Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I – RELATÓRIO

1. A... LIMITED (doravante, A...), devidamente identificada nos autos, instaurou neste Supremo Tribunal Administrativo (STA), a presente ação administrativa contra o CONSELHO DE MINISTROS e os Contrainteressados, Banco 1... S.A. (doravante, Banco 1...), Banco 2..., S.A. (doravante, Banco 2...), Banco 3... S.A. (doravante, Banco 3...), e B... S.A. (doravante, B...), identificados nos autos, peticionando, a final, “a declaração de nulidade do acto de nacionalização da participação da Autora na C..., SGPS, consubstanciado no Dec Lei nº 33-A/2020 ou, quando assim se não entender, a anulabilidade de tal acto.”.

A Autora invoca como fundamento da sua pretensão impugnatória que o ato de nacionalização contido D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07 – que procede à apropriação pública por via da nacionalização da participação social por si detida no capital social da C... correspondente a 71,73% do capital social –, assume a natureza de ato materialmente administrativo, uma vez que “foi praticado e dirigido concretamente contra a Autora”, sendo um “ato meramente temporário, de carácter não duradouro, como consta expressamente do seu preâmbulo” porquanto, após a sua concretização, “será efetuada a reprivatização das participações nacionalizadas” (artigos 8 a 13.º da p.i.), “(…) é concreta e individualmente dirigido à própria Autora no intuito de lhe serem confiscadas e apropriadas as participações sociais que detém e é titular na C... com o confessado objetivo de o Estado não ficar sendo titular das mesmas mas, antes, com o propósito de as alienar em mercado, por forma a definir” (artigos 14.º, 77.º a 80.º da p.i.), “(…) participação que a Autora detinha no capital social da mesma sociedade (71,73% do capital social) uma vez que o restante do mesmo (28,27%) continua na titularidade dos respetivos titulares do setor privado da economia.” (artigo 24º da p.i.), pelo que “o acto nacionalizador em apreço é um acto materialmente administrativo.” (artigo 19.º da p.i.), ato concreto e individualizado que reveste a forma de Decreto-Lei e, consequentemente, “é um acto formalmente legislativo, mas substancialmente administrativo.” (artigo 31º da p.i.).

Sustenta na presente ação que “(…) o Decreto-lei n.º 33-A/2020, ao aprovar nos seus artºs. 1º e 3º nº 1 a nacionalização de parte (71,73%) das acções representativas do capital social da C... SGPS, SA, integra um comando individual e concreto, constituindo um acto administrativo. (artigo 34.º da p.i.); o ato impugnado é um ato não normativo por ter “um destinatário concreto, perfeitamente identificado, cuja situação individual visa regular, características que o distingue “dos atos normativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários e se inserem na função legislativa do Estado. (artigos 51.º e 52.º da p.i.); “(…) o Decreto-Lei n.º 33-A/2020, contém uma decisão concreta e individualizada que consiste num acto administrativo sob a forma de lei, enquadrando-se no conceito de acto administrativo definido no art. 120º CPA” (artigo 59.º da p.i.), sendo que “a forma do acto administrativo em nada prejudica a sua impugnabilidade (arts. 268º nº 4 da CRP e 52º nºs 1 e 2 do CPTA)”, pelo que “[a] decisão impugnada, embora contida num acto formalmente legislativo, é material e meramente administrativa porque na realidade, é adoptada ao abrigo de lei anterior, em cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador; trata-se, pois, de uma decisão que é produzida no exercício de uma competência tipificada numa lei e que, portanto, apenas envolve a eventual realização de opções circunscritas a aspectos secundários, menores ou instrumentais em relação às opções já contidas nessa lei (artigos 61.º e 62.º da p.i.); a decisão impugnada “… é adoptada ao abrigo de lei anterior em cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador” (…), pelo que, neste contexto, o D.L. n.º 33-A/2020 não é um ato normativo (artigos 62º a 67.º da p.i.); “o acto nacionalizador não é um acto político” porquanto “a função política consiste na escolha das opções destinadas à preservação e desenvolvimento do modelo económico e social que enforma uma organização social e a função administrativa traduz-se na materialização dessas opções (…), funciona a jusante da função política e (…), no essencial, reveste natureza executiva.” (artigos 69.º a 76.º da p.i.); o ato nacionalizador é um ato lesivo e, nessa medida, impugnável contenciosamente “ uma vez que produz efeitos jurídicos na sua esfera jurídica, lesando-a, afectando a sua situação patrimonial e os seus direitos, já que esta se viu privada do capital que detinha na empresa em apreço (…) visando-a única e exclusivamente enquanto pessoa jurídica e não abrangendo qualquer outro acionista da C...(…) ocorre uma ablação do património da Autora, ficando esta lesada nos seus interesses” (artigos 81.º a 86.º da p.i.).

Invoca que o ato impugnado padece do “vício de ausência de audiência prévia dos titulares de direitos reais constituídos sobre a participação social nacionalizada”, do vício de forma por falta de fundamentação, do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e por erro de direito e, ainda, do vício de violação de disposições de direito comunitário.

2. A Contrainteressada B... contestou em juízo, no âmbito da qual sustenta que “o ato de apropriação pública por via da nacionalização do respetivo controlo acionista, praticado através do Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho, é um ato político do Governo” e que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “a apreciação dos litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa”, assim como, a ser entendido que se trata de um ato materialmente administrativo, terá que se concluir que se trata de um “ato discricionário” e, por isso, insindicável contenciosamente, quanto ao mérito da decisão nele contida, devendo a ação ser julgada totalmente improcedente e, em consequência, confirmada a validade do ato impugnado].

3. A Contrainteressada, Banco 1... defendeu-se por impugnação quanto à peticionada extinção dos direitos reais de garantia de que é titular («penhor financeiro»), sobre as participações sociais da sociedade ora Recorrente, os quais deverão ser reconhecidos, bem como, “o interesse jurídico relevante do Banco 1... na participação do julgamento da causa”].

4. A Contrainteressada Banco 2... contestou igualmente a presente ação, no âmbito da qual arguiu que o seu interesse na presente causa “resulta única e exclusivamente da sua qualidade de credor pignoratício sobre as participações sociais objecto do acto de nacionalização e da inerente preferência de pagamento”, peticionando, a final, “que seja reconhecido ao Banco 2... um interesse atendível para os termos da presente demanda, face à qualidade de credor pignoratício sobre as participações sociais objecto do acto de nacionalização ora impugnado].

5. O Banco 4..., S.A., a Banco 5..., S.A. e o Banco 6..., S.A. vieram apresentar requerimento, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1 do CPTA e 292.º e 311.º do CPC, em que deduzem o incidente de intervenção provocada espontânea, requerendo ser admitindos a intervir na presente causa na qualidade de Contrainteressadas.

6. Notificada da contestação apresentada pela B..., a Autora replicou, defendendo-se quanto à matéria de exceção relativa à invocação de o ato de nacionalização impugnado ser um ato político ou um ato discricionário, concluindo como na petição inicial.

7. Citada a Entidade Demandada, o CONSELHO DE MINISTROS, após prorrogação do prazo para contestar, foi apresentada contestação, no âmbito da qual se defendeu por exceção, invocando a incompetência absoluta deste STA e a inimpugnabilidade do ato impugnado, atenta a sua natureza político-legislativa. Por impugnação, foram contraditados os fundamentos da presente ação administrativa, peticionando, a final, a sua absolvição da instância ou, assim não se entendendo, a improcedência da presente ação, por o ato contido no D.L. n.º 33-A/2020, não padecer de qualquer ilegalidade.

8. Também a Contrainteressada Banco 3... apresentou contestação, no âmbito da qual sustenta que não deixará de pugnar pelos direitos que lhe são reconhecidos, designadamente, o direito “à justa indemnização que o (…) [d]iploma nacionalizador consignou nem, por maioria de razão, nos direitos que decorrem da sua qualidade de Mutuante no âmbito do contrato de financiamento” que celebrou com a aqui Autora, peticionando, a final, que seja “admitido o direito do Banco Banco 3... em acompanhar a tramitação e o julgamento da causa.”.

9. A Contrainteressada, Banco 1... veio em requerimento exercer o contraditório em relação ao alegado pela Entidade Demandada nos artigos 347.º a 351.º da sua contestação.

10. Notificada da contestação apresentada pela Entidade Demandada, a Autora apresentou réplica, pugnando pela procedência da presente ação e pela improcedência das exceções suscitadas pela Entidade Demandada, CONSELHO DE MINISTROS, (i) de incompetência absoluta do STA para dirimir o litígio, por ter por objeto a apreciação de um ato administrativo, lesivo dos interesses e direitos da Autora, “consistente na nacionalização de participações sociais concretas e determinadas que a Autora detém numa empresa e sem que tivessem sido nacionalizadas as restantes participações sociais dos restantes acionistas”, e (ii) da insindicabilidade do ato impugnado, por se tratar de um ato administrativo vinculado à lei e praticado no exercício de poderes legalmente vinculados, concluindo conforme pedido formulado na petição inicial.

11. Notificado da réplica, veio o CONSELHO DE MINISTROS apresentar requerimento em que invoca a nulidade da réplica apresentada pela Autora em relação à contestação por si apresentada, no que se refere aos artigos 115.º a 193.º, devendo dar tais artigos por não escritos e desentranhados os documentos juntos a propósito do alegado nesses artigos.

12. Após a notificação das partes, por despacho datado de 04/12/2024, foi deferido o incidente de intervenção provocada espontânea, como Contrainteressadas, do Banco 4..., S.A., da Banco 5..., S.A. e do Banco 6..., S.A..

