova em audiência e, então aí, proferir a referida sentença (cfr. n.º 6, 7 e 8 do 136.º, 137.º, 139.º e 140.º). Ou seja, impondo-se a fase instrutória e a realização de audiência, finda, tem o juiz o prazo de 10 dias para proferir a sentença de verificação e graduação dos créditos (n.º 1 do artigo 140.º).

Resta, então, proceder à venda dos bens integrantes da massa insolvente ou apurar o valor daqueles que tenham sido, entretanto alienados, com vista à satisfação dos créditos graduados (cfr. artigos 158.º, 172.º e 173.º), competência que cabe, como vimos, ao administrador da insolvência. À medida que a liquidação se for efectuando, o produto é depositado na conta bancária titulada pela massa insolvente (artigo 167.º) e, nessas situações, devem ocorrer rateios parciais nos termos admitidos pelo n.º 1 do artigo 178.º. A final, encerrada a liquidação da massa, é elaborada a conta pela secretaria do tribunal e, após julgadas as contas e paga a conta de custas, no prazo de 10 dias, o administrador de insolvência apresenta no processo proposta de distribuição e de rateio final. Cabe à secretaria apreciar a proposta de rateio final, elaborando termo nos autos, concluído ao juiz para decidir impugnações e validar a proposta.

Cabe ao juiz declarar o encerramento da insolvência, após as circunstâncias enumeradas no n.º 1 do artigo 230.º, designadamente: após a realização do rateio final; quando o administrador da insolvência constate a insuficiência da massa insolvente para satisfazer as custas do processo e as restantes dívidas da massa insolvente; após o encerramento da liquidação, quando não haja lugar à realização do rateio final, por a massa insolvente ter sido consumida pelas respetivas dívidas.

Por outro lado, é também relevante referir que o processo de insolvência deve durar um ano, sendo esse o prazo orientador fixado para a liquidação, como resulta da al. a) do artigo 169.º, contado desde a data de realização da assembleia de apreciação do relatório ou no final de cada período de seis meses.

E, por fim, que correm por apenso ao processo de insolvência, designadamente: a reclamação e verificação de créditos (artigo 73.º e 148.º); a apreensão de bens (artigo 151.º); as acções, incluindo executivas (artigo 89.º); e a liquidação (artigo 170.º).”.

33. Ainda segundo a sentença proferida em 1.ª instância, quanto ao âmbito e termos da intervenção do Administrador de Insolvência na ação de insolvência:

“(…) a nomeação do Administrador é necessária e obrigatória e cabe ao juiz (artigo 52.º, n.º 1), a partir das listas oficiais de administradores judiciais através do sistema informático, como resulta do artigo 36.º, n.º 1, al. d) do diploma). A nomeação implica a investidura imediata do administrador da insolvência, mas, ainda assim, pode pedir escusa do cargo, em caso de grave e temporária impossibilidade do exercício das funções, assim como requerer a sua substituição por incompatibilidade ou impedimento. Pode, ainda, renunciar ao cargo, caso considere insuficiente a remuneração fixada pela assembleia de credores, como resulta do artigo 60.º, n.º 3 e, pode também, ser destituído pelo juiz ou substituído por outro, em situações de justa causa (cfr. artigo 56.º, n.º 1). É, de facto, uma figura autónoma e com poderes decisórios próprios dentro da insolvência, incumbido que foi pelo tribunal de administrar, dentro das suas apreciações e valorações técnicas, a situação económica do devedor insolvente com o fim de satisfazer o interesse dos credores, tendo em vista a mais alta remuneração pelo património existente e respectiva repartição pelos credores e, por essa razão, o legislador instituiu um regime específico, e gravoso, de responsabilidade civil própria. As funções que assume são, no essencial, o controlo da massa insolvente, proceder à sua administração e liquidação e, por fim, repartir o produto pelos credores, e estas são funções e tarefas que foram retiradas das esferas do tribunal e do juiz, optando o legislador pela efectiva desjudicialização do papel do administrador de insolvência. Isto porquanto a actuação naquelas fases da insolvência obriga a um conjunto mais alargado de atribuições orgânicas definidas legalmente e atribuídas ao administrador, daí que se tenha instituído um regime próprio pela inobservância dos deveres e, em certa medida, alavancado pelo regime de contrapartidas remuneratórias significativo e em valores de mercado (cfr. artigos 23.º e 24.º do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26.02).

