Por acórdão do STA de 26/1/2012 foi julgada improcedente a acção e, por consequência, absolvido o Réu do pedido.

A recorrente não se conformando com este acórdão do mesmo interpôs o presente recurso para este Tribunal Pleno terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

1 - Que assim deu lugar à total falta de pressupostos em matéria de facto.
2 - A qual não se mostra devidamente fundamentada.
3 - Pois o douto acórdão recorrido se limita a enunciar factos, os quais apenas declara provados.
4 - Não enunciando, sequer, um único motivo, ou sequer, uma prova que tenham levado ao convencimento a dar aqueles factos como provados.
5 - Não constando do douto acórdão, consequentemente, qualquer análise crítica das provas que, nem sequer, discrimina.
6 - E, especialmente, não explica o douto acórdão, porque foram valorados os factos enunciados em detrimento de outros, nomeadamente, os enunciados pela autora que, por referência pontual a todos os artigos do Relatório Final, que integra o acto administrativo que pela presente acção administrativa especial, impugnou os factos que lhe haviam sido imputados.
7 - Cabendo, assim, proceder no douto acórdão recorrido à respectiva apreciação crítica dos argumentos que, em relação aos factos, a autora aduziu nos pontos 172° a 574° da Petição Inicial.
8 - Debalde se procurando tal apreciação no douto acórdão recorrido.
9 - Nem apreciação crítica, nem sequer qualquer referência, tudo se passando como se toda aquela parte daquela peça processual não existisse sequer.
10 - Ora, a falta de apreciação crítica dos argumentos e provas apresentados valem como falta de fundamentação.
11 - O dever de fundamentar impõe que a decisão explique, de forma clara, por que razão se formou convencimento da versão apresentada por uma parte e não da versão apresentada pela outra. (Ac. RL, de 16/6/2004; BTE, 2ª Série, nºs 1-2-3/2006, pág.96).
12 - Pois a decisão judicial não pode constituir um acto arbitrário, mas sim a concretização abstracta da lei a cada caso, atentas as suas especificidades — o que o douto acórdão, manifestamente não fez.
13 - Efectivamente, o douto acórdão recorrido teceu as considerações sobre a conduta da autora, ora recorrente, no que tange ao seu desvalor subjectivo, como pode constatar-se da transcrição feita supra em IV e V.
14 - Porém, no que respeita ao desvalor objectivo subjacente a tais condutas, certo é que o não faz, concluindo apressadamente pela impossibilidade de subsistir a relação funcional.
15 - Por outro lado, o douto acórdão recorrido, não tendo feito uma apreciação crítica das provas, mostrando de forma clara como admitiu os factos, mais não faz do que uma simples constatação da prática do que implicitamente considera infracção.
16 - Preenchendo, assim, com aquela simples constatação, apenas um dos elementos essenciais do ilícito disciplinar, que corresponderá à ilicitude da conduta, como elemento objectivo.
17 - Todavia, tal constatação não basta para conduzir à punição já que, sem culpa que constitui o outro elemento essencial da infracção, não há facto disciplinarmente relevante, não podendo, consequentemente, haver responsabilidade disciplinar.
18 - Neste enquadramento, a culpa não se analisa na simples e fria verificação da prática da infracção, mas antes na indagação das circunstâncias pessoais do arguido que o levaram à prática do facto.
19 - O que só uma apreciação dos factos, feita através do exame crítico das provas que os justifiquem, nos termos impostos, entre outros, pelos arts. 158º e 659° do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis nos termos do artº140° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos CPTA), teria permitido realizar.
20 - E o que a simples adesão aos fundamentos alegados por qualquer das partes, sem concreta justificação, não logrou concretizar.
21 - O que teria sido, aliás, imprescindível até para apurar o grau de responsabilidade que à recorrente, enquanto arguida no Processo Disciplinar em apreço no douto acórdão recorrido, devia ser imputada.
22 - Pois que a culpa não se presume com base no conteúdo da própria infracção.
23 - Não tendo o douto acórdão, aliás também nesta matéria da culpa, tecido qualquer consideração, nem mesmo em relação às circunstâncias pessoais/ institucionais, versus conduta da ali arguida ora recorrente.
24 - Tendo, assim, o douto acórdão recorrido presumido a culpa que, afinal pela apreciação dos factos, e através do exame crítico das respectivas provas, de forma consequentemente justificada, devia ter equacionado.
25 - Pelo que o douto acórdão recorrido não se encontra fundamentado no que respeita à culpa da arguida no processo disciplinar, ora recorrente, pois do mesmo não resulta a razão pela qual se considera dolosa a sua conduta.
26 - Assim como não resulta do douto acórdão recorrido uma relação de causa-efeito entre essa culpa e a pena aplicada, com referência aos pressupostos de aplicação da mesma, isto é, a impossibilidade de subsistência da relação funcional.
27 - Não basta a subsunção pura das condutas aos dispositivos plasmados no Estatuto Disciplinar, exigindo-se que dessa culpa resulte a necessidade daquela extinção da relação funcional devendo, assim, resultar imputada, numa relação de causa-efeito, como dito supra, que obrigatoriamente deve constar da fundamentação do douto acórdão.