13. Na mesma dada foi proferido Saneador-Sentença no qual a Relatora decidiu pela procedência das exceções suscitadas e, em consequência, pela absolvição da Entidade Demandada e dos Contrainteressados originários e admitidos na instância, concluindo, para o que ora releva, nos seguintes termos que se reproduzem:
“(…)
Aplicando a doutrina exposta ao caso trazido a juízo, em primeiro lugar conclui-se que a Assembleia da República exerceu a competência cometida no artº 165º nº 1 al. l) da CRP através da aprovação do regime nacionalização de participações sociais de pessoas colectivas privadas em Anexo à Lei 62-A/2008 conforme explicitado no seu artº 1º.
Ao longo dos quinze artigos que constituem esse regime em Anexo à Lei 62-A/2008, a Assembleia da República disciplinou nos aspectos referidos na alínea l) do nº 1 do artº 165º CRP o regime geral da nacionalização de participações sociais e no artº 2º determinou a forma de decreto-lei para o acto de nacionalização, deste modo atribuindo directamente ao Governo a competência para a prática do acto de soberania na forma de decreto-lei, com efeitos jurídicos automáticos de transmissão das participações sociais para o Estado, conforme disposto no artº 6º nº 2 - “A alteração na titularidade das participações sociais produz os seus efeitos directamente por força do decreto-lei previsto no artigo 2º, e é oponível a terceiros independentemente de registo”.
Em segundo lugar, comparando os conteúdos da Lei nº 62-A/2008 de 11.11 no tocante ao regime jurídico a ela anexo (cfr. artº 1º) e do DL 33-A/2020 de 02.07 que opera a nacionalização da participação social detida pela A. no capital social da C..., SGPS SA, verifica-se que a lei individual repete o regime normativo estabelecido no regime geral.
Consequentemente, tal significa que o DL 33-A/2020 respeita o princípio da hierarquia das fontes, ou seja, o quadro de competências determinado no artº 165º nº 1 alínea l) CRP - acto de nacionalização por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado do Governo - no tocante ao princípio da reserva da constituição na vertente do princípio dele decorrente da constitucionalidade de restrições a direitos liberdade e garantias vazado no artº 18º CRP, que impõe que, e citando,
“(..) todas as funções e competências dos órgãos constitucionais do poder político devem ter fundamento na constituição e reconduzir-se às normas constitucionais de competência. O princípio fundamental do estado de democrático não é o de que o que a constituição não proíbe é permitido (transferência livre ou encapuçada do princípio da liberdade individual para o direito constitucional), mas sim o de que os órgãos do estado só têm competência para fazer aquilo que a constituição lhes permite (cfr. artº 111º/2).
No âmbito dos direitos, liberdades e garantias, a reserva de constituição significa deverem as restrições destes direitos ser feitas directamente pela constituição ou através de lei, mediante autorização constitucional expressa e nos casos previstos pela constituição (cfr. artº 18º/2) (..)” ⁽¹⁶⁾
Ou seja, (..) Mesmo se a lei repetir, total ou parcialmente, normas integradas na reserva de constituição, estas não poderão deixar de manter a sua força jurídica de parâmetro constitucional (..)” de exercício da função política. ⁽¹⁷⁾
Neste contexto, é possível identificar no DL 33-A/2020 de 02.07 enquanto lei individual, o critério geral de normação conforme ao parâmetro constitucional de exercício da competência para a prática do acto de nacionalização que o mesmo determina.
Dito de outro modo, no tocante ao acto político-legislativo da nacionalização da participação social detida pela A. A... Limited em 71,73 % do capital social da C..., SGPS SA, o DL 33-A/2020 de 02.07 respeita a norma atributiva de competências em matéria de restrições a direitos liberdades e garantias (cfr. artº 18º nº 2 CRP), na medida em que o respectivo conteúdo normativo expressa o critério político de decisão presente no regime jurídico em anexo à Lei nº 62-A/2008 de 11.11 .

14. Contra o decidido a Autora A... deduziu reclamação para a conferência, nos termos do artigo 652.º, n.º 1, al. h) do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA, conforme artigo 652.º, n.ºs 1, al. c) e 3 e artigo 656.º, ambos do CPC, sustentando, em suma, que, ao invés do decidido, não deveria ter sido julgada procedente a exceção dilatória da incompetência absoluta do STA, suscitada pelo Demandado CONSELHO DE MINISTROS e pela Contrainteressada B..., pugnando pelo prosseguimento dos autos e pela procedência da presente ação administrativa, concluindo nos seguintes termos:

“1. O acto de nacionalização da participação da Autora na C..., SGPS SA consubstanciada no DL 33-A/2020 é um acto de nacionalização é concreta e individualmente dirigido à própria Autora no intuito de lhe serem confiscadas e apropriadas as participações sociais que detém e é titular na C... com o confessado objectivo de o Estado não ficar sendo titular das mesmas mas, antes, com o propósito de as alienar em mercado, por forma a definir.

2. Esse acto impugnado incidiu tão-somente e apenas sobre a participação que a Autora detinha no capital social da mesma sociedade (71,73% do capital social).

3. A restante parte do capital social (28,27%) continua, ainda hoje, na titularidade dos respectivos titulares do sector privado da economia.

4. Por esse motivo, a decisão impugnada não é um acto normativo e também não é um acto político.

5. Esse acto nacionalizador em apreço é um acto materialmente administrativo, não obstante, formalmente, ser um acto substancialmente administrativo.

6. O douto despacho saneador sentença reclamado fez incorrectas interpretação e aplicação dos artºs. 83º e 165º nº 1, al. l) CRP, violando-os.

7. O acto impugnado, ínsito no DL 33-A/2020 é claramente individual e concreto, tendo como única destinatária a Autora enquanto titular de participações sociais na referida sociedade.

8. O referido Decreto-Lei, manteve intocável pelo acto apropriativo a restante parte da participação no capital social (28,27%) que continua nas mãos dos respectivos titulares do sector privado da economia, designadamente, na contra-interessada B... SA.

9. Assim, a inteira disciplina jurídica contida naquele Dec Lei nº33-A/2020 de 2 de Julho não assume conteúdo normativo, pois nada refere quanto à participação social de 28,27% da C... detida pela contra-interessada B... S.A.

10. Nenhuma das Leis – a Lei nº 62-A/2008, de 11 de Novembro e a Lei Quadro das reprivatizações aprovada pela Lei nº 11/90, de 5 de Abril - ao abrigo das quais foi aprovado o Decreto Lei nº 33-A/202 referem qual ou quais em concreto as participações sociais devam ser nacionalizadas, pois trata-se de matéria cometida do Governo, no âmbito da função e actividade administrativa.

11. In casu, a decretada nacionalização constitui uma decisão dirigida no caso a uma concreta sociedade comercial, ditando-lhe a apropriação pública de parte do seu capital social, que deixa de ser público, contendo o DL nº. 33-A/2020, um comando individual e concreto, constituindo um acto administrativo.

12. A forma do acto administrativo em nada prejudica a sua impugnabilidade (arts. 268º nº 4 da CRP e 52º nºs 1 e 2 do CPTA).

13. O próprio texto da Lei 62-A/2008 expressa a natureza de acto administrativo do acto de nacionalização ao referir no nº 1 que os actos de apropriação pública, por via de nacionalização, revestem a forma de decreto-lei, nos termos do presente regime.

14. O artº 14º desse regime jurídico dispensa a adopção da resolução fundamentada a que se refere o n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para que a eventual impugnação de quaisquer actos ou normas adoptados em execução do disposto no presente regime não produza efeitos suspensivos, sendo perfeitamente claro a prever a impugnabilidade judicial do acto de nacionalização.

15. O acto nacionalizador não é um acto político, pois que integra a função administrativa que se traduz na materialização das opções destinadas à preservação e desenvolvimento do modelo económico e social que enforma uma organização social, definindo e concreto qual ou quais dessas opções é escolhida e materializada.

Requer

Seja remetido o despacho saneador à conferência para sobre ele recair acórdão, nos termos dos artºs 652.º, n.º 1, al. h), do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA, conforme os art.ºs 652.º, n.º 1, al. c), 3 e 656.º do CPC.”.

15. Devidamente notificados a Entidade Demandada e os Contrainteressados, apenas a primeira veio apresentar Resposta, na qual propugna pela inadmissibilidade da reclamação para a conferência, por intempestiva e, caso assim não se entenda, pela sua improcedência e pela manutenção do juízo firmado no Saneador-Sentença quanto à exceção suscitada de incompetência do STA, porquanto “o ato impugnado nestes autos é de natureza político-legislativa, ex vi 4.º/3, a) ETAF.”.

16. A Autora veio, em resposta, contraditar o quanto foi aduzido pela Entidade Demandada, pugnando pela tempestividade da reclamação para a conferência.

17. A Autora veio ainda, noutro requerimento, agindo por antecipação à notificação do Tribunal para liquidação da multa pela prática do ato após o prazo, juntar comprovativo do pagamento da respetiva multa.

18. Em sequência, em 05/02/2025, veio a Unidade Orgânica informar que “em 05.01.2025 a Autora apresentou nos autos requerimento de Reclamação para a Conferência, não tendo procedido à autoliquidação da multa referente ao 2º dia para prática do acto, nos termos do disposto no art. 139º/5, alínea b) do C.P.C. e não tendo a Secção, por lapso, emitido a respectiva guia de multa nos termos do disposto no art. 139º/6 do C.P.C. Mais se informa que em 03.02.2025 a Autora apresentou nos autos resposta ao requerimento apresentado em 20.01.2025 pelo Réu, a solicitar que a referida Reclamação fosse julgada inadmissível, por intempestiva, tendo a Autora procedido à liquidação e pagamento da guia de multa, de acordo com o disposto no art. 139º/5, alínea b) do C.P.C e nº 6 do C.P.C. Face ao exposto, faço os presentes autos conclusos para que V. Exa. decida o que tiver por conveniente.”.

19. Cumpre apreciar e decidir.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

20. Constitui objeto de apreciação nesta sede, decidir:

(i) da tempestividade da reclamação para a conferência;

(ii) do erro de julgamento de direito do Saneador-Sentença que declarou a incompetência absoluta do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer da presente ação, de impugnação do ato de nacionalização consignado no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, que procede à apropriação pública, por via da nacionalização, da participação social detida pela Autora, em 71,73 % do capital social da C..., SGPS, S.A., com o fundamento de que o mesmo assume a natureza de ato político-legislativo do Governo, não sendo contenciosamente sindicável, nos termos do artigo 4.º, n.º 3, alínea a), do ETAF, determinando a absolvição da instância.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

21. Não tendo o despacho reclamado fixado quaisquer factos, no âmbito da presente Reclamação para a Conferência dão-se como provados os seguintes factos, com relevo para a decisão a proferir:

A) A C..., SGPS, S.A. (C... é uma empresa nacional portuguesa, constituída há mais de 70 anos e com atividade empresarial nos setores da energia, mobilidade elétrica, engenharia e transportes, tendo por objeto social a atividade das sociedades gestoras das participações sociais não financeiras – Acordo;

B) Em 02/07/2020 a C..., SGPS, S.A. (C... tinha como acionistas: B... SA e A... Limited (Autora) – Acordo;

C) Em 02/07/2020 foi publicado no Diário da República, 1.º Suplemento Série I, o D.L. n.º 33-A/2020, aprovado pelo Conselho de Ministros, que procede à apropriação pública por via da nacionalização da participação social detida pela A... Limited na C..., SGPS, S.A., o qual adota o seguinte teor:

“A C..., SGPS, S. A. (C... é uma empresa nacional, com sede em ..., constituída há mais de 70 anos e com atividade empresarial nos setores da Energia, Mobilidade Elétrica, Engenharia e Transportes, com enorme relevância estratégica para a economia nacional.