Das funções que anteriormente referimos, é possível concluir que o administrador da insolvência as exerce pessoalmente, ainda que possa substabelecer em outro administrador ou ser auxiliado, e em autonomia quanto ao juiz, assumindo o papel central na actividade da insolvência (inventariando os bens do insolvente e respectiva liquidação, controlar a contabilidade da actividade e, no geral, a globalidade da massa insolvente) e, portanto, as suas actuações, diligência e zelo são determinantes para a regular satisfação do direito dos credores, enquanto objectivo final da insolvência.”.

34. Atentas as diversas funções exercidas, nos vários números do citado artigo 12.º do EAJ, são impostos aos administradores judiciais um vasto conjunto de deveres funcionais, que ora se sintetizam, a saber:

(i) atuar com absoluta independência e isenção no exercício das suas funções, estando-lhes vedada a prática de quaisquer atos que, para seu benefício ou de terceiros, possam pôr em crise, consoante os casos, a recuperação do devedor, ou, não sendo esta viável, a sua liquidação, devendo orientar sempre a sua conduta para a maximização da satisfação dos interesses dos credores em cada um dos processos que lhes sejam confiados (n.º 2);

(ii) aceitar as nomeações, condicionada à disponibilidade dos meios necessários para o efetivo acompanhamento dos processos em que são nomeados (n.º 3);

(iii) comunicar à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina e ao juiz do processo, a recusa de aceitação de qualquer nomeação fundada na inexistência de meios (n.º 4);

(iv) comunicar aos juízes dos processos em que se encontrem a exercer funções e à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina, qualquer mudança de domicílio profissional e a informação do novo domicílio (n.º 5);

(v) fazer prova de aptidão para o exercício da atividade quando completem 70 anos de idade (n.ºs 6 e 7);

(vi) contratar seguro de responsabilidade civil obrigatório que cubra o risco inerente ao exercício das funções (sendo o montante do risco coberto definido em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça) e remeter à entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina da sua atividade cópias dos contratos celebrados e comprovativos da sua renovação (n.º 8);

(vii) pagar as taxas devidas à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina (a fixar por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça) (n.º 9);

(viii) frequentar as ações de formação contínua definidas pela entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina da sua atividade (n.º 10);

(ix) no caso de subcontratar qualquer entidade nos processos para os quais é nomeado, celebrar com o subcontratante um contrato escrito no qual, expressamente, se definam, entre outros, o objeto contratual e os deveres e os direitos que assistem a ambas as partes (n.º 11);

(x) fornecer à entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina a informação necessária que possibilite a avaliação do seu desempenho, nos termos definidos pela referida entidade (n.º 12).

35. O que atesta a importância e a autonomia conferida ao Administrador de Insolvência na ação de insolvência e nos diversos processos que lhe são apensos.

36. No que respeita ao papel exercido pelo Juiz no âmbito das fases da ação de insolvência cuja competência é atribuída ao Administrador de Insolvência, o mesmo baseia-se no regime do artigo 58.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo D.L. n.º 53/2004, de 18/03, o qual sob a epígrafe “Fiscalização pelo juiz”, prevê que o “O administrador da insolvência exerce a sua actividade sob a fiscalização do juiz, que pode, a todo o tempo, exigir-lhe informações sobre quaisquer assuntos ou a apresentação de um relatório da actividade desenvolvida e do estado da administração e da liquidação.”.

37. Assim, como resulta do citado artigo 58.º, a atuação do Juiz da causa centra-se nos pedidos de informação e de elaboração de relatórios, com vista a averiguar a legalidade da atuação e das decisões tomadas pelo Administrador de Insolvência, mas não pode intervir ou sequer substituir-se ao Administrador, por o mesmo deter competências próprias, que exerce a título pessoal, em decorrência da nomeação.

38. As funções do Administrador de Insolvência, podendo estar sujeitas a um conjunto de autorizações por parte da comissão de credores, caso existam, nos termos dos artigos 64.º e 68.º do CIRE, são desenvolvidas em autonomia e sem subordinação ao Juiz, não tendo paralelo quanto à figura e à natureza das funções exercidas pelo Juiz.

39. Assume relevância o facto de parte da tramitação processual e, consequentemente, da duração processual da ação de insolvência, enquanto facto jurídico em que a Autora funda a presente ação de responsabilidade civil por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, ter estado ao encargo de um Administrador de Insolvência, com responsabilidades específicas na concretização de diligências previstas no CIRE.

40. O ordenamento jurídico concebeu o regime da responsabilidade do Administrador de Insolvência a diversos títulos de imputação, prevendo, além da responsabilidade civil, também a disciplinar e a contraordenacional, nos termos que resultam disciplinados no Estatuto do Administrador Judicial (EAJ), aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26/02.