A repercussão dos acontecimentos relacionados com a estrutura acionista da C... e, particularmente, do arresto de ativos de alguns dos seus acionistas, incluindo as contas onde estão depositadas as ações da empresa, levaram à impossibilidade de exercício dos direitos inerentes às participações que correspondem à maioria do capital da empresa, gerando diversas dificuldades no plano comercial e operacional e, em consequência, comprometeu a situação financeira desta, que se tem vindo a deteriorar substancialmente e a um ritmo acelerado, agravada ainda mais em virtude do impacto da pandemia COVID-19.

A C... é uma empresa com um perfil fortemente tecnológico e inovador, sendo uma referência internacional em setores vitais para a nossa economia, tendo tido, nos últimos anos, um volume de negócios muito relevante, na ordem dos 400 milhões de euros, dos quais cerca de três quartos constituem exportações. Garante, presentemente, cerca de 2500 postos de trabalho, dos quais uma relevante percentagem constitui mão-de-obra qualificada e é também, tendo em conta os setores referidos em que emprega a sua tecnologia inovadora, uma empresa com elevada relevância no quadro da descarbonização da economia.

Atendendo aos efeitos do arresto determinado pelo Tribunal, de posição acionista maioritária e contas bancárias relacionadas, à consequente rejeição de quem detém essa posição acionista, quanto à eventual venda da mesma em termos compatíveis com o citado arresto, e à impossibilidade de encontrar solução alternativa - tentada durante meses.

Por forma a evitar a deterioração irreversível da situação financeira e comercial da C... agravada pelo cumprimento de regras de compliance por parte de fornecedores e clientes, assegurar a sua estabilidade e evitar a incerteza sobre a titularidade acionista decorrente da mencionada apreensão judicial, é necessário e urgente proceder à alteração da estrutura acionista da empresa.

Trata-se de uma empresa estruturalmente viável - circunstância confirmada pela manifestação de interesse de potenciais adquirentes, juridicamente impossibilitados de materializar a aquisição das participações sociais, por força do citado arresto - de extrema relevância para a economia nacional, afetada por circunstâncias exteriores e fora do controle dos seus órgãos de gestão.

Impõe-se, então, uma intervenção do Estado que garanta a estabilidade do seu valor financeiro e operacional, permitindo a salvaguarda dos postos de trabalho, da valia industrial, do conhecimento técnico e da excelência em áreas estratégicas, assim assegurando a prossecução do interesse público.

Atendendo à concordância dos outros acionistas privados com o caminho agora seguido, do respeito pelo Estado dos requisitos legais gerais para poder intervir, nos termos da lei de novembro de 2008.

Atendendo à natureza transitória da intervenção, à abertura imediata de processo de reprivatização da posição agora objeto de intervenção pública, ou seja, a não ser nem dever ser entendido este passo como nacionalização duradoura, antes como solução de passagem entre soluções duradouras de mercado.

O presente decreto-lei procede à apropriação pública da participação social detida pela A... na C... por via de nacionalização do respetivo controlo acionista, com vista à salvaguarda do interesse público nacional, nos termos do regime jurídico aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro (Regime Jurídico da Apropriação Pública).

Assim,

Nos termos do regime jurídico de apropriação pública, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de novembro, da lei-quadro das reprivatizações, aprovada pela Lei n.º 11/90, de 5 de abril, e das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

2 - A C... continua a reger-se pela legislação comercial bem como pelos seus estatutos, na medida em que não contrariem o disposto no presente decreto-lei, não lhe sendo aplicável o regime jurídico do setor público empresarial nem o artigo 12.º do regime jurídico de apropriação pública, considerando o disposto no artigo 9.º do presente decreto-lei.

2 - A alteração na titularidade da participação social produz os seus efeitos direta e imediatamente por força do presente decreto-lei e é oponível a terceiros independentemente de registo.

2 - O despacho que fixar o valor da indemnização pode determinar a resolução em benefício da massa patrimonial, com as necessárias adaptações, dos atos considerados prejudiciais, nos termos do capítulo v do título iv do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, na sua redação atual.

2 - A C... continua a exercer todos os direitos e obrigações que lhe estejam cometidos por força de lei, de contrato ou dos seus estatutos.

2 - Os efeitos desencadeados pelo presente decreto-lei também não podem ser invocados como fundamento de execução, por parte de credores beneficiários, de garantias pessoais prestadas pela C... ou pelas suas participadas, ou de garantias reais sobre os respetivos ativos.

3 - O disposto nos números anteriores é igualmente aplicável a cláusulas de efeito equivalente que operem independentemente da vontade das partes.

2 - Os membros cessantes dos órgãos sociais mantêm-se em funções, com competência limitada à prática de atos de gestão corrente, sem prejuízo de outros expressamente autorizados pelo acionista Estado, até serem designados novos membros, e ficam obrigados a prestar aos seus sucessores todas as informações e esclarecimentos necessários para o normal exercício das respetivas funções.

(…)” – Acordo e cfr. doc.

D) Em 04/12/2024 foi proferido o Saneador-Sentença, ora reclamado, do qual a Autora foi notificada por ofício expedido em 05/12/2024 – cfr. SITAF;

E) A Autora apresentou Reclamação para a conferência do despacho antecedente em 05/01/2025 – cfr. SITAF;

F) A Autora liquidou multa pela prática do ato processual no 2.º dia posterior ao terminus do prazo de 10 dias a contar da notificação – cfr. SITAF.

DE DIREITO

22. Importa entrar na análise e conhecimento das questões a decidir, no termos supra delimitados.

(i) Da tempestividade da reclamação para a conferência

23. Vem a Entidade Demandada pôr em causa a tempestividade da Reclamação para a conferência apresentada pela Autora, invocando ter sido apresentada depois do prazo legal de dez dias, previsto nos termos conjugados dos artigos 27.º, n.º 2 e 29.º, n.º 1, ambos do CPTA.

24. Sem razão, nos termos dos factos que resultam demonstrados na factualidade provada, por o ato processual praticado pela Autora, de apresentação do requerimento de reclamação para a conferência ter ocorrido no 2.º dia posterior ao decurso do prazo legal de 10 dias e a Autora ter liquidado, antes mesmo de ser notificada para tanto, a respetiva multa processual.

25. Pelo que, não tem sustento a questão suscitada, que se julga não provada, sendo tempestiva a presente reclamação para a conferência.

(ii) Do erro de julgamento de direito do Saneador-Sentença que declarou a incompetência absoluta do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer da impugnação do ato de nacionalização consignado no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, que procede à apropriação pública, por via da nacionalização, da participação social detida pela Autora, em 71,73 % do capital social da C..., SGPS, S.A., com o fundamento de que o mesmo assume a natureza de ato político-legislativo do Governo, não sendo contenciosamente sindicável, nos termos do artigo 4.º, n.º 3, alínea a), do ETAF

26. Nos presentes autos coloca-se como questão a decidir a de saber se incorre o Saneador-Sentença reclamado do erro de julgamento de direito quanto à qualificação do ato de apropriação por nacionalização da participação social da Autora na C..., SGPS, SA (C..., consubstanciada no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, como um ato emanado da função político-legislativa, o que implica a incompetência absoluta em razão da matéria deste Supremo Tribunal para decidir o pedido formulado pela Autora, contrapondo a Autora na presente reclamação para a conferência, como na petição inicial, que o ato impugnado é antes um ato administrativo, relevando a interpretação e aplicação dos artigos 83.º e 165.º, n.º 1, al. l) da Constituição, que a Autora considera terem sido violados na decisão reclamada.

27. Sustenta a Reclamante que o ato de apropriação por nacionalização não é um ato político, pois integra a função administrativa, que se traduz na materialização das opções destinadas à preservação e desenvolvimento do modelo económico e social que enforma uma organização social, sendo um ato materialmente administrativo, por ser claramente individual e concreto, tendo como único destinatário a Autora, enquanto titular das participações sociais na sociedade C... mantendo intocável a restante parte da participação no capital social, que continua nas mãos dos titulares do setor privado da economia, não prejudicando a forma do ato a sua impugnabilidade, segundo o artigo 268.º, n.º 4 da Constituição e o artigo 52.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.

28. Assim, a questão que se coloca para decisão prende-se com a interpretação do conteúdo do D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, quanto a descortinar nele a prática de um ato materialmente administrativo ou de um ato emanado da função político-legislativa, o que de entre o mais tem o efeito de definir a competência material deste Supremo Tribunal, considerando que segundo o disposto na al. a), do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF, está excluída do âmbito da Jurisdição Administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

29. Sem controvérsia, a competência do tribunal afere-se de acordo com a relação jurídica controvertida, tal como a configura o demandante, sendo a mesma fixada no momento em que a ação é proposta, por se mostrarem irrelevantes, salvo nos casos especialmente previstos na lei, as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como, as modificações de direito operadas, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa, segundo os artigos 38.º da Lei nº 62/2013, de 26/08, que aprova a Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) e 5.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

30. Decorre do n.º 1 do artigo 1.º do ETAF que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos no âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto, prevendo-se na al. a) do n.º 3 deste artigo 4.º, que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

31. Não obstante a evolução do constitucionalismo moderno ter implicado a sujeição do poder público à lei e ao direito, falando-se do Estado de legalidade administrativa, subsistem áreas de atuação dos poderes públicos que não estão submetidas a controlo jurisdicional, como são os atos políticos, sendo o seu controlo meramente político, pelos cidadãos ou por outros órgãos de soberania.

32. Por isso, o recorte do que sejam atos emanados da função político-legislativa ou da função administrativa releva para o núcleo da competência em razão da jurisdição/matéria da Justiça Administrativa, com importância não apenas teórica-dogmática, mas eminentemente prática, quanto a delimitar a competência material dos Tribunais Administrativos, com relevo para a vida dos particulares, no que às relações com os poderes públicos respeita.

33. Tal coloca-se como uma questão que encerra particular dificuldade quando estão em causa atos praticados pelo Governo, considerando que concentra competências quer políticas e legislativas, quer administrativas, sendo, nos termos previstos no artigo 182.º da Constituição, quer o órgão de condução da política geral do país, quer o órgão superior da Administração Pública.

34. Para o que, à luz tal configuração constitucional, é titular de vastas competências políticas, segundo o artigo 197.º, de competências legislativas, nos termos do artigo 198.º e de competências administrativas, como previsto no artigo 199.º, todos da Constituição, dispondo de uma ampla liberdade de escolha de meios de criação legal e respetiva execução.

35. De entre a relevância da referida distinção da atuação governativa, conta-se a (i) relativa à ausência de controlo jurisdicional no tocante aos atos emanados no exercício da função política e (ii) a limitação do controlo jurisdicional em relação aos atos praticados no âmbito da função legislativa, segundo o artigo 204.º da Constituição, em claro contraste com (iii) a garantia constitucional da amplitude do controlo jurisdicional em relação aos atos tomados no exercício da função administrativa, nos termos dos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição.

36. Daí a essencialidade do enquadramento da atuação governativa impugnada na presente ação, porque dela decorre a possibilidade ou não da sua submissão a juízos de legalidade próprios do controlo exercido pelos poderes jurisdicionais e consequente juízo de invalidade por este Supremo Tribunal.

37. Como decorre dos próprios termos do D.L. n.º 33-A/2020, do 02/07, segundo o seu respetivo Preâmbulo e quadro normativo de habilitação invocado, o processo de nacionalização da Autora rege-se pelo regime jurídico de apropriação pública, aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, assim como, da Lei-quadro das reprivatizações, aprovada pela Lei n.º 11/90, de 05/04, e das alíneas a) e c), do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição.

38. Pelo que se afere que o Governo indicou emanar o referido D.L. n.º 33-A/2020 ao abrigo das competências e poderes que, constitucionalmente, lhe são conferidos pelas alíneas a) e c) do artigo 198.º da CRP, que estabelece a competência legislativa do Governo, competindo-lhe, no exercício de funções legislativas, a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República e c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam.

39. Para além da competência legislativa do Governo definida pelo comando constitucional, faz-se ainda apelo no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07 e, enquanto também padrão normativo de referência, ao regime jurídico da apropriação pública, aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, de cujo regime se extrai:

2 - O decreto-lei referido no número anterior evidencia sempre o reconhecimento do interesse público subjacente ao acto de nacionalização, com a observância dos princípios da proporcionalidade, da igualdade e da concorrência. (…)”.

40. Por sua vez, não pode haver dúvida de que o regime jurídico da apropriação pública, aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, visa dar concretização ao disposto no artigo 83.º da Constituição, segundo o qual a lei determina os meios e as formas de intervenção e de apropriação pública dos meios de produção, bem como os critérios de fixação da correspondente indemnização.

41. Trata-se do concreto regime legal da apropriação pública sob a forma de nacionalização de direitos de propriedade privada de participações sociais, o qual operando a alteração da titularidade do direito, convoca o conceito de propriedade privada, nos termos do n.º 1, do artigo 62.º da Constituição, a qual inclui os direitos sobre participações sociais, isto é, os “direitos sociais”, que incluem partes sociais, como as ações ou quotas de sociedades – no sentido de os direitos sobre participações sociais estarem protegidos pelo conceito e garantia constitucional de propriedade, cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional, n.º 491/2003.

42. No que respeita à Lei-Quadro das Privatizações, aprovada pela Lei n.º 11/90, de 05/04, igualmente referida como norma habilitante no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, nela está contida a disciplina das operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974, previstos no n.º 1 do artigo 293.º da CRP [ver artigo 1.º da «LQP»].

43. Em relação à questão objeto da presente reclamação, quanto a determinar a natureza do ato consubstanciado no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, ora impugnado na presente ação administrativa, se ato emanado da função político-legislativa, se da função administrativa, importa considerar que a Constituição distingue a função política, da função legislativa (artigos 161.º e segs. e artigos 197.º e 198.º).

44. No entanto, na atualidade, fruto do Estado social de direito, quer no plano jurisprudencial, quer no plano doutrinário, tende a ultrapassar-se a dicotomia entre a função política e a função legislativa, por a função legislativa ser considerada “a mais importante atividade política dos poderes constituídos”, se entender que a lei e atos políticos serem manifestações da função política, em que a lei deixa “de ser reduzida a simples regra jurídica, para ser concebida como um instrumento político por excelência” e ser considerada como “ato típico da função política e a definir-se, sob o ponto de vista da sua imensa plasticidade e abertura material, pelo seu conteúdo político”, CARLOS BLANCO DE MORAIS, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 3.ª ed., Coimbra Editora, 2015, págs. 30-34.

45. Assim, pode entender-se que legislar consiste na atividade dos órgãos estaduais traduzida na criação de preceitos gerais e abstratos, contendo a disciplina jurídica primária do ordenamento jurídico, embora na atualidade se evidencie “a alteração do conceito de ato legislativo, como resultado, entre outras razões, dos poderes legislativos de que o Executivo passou a estar dotado, o facto de o carácter geral e abstrato não ser decisivo para a definição da lei e da circunstância de, em virtude da inexistência de uma reserva de regulamento administrativo, entre nós, se admitir que a lei regule em termos gerais e abstratos a totalidade dos aspetos do regime de qualquer matéria; a que se soma, ainda, a legitimidade da Administração para emitir regras gerais e abstratas, por vezes com grande autonomia em face da lei. (…) nos casos de dúvida mostra-se necessário complementar o critério tradicional de distinção – as características de generalidade e abstração da função legislativa, em oposição ao caráter concreto da função administrativa – com as ideias de primariedade da função legislativa, designadamente de essencialidade do conteúdo e de novidade.”, JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Constituição, decisão político-legislativa e justiça constitucional – em especial, o princípio da separação de poderes”, Constituição, Política e Direitos Fundamentais, Estudos em Homenagem ao Doutor Vieira de Andrade, Vol. I, Almedina, pág. 102.

46. No referente às características tradicionais próprias dos atos normativos, a generalidade deve ser entendida não só como uma indeterminação fáctica dos respetivos destinatários, como também pela indeterminabilidade desses mesmos destinatários; a característica da norma jurídica que consiste na abstração, implica que os factos ou situações regulados não estejam realizados, sendo de verificação futura.

47. São de excluir da função legislativa os atos dos órgãos legislativos que, não obstante, serem praticados sob a forma de lei, não têm conteúdo normativo, não constituindo regras de conduta, não reunindo as características da generalidade e da abstração próprias das normas jurídicas, nem introduzam uma inovação criativa ou modificativa na ordem jurídica.

48. Com relevo, decidiu-se no Acórdão deste STA, de 09/12/2010, Processo n.º 855/10, o seguinte:

“(…) pode afirmar-se que não são actos administrativos os que, apesar de provirem de um órgão da Administração, maxime do Governo, não tiveram por finalidade a prossecução do interesse público, não foram praticados a coberto de normas de direito público ou que se não destinarem a produzir efeitos num caso concreto. Vd. Acórdão de 26/9/01 (rec. 43.832). O que quer dizer que entre os elementos essenciais do acto administrativo se encontra o facto dele ter um destinatário concreto, perfeitamente identificado, cuja situação individual visa regular. Características que o distinguem dos actos normativos, já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários e se inserem na função legislativa do Estado. E, porque assim, isto é, porque a generalidade e abstracção dos seus destinatários foi erigida como elemento essencial do conceito de acto normativo ter-se-á de concluir que sempre que uma norma se dirige a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, o comando deve considerar-se como acto normativo e não como acto administrativo. Neste sentido vd. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04), de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e diversa jurisprudência nele citada.”.

49. Considerando o exposto e o respetivo quadro legal habilitante para o D.L. n.º 33-A/2020, é de reconhecer, em cumprimento do previsto no n.º 1 do artigo 2.º do regime jurídico da apropriação pública, aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, ter sido aprovado um ato que reveste a forma legislativa, por se traduzir num Decreto-Lei emanado pelo Governo.

50. O que implica não poder haver dúvidas de que a emanação do D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07 se traduzir num ato formalmente legislativo.

51. Porém, como antes exposto, a forma do ato não se afigura relevante, nem sequer determinante, para a sua qualificação normativa, importando distinguir entre o ato emanado no exercício da função político-legislativa ou da função administrativa em função da sua substância ou do seu concreto conteúdo, por se extrair da Constituição, nos termos do princípio da legalidade democrática, previsto no n.º 3 do artigo 3.º da Constituição e do princípio da tipicidade da lei, estabelecido no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, a obrigatoriedade de distinguir as funções do Estado de acordo com critérios materiais e não com base em critérios orgânico-formais.

52. Como já assumido pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 576/96, “nenhum preceito constitucional impede que os decretos-leis incorporem actos administrativos ou proíbe que os actos administrativos possam revestir essa forma”.

53. O D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07 materializa, no caso concreto, o regime da apropriação pública aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, relevando para além da sua natureza formalmente normativa, o seu carácter intrínseco.

54. Podem identificar-se como exemplos de manifestações do exercício da função administrativa tomadas sob a forma de lei, os atos que revestindo a forma de Decreto-Lei traduzem a declaração de utilidade pública de uma expropriação ou a aprovação de um contrato do Estado, ou ainda, não sendo ato político, o que decide a privatização de empresa pública de produção de cervejas (cfr. neste sentido o Acórdão do STA, de 09/05/2001, Processo n.º 28.775, AD n.º 483, 275).

55. O aparecimento dessas «leis», também referidas como lei-medida, radica nas múltiplas necessidades e situações concretas a que o Estado contemporâneo tem de fazer face, algumas vezes, sob urgência e operacionalidade, agindo mediante a prática de um comando individual e concreto em relação ao condicionalismo específico da situação da vida real e sob a finalidade de proteção do interesse público considerado prevalecente, produzindo efeitos diretos e imediatos sobre o conflito de interesses subjacente.

56. No entanto, é de recusar que tais atos individuais e concretos, emanados dos órgãos legislativos, não obstante adotarem a forma de «lei», possam ser sempre considerados como manifestações da função legislativa, não podendo as características da generalidade e da abstração da norma legal ser reduzidos a dogmas do constitucionalismo liberal, mas antes continuando a constituir um elemento essencial do conceito de norma jurídica que enforma o Estado de Direito democrático, no qual o princípio da separação de poderes, o da igualdade perante a lei e o da submissão da atividade administrativa à legalidade são fundamentais.

57. Como decidido no Acórdão do STA, de 05/04/2017, Processo n.º 077/16:

“VII. É certo que, nos termos do art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF, não é possível proceder à impugnação direta de atos legislativos nos tribunais administrativos, salvo se esses atos emanados sob a forma de atos legislativos contenham, todavia, decisões materialmente administrativas e que, por isso, sob o ponto de vista material não constituam atos emitidos no quadro da função legislativa [cfr. arts. 268.º, n.º 4, da CRP, e 52.º, n.º 1, do CPTA], pelo que enquanto atos emanados no exercício da função administrativa serão passíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.ºs 1, e 3, al. a), do ETAF, 02.º e 03.º do CPTA], considerando-se esta função como o “conjunto dos atos de execução de atos legislativos traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado - Coletividade” [cfr., entre outros e com plena valia para o atual quadro legal, Acs. do STA/Pleno de 07.06.2006 - Proc. n.º 01257/05, de 19.03.2015 - Proc. n.º 0949/14, de 22.09.2016 - Proc. n.º 0729/14, de 20.10.2016 - Proc. n.º 0922/15; Acs. do STA/Secção de 16.03.2004 - Proc. 01343/03, de 26.10.2006 - Proc. n.º 0255/06, de 21.01.2009 - Proc. n.º 0811/08, de 21.10.2010 - Proc. n.º 0713/10, de 04.04.2013 - Proc. n.º 0399/13, de 10.09.2014 - Proc. n.º 0623/14, e de 22.04.2015 - Proc. n.º 0729/14 todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta»].