41. Em sede disciplinar e contraordenacional o Administrador de Insolvência está submetido à atuação da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça, aprovada pela Lei n.º 77/2013, 21/11, organismo com atribuições no acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores, que consagra um regime de responsabilidade próprio, atentas as especificidades das funções que lhe são acometidas no processo de insolvência, não imputáveis ao Tribunal.

42. No âmbito da responsabilidade civil do administrador de insolvência releva a norma do artigo 59.º do CIRE, epigrafada “Responsabilidade”:

“1 - O administrador da insolvência responde pelos danos causados ao devedor e aos credores da insolvência e da massa insolvente pela inobservância culposa dos deveres que lhe incumbem; a culpa é apreciada pela diligência de um administrador da insolvência criterioso e ordenado.

2 - O administrador da insolvência responde igualmente pelos danos causados aos credores da massa insolvente se esta for insuficiente para satisfazer integralmente os respectivos direitos e estes resultarem de acto do administrador, salvo o caso de imprevisibilidade da insuficiência da massa, tendo em conta as circunstâncias conhecidas do administrador e aquelas que ele não devia ignorar.

3 - O administrador da insolvência responde solidariamente com os seus auxiliares pelos danos causados pelos actos e omissões destes, salvo se provar que não houve culpa da sua parte ou que, mesmo com a diligência devida, se não teriam evitado os danos.

4 - A responsabilidade do administrador da insolvência prevista nos números anteriores encontra-se limitada às condutas ou omissões danosas ocorridas após a sua nomeação.

5 - A responsabilidade do administrador da insolvência prescreve no prazo de dois anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, mas nunca depois de decorrido igual período sobre a data da cessação de funções.” (sublinhados nossos).

43. Como decorre do regime legal supra transcrito e da caracterização do processo de insolvência, em face do disposto no artigo 59.º do CIRE, não pode existir dúvidas de que a ordem jurídica portuguesa consagra um regime especial de responsabilidade civil do Administrador de Insolvência, nos termos do qual o mesmo responde pessoalmente pelos danos causados pela inobservância culposa dos seus deveres, o que inclui a violação dos prazos legalmente previstos.

44. Além de que, segundo o disposto no n.º 1 do artigo 1.º do RRCEE, aprovada pela Lei n.º 67/2007, de 31/12, a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa “rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial”.

45. O que significa que é prima facie à luz do artigo 59.º do CIRE, ao estabelecer um regime privativo de responsabilidade civil aplicável à figura do Administrador de Insolvência, que se tem se obter a resposta para o diferendo, acerca do regime legal aplicável à responsabilidade civil do Administrador Judicial.

46. Conforme invocado pelo Estado português no recurso de revista interposto, sobre a matéria em análise não existe qualquer pronúncia anterior deste Supremo Tribunal Administrativo, embora existam decisões dos Tribunais Centrais Administrativos, Norte e Sul, e do Supremo Tribunal de Justiça, no sentido em que vem fundado o recurso de revista.

47. O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) no Acórdão proferido em 11/04/2013, Processo n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1 analisou a questão da responsabilidade civil dos agentes de execução nas ações de execução, cuja proximidade e lógica subjacente é a mesma, tal como expressamente acolhido no teor do acórdão.

48. Ao Estado cabe administrar a justiça e, designadamente, as funções judiciárias, mas, por opção do legislador, um conjunto vasto de atuações foram desjudicializadas, saindo da competência do Juiz e do Tribunal, para serem atribuídas a outros agentes, que com ele colaboram e atuam, mas em termos funcional e materialmente diferentes, visto não estar em causa funções judiciárias.

49. Pelo que, tem de se autonomizar e distinguir os dois planos de atuação no âmbito das ações de insolvência, por existirem fases judiciárias, a cargo do Juiz, e existirem outras fases que não estão a cargo do Tribunal, mas antes a um agente a quem a lei atribuiu tais funções, sob um regime de atribuição de competências, consagrando direitos e deveres e regimes particulares de responsabilidade civil, disciplinar e contraordenacional, incluindo mediante a imposição de outorgar seguro obrigatório que cubra o ressarcimento dos danos causados pela sua atuação.

50. Para efeitos de responsabilidade civil extracontratual o Administrador da Insolvência assume autonomia em face da eventual responsabilidade que possa advir à esfera do Estado pela administração da justiça e, nesse sentido, não é possível ao Estado responder pelos períodos e eventuais delongas, em que a tramitação processual do processo de insolvência esteja acometida ao Administrador no âmbito das suas competências.