VIII. E que estamos em presença de ato materialmente legislativo quando o ato jurídico introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição ou outras leis que, por força daquela, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas [cfr. n.º 3 do art. 112.º da CRP], e isso “independentemente de saber se essa materialidade se exprime com caráter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta” [cfr. Ac. do STA/Pleno de 05.06.2014 - Proc. n.º 01031/13 consultável no mesmo endereço], na certeza de que “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto” já que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” [cfr. Acs. do STA/Pleno de 04.07.2013 - Proc. n.º 0469/13 e de 03.07.2014 - Proc. n.º 0801/13 - consultáveis também no mesmo sítio], posicionamento este que se mostra reiterado nos citados acórdãos de 19.03.2015 [Proc. n.º 0949/14] e de 22.09.2016 [Proc. n.º 0729/14].

IX. Aliás, como afirma M. Aroso de Almeida, “a materialidade do ato legislativo não se confunde com o caráter geral e abstrato das determinações nele contidas”, sendo que, se pese embora e por regra, a “intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de caráter geral e abstrato” também “é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de atos legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto, correspondendo, assim, ao que, na doutrina, tem sido qualificado como leis-medida”, pelo que “o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstratas” já que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na comunidade” enquanto expressão duma “intencionalidade específica” e “quando isso suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto”, tanto mais de que quando praticado o ato sob forma de diploma legislativo só estaremos em presença de ato administrativo quando o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas por “envolver a eventual realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores instrumentais em relação às opções já contidas nessa lei”, situação essa que terá, então, enquadramento nos arts. 268.º, n.º 4, da CRP e 52.º, n.º 1, do CPTA [in: “Manual de Processo Administrativo”, 2016, 2.ª edição, págs. 265-266; vide também Jorge Miranda, in: “Manual de Direito Constitucional”, vol. V, 3.ª edição, págs. 137-139 e 150].

X. Sustenta também J. C. Vieira de Andrade que, mercê de não estarem “proibidas as leis medida (também concretas e individuais) ”, o “problema dos limites da jurisdição administrativa passa pela distinção substancial entre funções estaduais - concretamente, pela distinção entre «ato administrativo» e «lei-medida»”, pelo que “uma medida concreta, ou mesmo individual, pode qualificar-se como legislativa quando consubstancie uma decisão sobre uma matéria importante, que não esteja regulada em abstrato, de modo que a «lei-medida» contenha implicitamente a norma que aplica ao caso” [in: “A Justiça Administrativa - Lições” 15.ª edição (2016), pág. 55].

XI. E ainda, no quadro da enunciação e definição de critérios de diferenciação entre tais atos, defendem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos que apesar do “inelutável fenómeno da perda de materialidade (no sentido clássico da generalidade, abstração e carácter inovatório) da lei no Estado contemporâneo, aquilo que distingue a função legislativa da função administrativa é o conteúdo político daquela: sempre que, impondo-se uma disciplina imediata da vida social, estiver em causa uma escolha política, no sentido de envolver interesses coletivos essenciais - e independentemente de vir a consubstanciar-se numa decisão pública estruturalmente individual e concreta -, estar-se-á no domínio da função legislativa. É a ela que cabe definir quais são as necessidades coletivas quais são, dentre elas, as que reclamam satisfação administrativa e quais os critérios essenciais dessa satisfação; ao invés, sempre que tratando-se de reger a vida social, se tenha de implementar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades coletivas previamente definidas, selecionadas e ordenadas, tal é o campo da função administrativa”, sendo que não são do foro desta “a definição de necessidades coletivas, a seleção daquelas que a administração pública deve satisfazer, nem sequer a ordenação de prioridades ou o traçado de grandes princípios materiais, orgânicos e formais a que tal satisfação deve obedecer” [in: Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª edição, 2008, pág. 42].” (sublinhados nossos).

58. Além de, mais recentemente, o Pleno deste STA, no Acórdão datado de 17/10/2024, Processo n.º 0196/23.3BALSB-A, também ter decidido sobre esta matéria:

“O ponto essencial para determinar a competência da Jurisdição em casos como este é a distinção entre ato administrativo e lei-medida, a par da caracterização da inerente função administrativa ou legislativa. (…)

11. O conteúdo individual e/ou concreto de certa lei formal deixou há muito de ser uma condição suficiente para a descaracterizar como ato da função legislativa.

Nesse sentido, salienta Nuno Piçarra:

«A lei [– concebida no Estado de legislação parlamentar apenas como uma regra de Direito, despida de qualquer significado político, cujo critério exclusivo era o conceito de norma jurídica geral e abstrata] deixa, no Estado de Direito contemporâneo, de ser apenas regra de direito para passar a instrumento político por excelência. Esta evolução do conceito de lei, de conceito essencialmente jurídico para conceito também essencialmente político [– visando, portanto, a orientação e direção política da sociedade, a determinação do interesse público e a interpretação dos fins do Estado no quadro da Constituição –] traduz com particular acuidade as relações entre o jurídico e o político em tal Estado, totalmente diversas das relações entre ambos no modelo do Estado de Direito liberal. É que, enquanto este procurou reduzir o político ao jurídico, assiste-se atualmente a uma instrumentalização do jurídico pelo político. […]

Atributo irredutível da lei era o conteúdo geral e abstrato, distanciado dos casos concretos, prescrito prévia e independentemente deles, e o caráter essencialmente prospetivo, orientado pela ideia de justiça, na fixação de critérios normativos de solução dos casos concretos [– Rechtsgesetz –].

À medida que se tornava indesmentível a verificação de que os órgãos legislativos não atuam só mediante normas gerais e abstratas […], mas têm diretamente em conta casos concretos para estabelecer a partir deles critérios gerais de solução ou mesmo para os decidir eles próprios, a doutrina elaborou a figura da lei-medida [– Maßnahmegesetz –]. […] É que as características conformadoras e programadoras do Estado de Direito contemporâneo determinam o seu inevitável recurso a medidas ou providências concretas, não recondutíveis a atos de execução ou aplicação de norma prévia.

Ora, se o legislador democraticamente legitimado deste Estado, não quiser deixar à administração ou aos tribunais a tomada de medidas de fundamental alcance sócio-político ou de amplas repercussões a este nível, não se pode limitar à edição de normas gerais e abstratas. Deve também recorrer a “medidas” ou “providências”, quando não estiver em posição de tomar de outra forma decisões fundamentais, para que está vocacionado devido à sua direta legitimidade democrática, no quadro da constituição deste Estado.» (v. Autor cit., A Separação de Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional, Coimbra Editora, Coimbra, 1989, pp. 254-256).

E, no mesmo sentido, sintetiza Jorge Miranda:

«As leis-medida (Massnahmegesetze, leggi-provvedimento) estão ligadas à complexidade cada vez maior da vida hodierna e à sua aceleração, ao alargamento das tarefas do estado e à diversidade de veículos de comunicação entre a sociedade e o poder. São leis de intervenção em situações concretas +ara precisos efeitos e que se traduzem, pois, em medidas ou providências dirigidas à resolução destes ou daqueles problemas em tempo útil. […E]las não saem do campo da função legislativa, porque se alicerçam em opções políticas, alheias à Administração e, ainda quando auto-exequíveis, não são (ou quase nunca são)consuntivas de atos de aplicação às situações da vida. […]

Resta sublinhar que o dualismo lei material e formal – lei formal não material não se reduz à presença ou ausência de generalidade (ou de qualquer outro elemento substancialístico). Tem de ser encarado no contexto das funções do Estado […].

Lei em sentido material não é apenas a lei enquanto dotada de generalidade. É a lei, repetimos, como ato da função política e sujeita imediatamente à Constituição. Sem essa localização, sem a ponderação prospetiva do interesse geral, s em a visão ampla da comunidade política, sem a discricionariedade que lhe é inerente, não existe lei.

Em suma, a lei é o meio de ação essencial do poder sobre a vida social. Com a lei trata-se de programar e promover, pelas suas prescrições, uma ordem político-social; trata-se de legitimar e normalizar, juridicamente, uma política global do Estado. Conteúdo apropriado à forma de lei há-de ter, em princípio, especial relevância para os particulares e/ou para a comunidade.» (v. Autor cit., Manual de Direito Constitucional, tomo V (Atividade constitucional do Estado), 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, pp. 145-146 e 148-149).”.

59. Na jurisprudência deste Supremo Tribunal, o critério essencial para a distinção entre lei-medida e ato administrativo sob forma de lei tem residido na presença ou não de opções primárias e inovadoras, ou seja, a fixação de bases gerais dos regimes jurídicos, não anteriormente regulados, respeitante ao aludido critério material – neste sentido, Acórdão do Pleno do STA, de 17/10/2024, Processo n.º 0196/23.3BALSB-A, que identifica outros casos decididos por este Supremo Tribunal.

60. No caso do ato de apropriação através de nacionalização das participações detidas pela Autora na C... mostra-se evidente que se trata de uma medida que tem a Autora como única sua destinatária, sendo, por isso, um ato individual e concreto, cujos efeitos se esgotam na esfera jurídica da Autora.

61. O ato de apropriação em causa não constitui nenhuma medida, nem geral, nem abstrata, nem projeta os seus efeitos para quaisquer terceiros indeterminados ou para um universo geral e abstrato de destinatários que pudessem ser detentores das participações sociais, dirigindo-se, única e exclusivamente, a assegurar a apropriação, por nacionalização, das participações sociais detidas pela Autora, representativas de 71,73 % do seu capital social, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do D.L. n.º 33-A/2020, consistindo numa medida concretizadora ou de execução do regime jurídico da apropriação, aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, que, por sua vez, tem a sua habilitação legal no artigo 83.º da Constituição, no exercício de uma atividade secundária do Governo.

62. Pelo que, o D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07 se afasta claramente das características da generalidade e da abstração própria da lei, por ter uma destinatária direta, concreta e perfeitamente identificada, cuja situação individual visa regular e não reúne as características de lei-medida, que crie um regime jurídico novo para prosseguir um interesse público nacional, mas antes um ato que “reveste de excecional interesse público tendo em conta a sua valia industrial, o seu conhecimento técnico, e a sua excelência em áreas estratégicas para a economia nacional, incluindo o perfil fortemente tecnológico, inovador e exportador da empresa, o seu contributo para as exportações nacionais, o seu peso no emprego, em particular no que respeita à mão-de-obra qualificada, e o seu contributo para o quadro da descarbonização da economia, sendo adequada, necessária e proporcional à salvaguarda desses valores”, nos termos do artigo 2.º do D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07 (ato impugnado), ou seja, relevando para a «produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado – Coletividade».

63. O que tem por consequência que, embora o ato impugnado adote a forma de Decreto-Lei, reconhecendo que os contornos da delimitação entre as funções política, legislativa e administrativa são atualmente – fruto de vários fenómenos, que não cabem aqui aprofundar –, cada vez mais incertos, o mesmo não possa ser reconduzido ao exercício da função legislativa do Governo, por o seu respetivo conteúdo não revestir as características de ato normativo.

64. Já no que respeita a indagar se o ato de apropriação pública das participações sociais da Autora, corporizado no D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, foi praticado ao abrigo da função política stricto sensu do Governo ou se reconduz a um ato político simples, ou consiste antes um ato emanado no exercício da função administrativa, conforme se extrai de anterior jurisprudência deste STA, como no Acórdão de 09/12/2010, Processo n.º 855/10, deve entender-se o seguinte:

“Pode afirmar-se que a função política consiste na definição e prossecução do interesse geral da colectividade e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido, por forma a que os cidadãos se possam sentir seguros e possam alcançar os bens materiais e espirituais que o mesmo é susceptível de lhes proporcionar. E que a função administrativa se traduz na materialização dessas opções. Por ser assim só os órgãos superiores do Estado - entre eles o Governo - podem exercer a função política pois só eles têm competência para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer. É, assim, evidente que a actividade administrativa funciona a jusante da função política e que a mesma, no essencial, reveste natureza executiva e complementar, visto se destinar a pôr em prática as orientações gerais traçadas pela função política com vista a assegurar em concreto a satisfação necessidades colectivas de segurança e de bem estar das pessoas. Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pgs. 8 a 10, S. Correia, Noções de Direito Administrativo pgs. 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. I, pg 45, e Acórdão deste STA de 22/04/93 (rec. n.º 29.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438) e de 9/05/2001 (rec. 28.775). Tudo seria simples se na organização do Estado existissem órgãos com funções exclusivamente políticas e órgãos com funções apenas administrativas pois, se assim fosse, tudo estaria rigorosamente pré-definido e seria impossível verificar-se qualquer confusão entre tais funções. Todavia, não é isso acontece visto, por ex., o Governo e os seus membros terem, simultaneamente, funções políticas e funções administrativas o que, muitas vezes, dificulta a questão de saber onde acaba uma e começa a outra, o que se traduz, ou pode traduzir, na dificuldade de saber se uma determinada decisão decorre da função política ou da função administrativa. Assim, e por exemplo, o mesmo tipo de acto – vd. uma nacionalização – tanto pode constituir uma decisão política – se estiver integrada na política económica geral que Governo traçou e pretende implementar – como pode constituir uma mera decisão administrativa e, por conseguinte, ser impugnável – se estiver em causa o gesto isolado da nacionalização de uma empresa que, por razões estritamente económicas, irrepetíveis, se entende conveniente integrar o sector empresarial do Estado. Questão essencial visto só as decisões administrativas serem susceptíveis de controlo judicial.

É esta dificuldade em traçar com clareza a fronteira entre a função política e a função administrativa que tem potenciado a perigosa e nefasta tendência, hoje infelizmente cada vez mais comum, de, na tentativa de se obterem ganhos imediatos, se procurar judicializar a função política e legislativa do Governo e dos restantes órgãos de soberania. Deste modo, e porque a função administrativa do Governo e dos seus membros se materializa em actos administrativos que podem estar inclusos em diploma legislativo (…)” (sublinhados nossos).

65. Para AFONSO QUEIRÓ, “O que distingue os actos políticos dos actos administrativos é representarem o exercício de faculdades directamente conferidas pela Constituição, sem sujeição à lei ordinária, fora, portanto, de qualquer propósito de traduzir, no que respeita ao seu conteúdo, numa actuação concreta, uma volição prévia do legislador ordinário”, “A função administrativa”, Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXIV, n.ºs 1-2-3, págs. 46-47.

66. Por isso, segundo este entendimento, a característica essencial da função pública reside na circunstância de ser exercida com base e subordinação exclusiva à Constituição, situando-se em relação a esta no mesmo plano da função legislativa, pois que qualquer ato praticado por um órgão estadual não será um ato político se, estando constitucionalmente previsto, for simultaneamente regulado por uma norma com valor de lei ordinária ou inferior.

67. Segundo FREITAS DO AMARAL, “A política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da colectividade. A administração pública existe para prosseguir outro objectivo: realizar em termos concretos o interesse gral definido pela política. O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O da administração publica é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social. A política tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo quanto seja fundamental para a conservação e o desenvolvimento da comunidade nacional. A administração publica tem pelo contrário natureza executiva, consistindo sobretudo em pôr em prática as orientações tomadas a nível político. (…) Em regra, toda a administração pública, além de actividade administrativa, é também execução ou desenvolvimento de uma política (…) Pode, com efeito, haver actos políticos com mero significado administrativo (…) e, ao invés, actos administrativos com alto significado político”, Curso de Direto Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., 2019, reimp., Almedina, pág.42-43.

68. Para MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, uma perspetiva ou conceção da função política “que não tenha em conta essa sua característica de poder revelar-se ou manifestar-se exteriormente através de actos próprios de outras funções, arriscar-se-ia a fazer nela englobar muitas actividades estaduais que, só por traduzirem ou reflectirem a influência das opções políticas fundamentais, perderiam o seu carácter material de actos legislativos, administrativos ou jurisdicionais.”, “Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina, 1980, pág. 18.

69. MARCELO REBELO DE SOUSA defende que “a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade, e que respeitam, de modo directo e imediato, às relações dentro do poder político e deste com outros poderes políticos” e que “a essência do político reside na realização de escolhas em que se encontram em causa interesses essenciais do Estado-colectividade. Não são todas as escolhas, inerentes à resolução de conflitos de interesses na colectividade, que cabem na função política. São apenas as opções que envolvam interesses essenciais do Estado-colectividade”, para o que entende que “os actos políticos em sentido próprio, que integram a função política, não visam projectar-se, de modo directo e imediato, sobre os cidadãos, disciplinando a vida social” e que a função administrativa “compreende o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem a poder político do Estdo-colectividade” , “Lições de Direito Administrativo”, Vol. I, 1999, pág. 10 (sublinhados nossos).

70. Este entendimento foi mantido na sua obra escrita em co-autoria com ANDRÉ SALGADO DE MATOS, ao ser assumido que “os actos políticos não visam projectar-se, de modo directo e imediato, para fora do universo público, muito menos sobre os cidadãos, disciplinando a vida social”, “Direito Administrativo Geral”, Tomo I, 3.ª ed., Dom Quixote, 2008, pág. 39.

71. Em paralelo, a função administrativa compreende a “actividade pública tendente à satisfação das necessidades colectivas em cada momento seleccionadas, mediante prévia opção constitucional e legislativa, como desígnios da colectividade política (…) A actividade em que se consubstancia a função administrativa é multiforme, abrangendo designadamente a produção de bens e a prestação de serviços, bem como as actuações que visem a obtenção e gestão dos recursos materiais e humanos a alocar ao seu desenvolvimento; o seu âmbito concreto varia em função dos interesses públicos que, em cada momento histórico, sejam constitucional e legislativamente considerados relevantes, o que por sua vez depende de diversos factores sócio-culturais e políticos”, idem, pág. 41.

72. Um ato de poder é um ato administrativo, contenciosamente sindicável, se for um ato individual e concreto que implementa escolhas políticas prévias, ainda que sob a forma legislativa e será um ato da função política e legislativa, como tal inimpugnável perante os tribunais administrativos, se for um ato normativo que dá corpo a essas escolhas políticas.

73. Mas existe ainda uma terceira categorização, de existirem atos da função política, praticados ou não sob a forma legislativa, que não revestem caráter normativo e estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa.

74. Como defendido pela doutrina, “Em regra, entende-se que os actos da função política não incluídos também na função legislativa são actos que não se dirigem aos cidadãos. Segundo este modo de ver, os «actos políticos não visam projectar-se, de modo directo e imediato para fora do universo público, muito menos sobre os cidadãos, disciplinando a vida social», MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, “O político e o normativo – Ac. do STA de 9.12.2010, P. 855/10”, CJA, 2011, pág. 43.

75. Daí que, sob a mesma orientação, este STA tenha já decidido no Acórdão de 09/12/2010, Processo n.º 855/10, que uma nacionalização tanto pode constituir uma decisão política, se estiver integrada na política económica geral que o Governo traçou e pretende implementar, como pode constituir uma mera decisão administrativa e, por conseguinte, impugnável nos tribunais administrativos, se estiver em causa um gesto isolado de nacionalização de uma empresa, por razões estritamente económicas e irrepetíveis.

76. De resto, a doutrina aponta mesmo o caso da nacionalização operada nos termos do regime jurídico Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, ora aplicável ao ato impugnado nos autos, como um caso de “fragilidade, ou o artificialismo, da distinção entre as funções política, legislativa e administrativa”, em que “Não só a separação entre decisão política concreta e norma legal surge evidenciada, como ainda a sequência segundo a qual a decisão administrativa individual se segue à norma geral que exprime, por sua vez, uma opção política foi claramente subvertida. Tal é, de resto, próprio da prática administrativa da «sociedade pós-parlamentar», em que se assiste a uma tendencial fusão entre as autoridades eu fazem as regras gerais e aquelas que as aplicam aos casos concretos.”, MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, “O político e o normativo …”, op. cit., págs. 43-44.

77. Para tal, deve adotar-se um conceito restrito de função política, limitando-a à atividade dos órgãos superiores do Estado relativa à direção suprema e geral do Estado, tendo por objetivos a definição dos fins essenciais da comunidade.

78. Sob pena, se assim não for, como afirmado por FREITAS DO AMARAL, “se frustrarem os fins do Estado de Direito, que exige que tal categoria de actos seja reduzida ao mínimo e, nomeadamente, que não seja alargada para além dos específicos limites da função política” (Direito Administrativo, Vol. IV, 1988, págs. 163.164) ou se contrariar a evolução geral da Justiça Administrativa, que tem caminhado, manifestamente, no sentido da ampliação do controle dos atos dos poderes públicos.

79. Esta mesma conceção restrita de ato político foi já expressamente assumida por este STA em diversos arestos, como no Acórdão de 29/07/2020, Processo n.º 055/20.1BALSB.