51. Cabendo ao Estado organizar o sistema judiciário por forma a que os processos não se arrastem nos Tribunais para além do que se considere ser um prazo razoável, foi assumida a opção, que se insere no âmbito das políticas de justiça, da desjudicialização de parte da tramitação do processo de insolvência, através da atribuição de competências ao Administrador de Insolvência, enquanto agente que colabora com o Tribunal, mas que não é o Tribunal, nem com ele se confunde, considerando que as suas funções não são judiciais, nem emanam do exercício da função jurisdicional, dispondo de um estatuto e regime diferenciado.

52. Daí que a atuação que não seja diretamente imputável ao Juiz ou ao serviço público de justiça, na sua forma de agir no âmbito da estrutura e organização que é o Tribunal, não possa ser assacada ao Estado português, ao abrigo do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado, aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12, pois que está em causa a atuação de um profissional que, embora seja nomeado pelo Tribunal, atua com autonomia, tal como um profissional liberal.

53. Acolhendo a fundamentação do citado Acórdão do STJ, de 11/04/2023, Processo n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1, num caso em que se analisou a responsabilidade civil dos Agentes de Execução, quanto a saber se a sua atuação, no âmbito da ação executiva, fica submetida ao regime geral da responsabilidade civil, à semelhança dos demais profissionais liberais, ou antes ao regime jurídico especialmente consagrado para o Estado e outras entidades públicas, decidiu-se que a atuação do agente de execução, segue o regime geral de responsabilidade civil extracontratual regulado nos artigos 483.º e seguintes do Código Civil, pois, “pese embora o facto de aos agentes de execução terem sido atribuídos poderes que anteriormente eram exercidos por oficiais de justiça, sob directa subordinação ao juiz do processo, certos aspectos que decorrem do seu estatuto profissional, do modo de designação ou do grau de autonomia que lhes é conferido no âmbito do acção executiva demandam que pelo exercício da sua actividade respondam nos termos do direito privado.”.

54. Tal como se verifica em relação aos agentes de execução, também é de entender que aos administradores de insolvência foram atribuídas competências que acentuam o processo de desjudicialização levado a cabo pelo legislador, quer quanto à ação executiva, quer quanto à ação de insolvência, pois “Funcionando fora dos limites físicos das secretarias judiciais, foi-lhes permitido que organizassem a sua actividade com um grau de autonomia semelhante ao que é próprio de quem exerce profissões liberais, suportando os custos e arrecadando os correspondentes benefícios.”.

55. Além de que, como resulta do regime analisado do Administrador de Insolvência, não se identificam características que apontem para uma qualquer intenção do legislador no sentido de se estabelecer uma equiparação dos administradores de insolvência aos demais trabalhadores em funções públicas ou a agentes administrativos, ao ponto de ficarem subordinados ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, desde logo por não atuarem no exercício de funções públicas ou em nome do Estado.

56. Tal como resulta em relação aos agentes de execução, também os Administradores de Insolvência estão submetidos a um estatuto híbrido, no qual surgem aspetos ligados à cooperação na Administração da Justiça, mas em que acaba por prevalecer a vertente liberal da sua atividade, a qual é revelada, designadamente, através do modo de recrutamento, da forma de designação, do grau de autonomia relativamente ao Juiz, a faculdade de delegar a execução de atos, o seu respetivo regime de honorários ou da atribuição da função inspetiva e disciplinar a órgãos autónomos, que não se confundem com órgãos da Administração, antes próprios das corporações, o que demanda a integração no regime geral da responsabilidade civil.

57. A submissão dos Administradores de Insolvência ao regime de responsabilidade civil extracontratual prescrito para os servidores públicos, ao serviço do Estado ou de outras entidades públicas, exigiria um grau de interferência externa e a elevação do nível de direção e de controlo a um ponto que acabaria por descaracterizar o perfil estatutário que o legislador inequivocamente pretendeu assumir, além de claramente não decorrer do regime que por lei foi estabelecido.

58. Não pode a forma de fiscalização que é exercida pelo Juiz, nem os poderes que foram atribuídos ao Administrador de Insolvência conferir um estatuto que ele ad origine, não é titular, pois o Administrador age em nome próprio e não do Estado, sendo um ente privado que age com uma autonomia praticamente total, fora dos limites da secretaria judicial e do Tribunal e, eminentemente, atuando em interação direta com outros privados.

59. A opção pela desjudicialização de muitos dos atos da ação de insolvência não pode ter como consequência, nem a manutenção da responsabilidade do Estado, em regime de solidariedade, como decorre do disposto do artigo 8.º do RRCEE, nem a aplicação do regime de responsabilidade prescrita para os atos da Administração aos membros das diversas classes profissionais a quem foi atribuída a sua prática.