80. Além de o entendimento da conceção restrita de ato político merecer o apoio e defesa de um largo setor da doutrina, como JORGE DE SOUSA, “Poderes de cognição dos Tribunais Administrativos relativamente a actos praticado no exercício da função política”, JULGAR, n.º 3, 2007, Coimbra Editora, pág. 119 e segs.; MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, “O político e o normativo”, CJA n.º 90, 2011, pág. 33 e segs.; JOÃO CAUPERS, “Atos políticos – contributo para a sua delimitação”, CJA n.º 98, 2013, pág. 3 e segs. e MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, “Controlo jurisdicional de validade de actos políticos simples: uma exigência e uma realidade”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia, Vol. I, 2023, Almedina, pág. 881 e segs..

81. Como decidido no Acórdão do STA, de 13/12/2018, Processo n.º 077/16.7BALSB:

“20. Não nos sendo desconhecido o entendimento de que a utilização da forma legislativa para a prática de um ato administrativo não constitui uma diminuição dos direitos e garantias dos administrados e que a mesma até pode envolver um reforço das garantias, mercê de o decreto lei se mostrar sujeito à apreciação parlamentar para efeitos de cessação de vigência ou alterações, entendemos, todavia, que tal entendimento envolverá uma leitura que omite a dimensão garantística e que constitui a ratio do n.º 4 do art. 268.º da CRP com a consagração da garantia a todos os interessados do direito à impugnação de quaisquer atos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos independentemente da sua forma [legislativa (lei ou decreto-lei) ou regulamentar], princípio esse reiterado, entretanto, no n.º 1 do art. 52.º do CPTA.

21. Com efeito, para além daquilo que é a sujeição dos atos formalmente legislativos ao controlo direto da constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional [cfr., nomeadamente, os arts. 279.º e 281.º da CRP], temos que os atos materialmente administrativos, ainda que formalmente contidos em diploma legislativo ou regulamentar, mostram-se passíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, impugnação essa fundada em qualquer das causas de invalidade administrativa de que os atos possam enfermar, mormente, seja por ilegalidades materiais geradoras de violação de lei ou de desvio de poder, seja, também, por ilegalidades formais ou de procedimento [cfr., neste sentido, entre outros, Jorge de Miranda, «Decreto», in: «Dicionário Jurídico da Administração Pública», vol. III, págs. 411 e 416; Sérvulo Correia, in: «Noções de Direito Administrativo», págs. 296/297; Mário Aroso de Almeida, in: «Manual de Processo Administrativo», 2.ª edição (2016), págs. 264/265; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in: «Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», 4.ª edição (2017), pág. 357; Jorge Miranda e Rui Medeiros, in: «Constituição Portuguesa Anotada», Tomo II, págs. 716 e 717; Rui Medeiros, in: «A decisão de inconstitucionalidade …» (1999), págs. 104 e 105; Carlos Blanco de Morais, in: «Justiça Constitucional», Tomo I, pág. 479], e isso, como referido, independentemente de os mesmos atos se mostrarem contidos em ato formalmente legislativo ou regulamentar.

22. É que, como defendiam Jorge de Miranda e Sérvulo Correia ainda no âmbito da LOSTA e da LPTA, se «o Governo deve ter larga margem de escolha da forma adequada aos atos administrativos que pretende praticar», isso não significava que o mesmo dispusesse de «tanta que possa recorrer a formas próprias de atos normativos», razão pela qual «quaisquer decretos, desde que se demonstre possuírem conteúdo individual e concreto, poderão ser objeto de recurso direto, fundado em qualquer dos vícios específicos do ato administrativo (nos termos do art. 15.º da LOSTA)» [vide referidos Autores, in: ob. e loc. cit.].

23. E no âmbito do atual contencioso idêntico entendimento tem sido afirmado, sustentando-se que «o princípio da irrelevância da forma parece significar que uma decisão materialmente administrativa, ainda que contida num ato formalmente legislativo, poderá ser impugnada com base em qualquer das causas de invalidade administrativa, incluindo vícios de forma ou de procedimento ou vícios de violação de lei», porquanto «uma decisão meramente administrativa, ainda que inserida num diploma legislativo, não reflete a vontade política primária que corresponde ao exercício da função legislativa, e não pode deixar de encontrar-se subordinada ao regime geral de invalidade do ato administrativo, bem como às disposições da lei anterior ao abrigo da qual essa decisão foi produzida» [vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in: ob. cit., pág. 357].”.

82. Por isso, a doutrina administrativa não é indiferente a esta temática, defendendo, à semelhança da jurisprudência, o “conceito restrito de actos praticados no exercício da função política (…) a questão coloca-se no plano da delimitação das funções estaduais e, nessa perspectiva, deve adoptar-se uma concepção restrita do que possam ser actos políticos (no mesmo sentido, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, p. 52). Este é o ponto de chegada de um longo e penoso trajecto de luta contra a possibilidade de invocação de motivações políticas para limitar os poderes de fiscalização da legalidade da Administração pelos tribunais administrativos”, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 4ª edição, 2020, págs. 194/195.

83. Relevantemente importa ainda considerar que o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 1103/96 já afirmou que a utilização da forma legal para incorporar atos administrativos até pode “representar um reforço de garantias” e que o uso da forma legislativa não provoca qualquer diminuição dos direitos e garantias dos destinatários, permitindo “o recurso a outros meios de controle e fiscalização”.

84. Esta foi, de resto, a opção do legislador constituinte ao consentir a impugnação de atos materialmente administrativos independentemente da sua forma no atual n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, com tradução no n.º 1 do artigo 52.º do CPTA.

85. Como decorrem dos trabalhos parlamentares acerca de tal preceito constitucional, «só seriam concebíveis duas soluções possíveis para o fenómeno das leis individuais do Governo num Estado de Direito: i) “ou vamos inconstitucionalizar [essa] possibilidade”; ou ii) “então temos de prever a possibilidade de recurso”; “não há terceira possibilidade num estado de direito democrático” – cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª S., sup. Ao n.º 64 (1982), p. 1232 (23). Por outras palavras: uma Constituição própria de um Estado de Direito só poderia (i) proibir simplesmente a prática de leis individuais ou, (ii) admitindo-as, teria de permitir um recurso como aquele que veio a figurar no n.º 4 do artigo 268.º - porque não se imaginaria que uma tal lei individual fosse simplesmente irrecorrível. (…) Qualquer particular afectado por uma lei individual pode dela recorrer como faria a propósito de um acto sob a forma administrativa (…) simplesmente porque deve poder recorrer contra ele do mesmo modo como já poderia recorrer contra qualquer outro acto jurídico-público de conteúdo individual, relativamente ao qua se não admitiria que ficasse o cidadão judicialmente indefeso.», PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “Articulação entre cláusulas de reserva de competência legislativa parlamentar: o caso exemplar das privatizações e reprivatizações por decreto-lei”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia, Vol. I, Almedina, 2023, págs. 417-418, nota 61.

86. Tal assunção constitucional mostra-se acolhida na doutrina, por MARCO CALDEIRA, remetendo para o disposto no n.º 1 do artigo 18.º da Constituição, que afirma a vinculação das entidades públicas aos preceitos constitucionais respeitantes a direitos, liberdades e garantias “também no exercício da função política”, Actos Políticos, Direitos Fundamentais e Constituição, AAFDL, 2014, pág. 15 e segs..

87. E ainda, mais recentemente, por MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, para quem, sob uma lógica de “vinculação do exercício do poder ao direito”, também “os atos políticos simples (também chamados actos de governo, ou actos políticos stricto sensu), no plano do direito em vigor, não só podem ser sujeitos a um juízo de validade ou invalidade, como podem ser sujeitos um controlo jurisdicional que tenha por objecto directo essa mesma validade, ou, por outras palavras, podem ser impugnados e declarados inválidos por um tribunal.”, “Controlo jurisdicional de validade dos actos políticos simples: uma exigência e uma realidade”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia, Vol. I, Almedina, 2023, pág. 884.

88. Tratando-se, no presente caso, de um processo de apropriação do setor privado para o setor público da maioria das participações sociais de uma empresa, à luz do que conjugadamente se disciplina na Constituição e na lei, e segundo os cânones emanados da jurisprudência e da doutrina relevante, segundo o qual os atos políticos são na sua maior parte praticados nas relações entre os órgãos superiores do Estado, com eficácia tendencialmente inter-orgânica e sem reflexos imediatos na esfera jurídica dos particulares, afigura-se que deva ser adotado um conceito restrito de ato político, já que permitindo respeitar o princípio da separação e interdependência de poderes consagrado no n.º 1 do artigo 111.º da Constituição, permitirá assegurar a respetiva conciliação com o direito fundamental de acesso à justiça, consagrado no artigo 20.º da Constituição, com desenvolvimento no que à Justiça Administrativa diz respeito, no n.º 4 do artigo 268.º da lei fundamental.

89. Analisando o conteúdo do D.L. n.º 33-A/2020 não nos dificulta qualificar como política a opção ou escolha do Governo de, por razões estratégicas, apoiar a C... tanto mais “Atendendo aos efeitos do arresto determinado pelo Tribunal”, como assumido no respetivo Preâmbulo, mas a natureza política dessa escolha ou opção não se propaga necessariamente ao modo ou à via para a sua concretização, cfr. ponto 15 do Acórdão do STA, de 29/07/2020, Processo n.º 055/20.1BALSB.

90. Deste modo, é de entender que o ato de apropriação por nacionalização das participações sociais da C... pelo Governo não resultará do exercício da função política, mas sim da função administrativa, isto é, um ato emanado do Governo, que visa dar execução a uma lei anterior, que consiste o regime de apropriação pública de participações sociais, aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11.

91. É, no fundo, a posição tomada nos autos pelas Contrainteressadas, à exceção da B..., as quais não põem em causa a natureza administrativa do ato impugnado.

92. A Constituição refere-se à competência política do Governo no artigo 197.º, para além da referência, no artigo 182.º, ao Governo como órgão de condução da política geral do país, pelo que, a função política, que nasceu da via de subtrair ao controlo dos tribunais determinados atos dos poderes públicos, caracteriza-se por ser uma função confiada aos órgãos superiores do Estado (Presidente da República, Assembleia da República ou Governo), que consubstancia o exercício de competências constitucionais, criadas e definidas pela Constituição, enquanto aplicação direta da Constituição, sem intermediação legislativa, ficando excluídos, os atos cujos pressupostos são estabelecidos e o respetivo conteúdo demarcado por normas legais e se desenvolver através de atos concretos, de aplicação da Constituição a uma situação específica.

93. No presente caso é claro que o D.L. n.º 33-A/2020, de 02/07, ora impugnado, não emana diretamente da Constituição, tendo como fonte normativa habilitante primária o regime aprovado em Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, que constitui o regime das apropriações públicas de participações sociais, além de projetar diretamente os seus efeitos jurídicos perante a Autora.

94. Não se podendo subsumir a qualquer das cláusulas de competência política, nos termos do artigo 197.º da Constituição, segundo o qual, configuram atos políticos do Governo:

“1. Compete ao Governo, no exercício de funções políticas:

a) Referendar os actos do Presidente da República, nos termos do artigo 140.º;

b) Negociar e ajustar convenções internacionais;

c) Aprovar os acordos internacionais cuja aprovação não seja da competência da Assembleia da República ou que a esta não tenham sido submetidos;

d) Apresentar propostas de lei e de resolução à Assembleia da República;

e) Propor ao Presidente da República a sujeição a referendo de questões de relevante interesse nacional, nos termos do artigo 115.º;

f) Pronunciar-se sobre a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência;

g) Propor ao Presidente da República a declaração da guerra ou a feitura da paz;

h) Apresentar à Assembleia da República, nos termos da alínea d) do artigo 162.º, as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar;

i) Apresentar, em tempo útil, à Assembleia da República, para efeitos do disposto na alínea n) do artigo 161.º e na alínea f) do artigo 163.º, informação referente ao processo de construção da união europeia;

j) Praticar os demais actos que lhe sejam cometidos pela Constituição ou pela lei.

2. A aprovação pelo Governo de acordos internacionais reveste a forma de decreto”.

95. Da análise do citado preceito constitucional não se vê que seja relevante a cláusula geral prevista na al. j) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, por a habilitação conferida ao Governo pelo Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, não se traduzir, por si só, numa habilitação à prática de um ato político do Governo, pois não emanando a prática dos atos, como o ora ato impugnado, diretamente da Constituição, mas da lei, também se extrai que a prática de atos administrativos pelo Governo também decorre do que haja sido previamente previsto na lei.

96. Pois, quer no caso da função política, quer no caso da função administrativa, a «lei» constitui sempre uma norma de competência, donde só por si, a norma residual da al. j) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, não constituir elemento seguro que permita conferir a resposta à questão controvertida.

97. Nem mesmo na previsão genérica constante do artigo 182.º, segundo o qual o Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública, elucida a resposta à questão.

98. No presente caso antes se afigura inequívoco que o ato praticado de apropriação por nacionalização de uma parte das participações sociais de uma empresa nacional, correspondentes a 73% do seu capital social, detidas pela Autora, sob as razões e fundamentos concretamente invocados, que resultam do concreto circunstancialismo em que a empresa nacional C... se encontrava, em resultado do arresto judicial decretado, é uma medida atomisticamente adotada para fazer face à situação económica e estatutária da empresa, que decorre de uma situação ímpar e irrepetível, que nada releva da definição da política económica geral do país.

99. Não se mostra sequer invocado que tal ato de apropriação pública vise concretizar algo que haja sido definido no Programa de Governo ou que haja sido previamente entendido como integrado a política económica nacional, mas antes uma medida avulsa, tomada sob um circunstancialismo fáctico próprio, sem obedecer a uma opção estratégica do Governo de controlar o capital social da C... ou sequer de manter tal empresa, então de capitais exclusivamente privados, no setor empresarial do Estado, sob controlo público, antes estando em causa um ato tomado em função do circunstancialismo do momento, fortemente determinado pelo ato judicial de arresto preventivo judicial.

100. Tanto assim que o Governo não tomou a decisão de apropriação da totalidade do capital social da empresa, nem tão pouco assumiu esse ato de apropriação como definitivo ou para vigorar para o futuro.

101. Pelo contrário, decorre do teor do D.L. n.º 33-A/2020 que o ato de apropriação, por nacionalização, das participações sociais da autora, representa apenas a maioria, mas não a totalidade do capital social da C... e se traduz num ato temporário, pelo que, transitório, por o Governo assumir não pretender manter essa apropriação de parte da empresa no tempo, antes criar as condições para a devolver rapidamente ao mercado.

102. Deve, pois, entender-se que o ato de apropriação impugnado, enquanto medida concreta adotada pelo Governo, não se pode confundir com qualquer política económica geral do país, sendo esta apenas um meio ou forma de concretização da apropriação parcial e, assumidamente, transitória de uma empresa nacional, marcadamente determinada pelas circunstâncias irrepetíveis do momento, decorrentes do arresto preventivo decretado judicialmente.

103. Distinção esta à semelhança do que o STA traçou em relação à cláusula de reserva de competência legislativa referente às «bases gerais do estatuto das empresas públicas» [alínea u), do n.º 1, do artigo 165.º da CRP] e o que constitui a cláusula competencial respeitante à definição dos «meios e formas de [...] privatização dos meios de produção» [alínea I), do n.º 1, do artigo 165.º da CRP], por não ser confundível a legiferação que disciplina as regras de transferência de propriedade e da natureza duma empresa, fazendo-a abandonar o universo jurídico-público e ingressar no setor privado, mas mantendo-a, enquanto unidade jurídico/produtiva ou aglomerado económico, sob controlo de sujeitos privados, por contraposição com aquela em que se definem as bases gerais ou o regime jurídico aplicáveis às empresas públicas enquanto tais, cfr. Acórdão do STA, de 13/10/2016, Processo n.º 0800/14 (cfr. ponto XXXIII)

104. Assim, é de entender que o ato de apropriação impugnado, não só não tem conteúdo normativo, sendo apenas formalmente um ato praticado no exercício da função legislativa, como não emana da função política do Governo, antes decorrendo do exercício da função administrativa, como decorre da competência administrativa do Governo, tendo por base a habilitação legal decorrente do Anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11/11, que aprova o regime jurídico da apropriação pública, traduzindo-se na prática de um ato administrativo, individual e concreto, que visa definir a situação jurídica da apropriação, por nacionalização, das participações socias das Autora na empresa nacional da C... de uma forma transitória.

105. A prática de tal ato de apropriação, não sendo emanada no exercício da função legislativa, por não se reconhecer reunir as características de um ato normativo, também não traduz a prática de um ato político, porque não elencada no conjunto de atos políticos do Governo previstas no artigo 197.º da Constituição, nem emanar da política económica geral traçada pelo Governo, mas antes um ato administrativo sob a forma de Decreto-Lei do Governo ou ato-medida, no exercício da competência administrativa do Governo, prevista na alínea g) do artigo 199.º da Constituição, para praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas, que, como tal, está incluído no elenco da competência dos Tribunais Administrativos.

106. O ato impugnado reúne todas as características de ato administrativo previstas no artigo 148.º do CPA e no artigo 51.º do CPTA para poder ser impugnado judicialmente nos Tribunais Administrativos, pois consiste numa decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

107. O ato em causa, proferido a coberto de normas de direito público, destina-se a prosseguir os interesses postos na lei a cargo do Governo, no exercício da sua função administrativa, produzindo efeitos jurídicos num caso concreto, afetando os direitos e interesses legitimamente protegidos do seu destinatário, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., pág. 429 e segs.

108. Por outras palavras, consiste num ato administrativo enquanto decisão concreta e individual, tomada em aplicação da lei, que define a situação jurídica da Autora, pelo que, enquanto ato administrativo enquadra-se “na função administrativa, secundária ou complementar em relação à vontade primária da lei, que «compreende o conjunto de actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade» (MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, 1999, p.12)”, cfr. Acórdão do STA, de 09/12/2010, Processo n.º 855/10.

109. Além de relevar o disposto no n.º 1 do artigo 52.º do CPTA, da irrelevância da forma do ato para efeitos da sua impugnabilidade contenciosa.

110. Como refere PEDRO COSTA GONÇALVES, «não se descortina fundamento constitucional para qualificar como “de governo” ou como políticos, e, portanto, imunes ao controlo judicial, atos do Governo fora dos casos típicos previstos no art. 197º e em alguns outros preceitos constitucionais, por remissão do artigo 197º nº 1 alínea j). De resto, contra uma qualificação nesses termos, recorde-se que a Constituição remete para a competência administrativa do Governo a prática de quaisquer atos e providências “necessárias à promoção do desenvolvimento económico e à satisfação das necessidades coletivas”. O preceito confere ao Governo uma competência para “governar” mas explicitamente pela “via administrativa”», “Manual de Direito Administrativo”, Vol. 1, Almedina, pág. 1020.

111. A tal não obsta a qualificação que o próprio Governo conferiu à prática do ato de apropriação em causa, não sendo esta qualificação decisiva, tanto mais, por ser essa a forma legal do ato segundo a própria lei e de ser uma qualificação da responsabilidade do próprio Conselho Ministros, Entidade Demandada nos autos.

112. De resto, “não pode aceitar-se que sejam os próprios órgãos a definir ou especificar a qualidade em que agem, o que, a admitir-se, poderia até levar a situações fraudulentas. A este refira-se os casos, anteriores à revisão Constitucional de 1982, em que o Governo conferiu a atos administrativos a forma de decreto-lei para impedir a sua impugnação contenciosa.”, JOSÉ F. F. TAVARES, “Atos políticos e atos de administração”, Estudos em Homenagem a Rui Pena, Almedina, 2019, pág. 520-521.

113. É, pois, consequentemente, de concluir pela natureza “administrativa”, e não “político-legislativa”, do ato de apropriação por nacionalização em questão, conciliando o princípio da separação e interdependência dos poderes enquanto princípio estruturante do Estado de direito democrático, enunciado no artigo 2.º da Constituição, que não tem valor absoluto, com o princípio da garantia da efetivação dos direitos e liberdades fundamentais, que vem referido antes daquele, e com desenvolvimento em termos de garantia de acesso à justiça nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição.

114. No que redunda em assistir razão à Autora quanto aos fundamentos da reclamação para a conferência, incorrendo o Saneador-Sentença reclamado em erro de julgamento quanto à qualificação do ato de apropriação ora impugnado como sendo emanado do exercício da função político-legislativa do Governo e como tal, subtraído da competência material deste Supremo Tribunal Administrativo, antes se reconhecendo como um caso de exercício da função administrativa, como tal, submetido às normas de competência jurisdicional deste Supremo Tribunal Administrativo.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em;

a) Julgar tempestiva a reclamação para a conferência apresentada pela Autora contra o Saneador-Sentença;

b) Deferir, por provada, a reclamação para a conferência e, em consequência, revogar o Saneador-Sentença reclamado, que julgou procedentes as exceções de incompetência em razão da matéria do Supremo Tribunal Administrativo e de inimpugnabilidade do ato impugnando, declarando a competência absoluta do Supremo Tribunal Administrativo para julgar a presente ação e a respetiva impugnabilidade do ato impugnado.

Custas pela Entidade Demandada.

Lisboa, 07 de maio de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Antero Pires Salvador.