60. Tanto mais, que além de o n.º 1 do artigo 1.º do RRCEE ressalvar os regimes de responsabilidade previstos em lei especial, também decorre do respetivo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado a exigência que esteja em causa uma atuação que corresponda ao exercício da função administrativa (n.º 2) ou a responsabilidade de titulares de órgãos, funcionários ou agentes públicos (n.º 3).

61. Perante aspetos muito próprios de regime do Administrador de Insolvência de entre os quais, o da sua responsabilidade civil e na falta de uma clara diretriz do legislador noutro sentido, é de entender a sua submissão ao regime de responsabilidade civil aplicável à generalidade dos profissionais liberais, sem prejuízo do contexto específico de um processo de insolvência.

62. Como decidido pelo STJ, “Não se compreenderia efectivamente que, transferida para terceiros a competência para a prática de determinados actos, o Estado continuasse a suportar a responsabilidade, por vezes em regime de exclusividade. A não ser que o legislador o assuma inequivocamente, não devem exponenciar-se, por via interpretativa, as situações em que a um certo afastamento do Estado do exercício de determinadas tarefas continue a corresponder igual ou superior risco da actividade, acabando por arcar com os encargos emergentes. Risco ainda mais agravado em situações como a que estamos apreciando, em que o poder disciplinar, regulador e inspectivo se encontra confiado exclusivamente a entidades externas (agora a CPEE e, antes, a Câmara de Solicitadores)”, Acórdão de 11/04/2023, Processo n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1.

63. Tal como o agente de execução, configurado pela jurisprudência do STJ como um profissional liberal independente, é muito ténue o vínculo do Administrador de Insolvência relativamente ao Juiz da ação de insolvência, apenas sujeito a um poder de controlo genérico do Juiz da causa, que não coloca em crise o facto de exercer a atividade com autonomia própria, semelhante à de quem exerce uma profissão liberal e respondendo, nos termos do regime previsto no artigo 59.º do CIRE, no âmbito do regime de responsabilidade civil em geral.

64. Tanto mais, por em tantos outros aspetos particulares do regime da responsabilidade do Administrador de Insolvência, previstos no artigo 59.º do CIRE, se identificar originalidade, como seja:

(i) se prever os sujeitos perante os quais responde: o devedor, os credores da insolvência e os credores da massa insolvente (n.º 1);

(ii) se regular de modo próprio o pressuposto da culpa, sendo a culpa apreciada pela diligência de um administrador de insolvência criterioso e ordenado (n.º 1);

(iii) se preverem as situações em que o administrador responde (n.º 2);

(iv) se prever a solidariedade com os seus auxiliares (n.º 3);

(v) se delimitar o período a partir do qual o administrador responde (n.º 4);

(vi) se estabelecer um prazo da prescrição próprio de 2 anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, mas nunca depois de decorrido igual período sobre a data da cessação das funções (n.º 5).

65. É manifesto que o legislador regulou o regime da responsabilidade civil do Administrador de Insolvência em termos distintos do regime aplicável ao Estado e servidores públicos, regulado pelo regime em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12, que não sendo exaustivo na sua regulação, tem de ser complementado com o regime comum, nos termos do artigo 483.º e seguintes do CC, tendo em conta que se trata do exercício de uma profissão independente, embora pautada por deveres estatutários específicos, postulados pela natureza pública da função da administração da justiça em que se inscrevem, daí a obrigatoriedade legal de existência de seguro de responsabilidade civil.

66. Veja-se que cabe ao Administrador de Insolvência, nos termos do artigo 55.º do CIRA, “com a cooperação e sob a fiscalização da comissão de credores, se existir”, isto é, sem a intervenção do Juiz, praticar inúmeros atos, exercendo pessoalmente as competências do seu cargo, incluindo “podendo substabelecer, por escrito, a prática de atos concretos em administrador da insolvência com inscrição em vigor nas listas oficiais”, além de que, no exercício das respetivas funções, “pode ser coadjuvado sob a sua responsabilidade por advogados, técnicos ou outros auxiliares”, mediante prévia concordância da comissão de credores ou do Juiz, na falta dessa comissão.

67. Acresce ainda, em reforço da sua autonomia, que o Administrador da Insolvência pode contratar a termo certo ou incerto os trabalhadores necessários à liquidação da massa insolvente ou à continuação da exploração da empresa, não existindo qualquer intervenção do Tribunal, além de a lei prever que a remuneração do Administrador da Insolvência referido na parte final do n.º 2 é da responsabilidade do Administrador da Insolvência que haja substabelecido, sendo deste a responsabilidade por todos os atos praticados por aquele ao abrigo do substabelecimento mencionado no mesmo número.

68. Além de ainda assumir as vestes de poderes em representação dos interesses das partes, por dispor de poderes para desistir, confessar ou transigir, mediante concordância da comissão de credores, em qualquer processo judicial em que o insolvente ou a massa insolvente sejam partes.

69. Quando o estatuto de independência e de imparcialidade próprio de um Juiz não é o da representação das partes, não podendo, por isso, estabelecer-se qualquer associação ou paralelismo entre as competências e a função de um e de outro.

70. Assim, o Administrador da Insolvência pode delegar a prática de atos noutros administradores, sendo que uma tal delegação é feita, segundo a lei, “sob a sua responsabilidade” e pode contratar e ter ao seu serviço trabalhadores a quem, “sob sua responsabilidade”, encarregue da prática de certos atos.

71. Por isso, toda a atuação do Administrador da Insolvência demanda a sua responsabilidade pessoal e direta, justificando a previsão da obrigatoriedade de celebração de contrato de seguro de responsabilidade civil profissional, enquanto garantia legal e efetiva, destinada à tutela de terceiros que sejam lesados pela prática de factos ilícitos e culposos, por atos ou omissões, geradoras de danos.

72. Daí que a regulação do regime específico de responsabilidade civil do Administrador de Insolvência não consinta uma responsabilidade que se repercuta, de forma direta e automática, na esfera do Estado, mas antes no quadro da responsabilidade civil em geral, segundo as regras gerais que constam do Código Civil.

73. A opção legislativa foi a de dispensar os Tribunais da realização de certos atos e operações materiais que não revestem natureza jurisdicional, com vista a uma maior eficiência de atuação, libertando-o desses atos e concentrando o seu foco no que releva do exercício da função de julgar, por não caber aos Tribunais gerir património ou empresas, visando facilitar o quotidiano dos cidadãos e das empresas, “sem que uma tal opção tenha de conviver necessariamente com a responsabilização ou co-responsabilização do Estado pelos danos que sejam imputados aos que actuam ilicitamente na prática de actos de reconhecimento e de atestação”, Acórdão do STJ, de 11/04/2013, Processo n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1.

74. Tanto mais perante o teor do citado Acórdão do STJ, de 11/04/2013, Processo n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1, quanto o de:

“(…) se extrai do paralelismo que existe entre os agentes de execução e o administrador de insolvência, sendo de notar, desde logo, que o art. 11º, al. a), da recente Lei n.º 22/13, de 26-2, que reviu o estatuto profissional do administrador de insolvência, estabelece, para determinados efeitos, a equiparação entre ambas as profissões.

A actividade do administrador de insolvência envolve um elevado grau de intervenção na administração e na liquidação do património dos insolventes, podendo envolver, além do mais, a representação do insolvente, a gestão de empresas ou de estabelecimentos, a verificação do passivo, a liquidação de todo o património, a venda de bens, a efectivação de pagamentos, etc.

Mas apesar da amplitude das competências do administrador de insolvência e da manutenção de um vínculo funcional relativamente ao juiz (sendo este que, em regra, designa o administrador, nos termos do art. 52º, n.º 1, do CIRE, podendo destituí-lo com justa causa - art. 56º do CIRE), por expressa opção do legislador, a eventual responsabilidade civil em que incorra perante os credores ou devedores obedece ao travejamento da responsabilidade civil extracontratual, com as especificidades constantes do art. 59º do CIRE.

Correspondentemente a imputação dessa responsabilidade e a reclamação de alguma indemnização é feita nos quadros do processo de insolvência, não havendo sinal algum de que a sua actuação seja submetida ao regime ao regime jurídico especificamente previsto para a responsabilidade extracontratual do Estado, com atribuição de competência material aos tribunais administrativos.

Foi, aliás, para responder a eventuais indemnizações decorrentes da prática de actos ilícitos no exercício das funções que o art. 12º, nº 8, do actual estatuto, aprovado pela Lei nº 22/13, de 26-2, tal como já ocorria com os agentes de execução, também veio prescrevera obrigatoriedade de seguro de responsabilidade civil destinado a cobrir “o risco inerente ao exercício das suas funções”, sinal claro de que não se pretende a (co-) responsabilização do Estado, nem a abrigo do regime especial, nem do art. 501º do CC.”.

75. Em face de todo o exposto, perante a factualidade provada nos autos, sobre o qual não existe qualquer discordância entre as partes, quanto o de o processo de insolvência e os seus 22 apensos, ter levado cerca de 9 anos a ser encerrado, a contar da data da intervenção da Autora no processo, mas dos quais apenas 2 anos, 11 meses e 29 dias são imputáveis ao Tribunal e, consequentemente, ao Estado português, por todo o restante período se dever à atuação do Administrador de Insolvência, cuja atuação, como antecede, não é imputável ao Estado e porque aquele Administrador responde, não nos termos do regime da responsabilidade extracontratual do Estado, aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12, mas segundo o disposto no artigo 59.º do CIRE e nos termos gerais do artigo 483.º e seguintes do CC, mediante a existência de um seguro obrigatório, não se pode manter o acórdão recorrido, por os períodos de atraso imputáveis às partes ou a outros intervenientes processuais, quer por serem os únicos a quem o impulso seria devido ou por utilização abusiva dos meios abusivos normativamente previstos, o Estado não seja legalmente o responsável.

76. No mesmo sentido decidiu o STJ, em 12/07/2018, no Processo n.º 1040/12.2TBLSD-I.P1.S1:

“A intensificação da desjudicialização do processo de insolvência, anunciada no preâmbulo do diploma que aprovou o CIRE, teve como uma das suas manifestações a enorme autonomia concedida do administrador da insolvência, nomeadamente na fase da liquidação, e a impossibilidade de impugnação dos seus actos perante o juiz (artigo 163º do CIRE).

Contrariamente ao que sucedia no âmbito do CPEREF, ao juiz do processo apenas é permitida uma trémula fiscalização dessa actividade nos termos ditados pelo artigo 58º do CIRE: (…)

Como refere Luís M. Martins [“Processo de Insolvência”, 2013, 3ª edição, página 225], o juiz não tem o poder de instruir o administrador da insolvência ou impedi-lo de actuar, nem este está obrigado a cumprir ordens do juiz que recaiam nos seus domínios. (…)

Para contrabalançar esta liberdade de actuação com os interesses dos credores, o legislador instituiu um regime de responsabilidade civil do administrador da insolvência nos artigos 59º e seguintes, que detalharemos mais adiante. (…)

Conforme tem vindo a ser entendido, a responsabilidade do administrador da insolvência por actos próprios, que se encontra limitada às condutas ou omissões danosas ocorridas após a sua nomeação (n.º 4 do citado artigo 59º), é reconduzível à responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, na medida em que decorre do exercício das funções para que foi nomeado.

Por isso, existirá responsabilidade do administrador da insolvência sempre que se verifique a violação dos seus deveres funcionais, legalmente impostos, quer por via de comportamentos positivos, quer por via de comportamentos omissivos, exigindo-se ainda a verificação dos restantes pressupostos da responsabilidade delitual, nos termos do artigo 483º do CC.

Como se sabe, só o preenchimento cumulativo desses pressupostos (facto voluntário, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade), permite ao lesado atingir a compensação do dano sofrido através do recurso ao instituto da responsabilidade civil.”.

77. No que ao Estado português diz respeito vale toda a vasta jurisprudência deste STA e também do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), que aponta para a circunstância de o prazo de 3 anos, constituir um prazo razoável, pelo que, sendo este o período que lhe pode ser assacado, não confere o direito à indemnização que vem peticionado em juízo pela Autora.

78. A constitucionalização da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas ou privadas ao abrigo de poderes de autoridade tem como pressuposto a atuação ao abrigo de alguma das funções do Estado, a função administrativa, jurisdicional ou legislativa e a atuação dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, o que no presente caso não se configura existir, em nenhuma das respetivas dimensões.

79. Além de que, sendo de consentir a diferenciação entre atos de gestão pública e atos de gestão privada para determinar o regime aplicável à responsabilidade das pessoas jurídicas privadas, por ficarem sujeitas ao regime aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12 quando as suas ações ou omissões sejam adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (artigo 1.º, n.º 5 do RRCEE), a doutrina vem defendendo uma interpretação restritiva da segunda parte da norma “ou sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”, PEDRO COSTA GONÇALVES, “Entidades privadas com poderes públicos”, 2005, pág. 1094, nota 479.

80. Decisivo é que quem atua, podendo agir sob diversas formas, o faça não pessoalmente ou em nome próprio, mas em nome de uma entidade pública ou ao seu serviço, no âmbito de uma atuação em que o agente se encontra numa situação de subordinação em relação à entidade pública e, por isso, submetido a uma relação de hierarquia e a poderes de direção e de natureza disciplinar de um titular de órgão do Estado, independentemente da natureza de direito público ou de direito privado das regras por que se rege essa atuação.

81. No presente caso, o Administrador de Insolvência atua em nome próprio e os atos por si praticados são-no ao abrigo de normas de competência legalmente atribuída, sem estar inserido dentro da organização do Tribunal e sem desempenhar funções idênticas às de trabalhadores em funções públicas ou sequer munido de poderes jurisdicionais como um Juiz, pelo que, à diferenciação orgânica-funcional também se associa uma distinta forma de imputação de responsabilidade civil.

82. Não existindo a “aparência da relação funcional” de que fala a doutrina constitucional, não se pode considerar que o Administrador de Insolvência se encontre ainda ao serviço da função pública, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, “Constituição da República Portuguesa anotada”, 4.ª ed., vol. I, pág. 434.

83. Além de que, mesmo que assim não se fosse, a doutrina não é favorável, considerando mesmo “excessivo”, equiparar as entidades privadas que atuem no exercício de privado de funções públicas, aos titulares de órgãos, funcionários e agentes, pois os n.ºs 3 e 4 do artigo 1.º do RRCEE pressupõem uma relação jurídica interna, em que os agentes se apresentam mais como um instrumento interno de atuação do ente público, atuando em nome e ao serviço deste último, enquanto as entidades privadas que exercem poderes públicos, atuam em nome próprio, FILIPA CALVÃO, “Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, Universidade Católica Editora, 2013, pág. 69.

84. O que implica que tais entidades respondam diretamente pelos danos que causem no exercício dos seus poderes, não se podendo sequer conceder a responsabilidade subsidiária do Estado, por não estar em causa o exercício de poderes públicos, nem a atuação de um ente que atue em nome de um ente público.

85. Além de um setor da doutrina defender que muitos dos princípios de direito administrativo não são hoje exclusivos dele e é duvidoso que se considere apenas relevante para efeitos de aplicação do regime da responsabilidade civil dos poderes públicos o exercício de poderes públicos, MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, “Responsabilidade de entidades privadas submetidas ao regime da responsabilidade pública”, CJA, 88, 2011, pág. 28-29.

86. Nem se poder pensar que os lesados ficam desprotegidos ou sem uma tutela ressarcitória devida e eficaz, visto que não só a Constituição não impõe um princípio geral de responsabilidade civil dos poderes públicos absoluto ou incondicionado, maxime para assegurar o direito à indemnização por danos causados por atuações ou omissões imputáveis a entes privados e o próprio regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado ressalvar no n.º 1 do seu artigo 1.º, a aplicação de regimes especiais, como o legislador consagrou a obrigatoriedade de o Administrador de Insolvência contratar um seguro, que assume essa função de garante do direito à indemnização.

87. Acresce, por último, se notar que “a jurisprudência e parte da doutrina alemãs vêm entendendo que, em caso de transferência de responsabilidade para uma seguradora, fica excluída a responsabilidade da entidade pública – cfr. HARTMUT MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17.ª ed., 2009, § 26, anot. 31).”, FILIPA CALVÃO, “Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, Universidade Católica Editora, 2013, pág. 58.

88. Ao desjudicializar a ação de insolvência e transferir um enorme acervo de competências para o Administrador de Insolvência, transferiu-se também a responsabilidade pelos atos praticados, sendo o Administrador, enquanto ente privado a responder pelos danos causados pela sua atuação.

89. Assim, a responsabilidade civil pela atuação dos Administradores de Insolvência no âmbito de processos de insolvência ou de liquidação de passivo obedece ao regime privatístico constante do Código Civil (cfr. artigos 483º e segs.) e não ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, já que em face da natureza privatística da sua responsabilidade, não reside no domínio do Estado o controlo sobre a atuação do Administrador, não podendo ser responsabilizado pela demora do processo que compreenda o lapso temporal em que a tramitação esteve na sua dependência.

90. Não se compreenderia que transferida para terceiros, no âmbito do processo de insolvência, a competência para a prática de determinados atos, o Estado continuasse a suportar a responsabilidade por atos ou omissões apenas àqueles imputáveis, por vezes em regime de exclusividade, além de que, a aceitar-se entendimento diverso, estar-se-ia a prescindir de um nexo de imputação entre a demora do processo e a atuação ou omissão do Estado, sendo que esse nexo falha durante o período em que o seu andamento esteve dependente da atuação do Administrador de Insolvência.

91. O que determina não se poder manter o acórdão recorrido, assistindo razão ao Estado português, quanto ao fundamento do recurso.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

Custas pela Autora, ora Recorrida.

Lisboa, 3 de julho de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Cláudio Ramos Monteiro.