28 - O que se escreveu no douto acórdão não pode, pois, constituir fundamentação suficiente que suporte a decisão nele tomada.
29 - A falta de fundamentação constitui nulidade do acórdão, nos termos do disposto no artº668° n°1, alínea b) do CPC.
30 - O dever de fundamentação das decisões judiciais tem consagração constitucional no nº1 do artº205° da CRP, à qual subjaz o conceito normativo ínsito que o citado artº668° do CPC realiza e que, quando interpretado em sentido que afaste aquela obrigação de fundamentação das decisões judiciais no sentido que ao longo do presente recurso se vem interpretando como adequada a concretizar aquele conceito, viola a referida norma da CRP, inconstitucionalidade que aqui desde já se argúi.
31 - Por outro lado, como supra dito, o douto acórdão recorrido não faz referência clara à forma como considera provados os factos, sendo, assim, notoriamente deficiente a decisão de facto tomada, que a recorrente reputa de obscura.
32 - E especialmente porque, como supra também dito, em nada foi tido em consideração o que, ponto por ponto, indicou na petição inicial, relativamente aos factos que integram o acto administrativo decisório e que pela presente acção, a ora recorrente impugnou.
33 - Pelo que aqui, a ora recorrente requer que, nos termos do artº721° do CPC, seja anulada a decisão de facto, devendo a mesma ser, consequentemente, renovada e tomadas todas as diligências probatórias necessárias e com vista ao apuramento da verdade material, de modo a que se venha a constituir base de facto suficientemente provada para poder sustentar a decisão jurídica do pleito.
34 - No que às questões substantivas respeita, e consequente aplicação do direito, considera, desde logo, a ora recorrente que o douto acórdão revela não ter sido entendido o que se explanou na petição inicial, relativamente à questão da competência de Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República, para a prática do acto administrativo impugnado.
35 - Estando, por consequência, o acto administrativo ferido de usurpação de poder, dado que, efectivamente, à luz do anterior “Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local” (ED), aprovado pelo Decreto-Lei nº24/84, de 16 de Janeiro, aplicável ao Processo Disciplinar objecto da presente acção administrativa especial, o Procurador-Geral da República não tinha competência para aplicar à arguida, ora Recorrente, a pena máxima de demissão.
36 - Com efeito, nos termos do artº17° nº4, daquele ED, as penas expulsivas só podiam ser aplicadas pelos Membros de Governo que, assim, detinham, consequentemente, a exclusiva competência para aquele efeito.
37 - Competência exclusiva que assim se manteve até à entrada em vigor do novo “Estatuto Disciplinar dos Funcionários Que Exercem Funções Públicas” (ED), aprovado pela Lei nº58/2008, de 9 de Setembro, por força do qual a competência para aplicação de penas expulsivas, passou a caber aos dirigentes máximos dos Serviços.
38 - Com a entrada em vigor, ainda no domínio do ED anterior (DL. nº 24/84, de 16 de Janeiro), das alterações ao Estatuto do Ministério Público (EMP), Lei nº 60/9 8, de 27 de Agosto, ao Procurador-Geral da República vieram a ser conferidos, por norma ad hoc daquela Lei, determinados poderes, a exercer em relação aos Funcionários da Procuradoria-Geral da República, incluídos na competência de Ministro, poderes estes já antes conferidos ao Procurador-Geral, mas incluídos na competência de Director-Geral.
39 - A alteração assim operada conferiu, pois, ao Procurador Geral da República, como do artº12° nº2, alínea 1) daquele EMP se constata, o poder de “Exercer sobre os funcionários dos serviços de apoio técnico e administrativo da Procuradoria-Geral da República, e dos serviços que funcionam na dependência desta, a competência que pertence aos Ministros, salvo quanto à nomeação”.
40 - A letra do preceito assim alterado ressalva, expressamente, a “nomeação” por razões que o legislador entendeu dever salvaguardar, ou seja, não é automática a atribuição, ao Procurador-Geral da República, de todos os poderes de Ministro, passando a ter apenas, os poderes que os Ministros até aí detinham em relação aos Funcionários referidos no preceito supra transcrito.
41 - Todavia, o Procurador Geral da República não detém poderes para “nomear” aqueles Funcionários referidos, ou seja, o legislador reteve essa competência nos Ministros.
42 - Ora, com a alteração do EMP, como decorre daquele preceito transcrito, a “nomeação” continuou na exclusiva esfera de competência dos Ministros.
43 - Tal como a “cessação da relação jurídica de emprego” por força de pena expulsiva, já que por nenhuma forma se pode considerar excluída dos poderes de Ministro conferidos pela citada norma do artº170º do anterior ED, em vigor ao tempo dos factos e até 1 de Janeiro de 2009, data da entrada em vigor do novo ED — Lei nº58/2008, de 9 de Setembro, que alterou aquele artº17° do ED anterior, como norma adequada a esse efeito.
44 - Não podendo haver normas de diferente espécie a conferir, ao mesmo tempo, o mesmo poder — o ED (artº17°) e o EMP (artº12°), e não podendo esta norma fazer operar revogação tácita, dada a natureza da atribuição de poderes feita pela citada norma do EMP.
45 – Tendo assim, o douto acórdão recorrido procedido a uma errada interpretação do preceito, originando erro de julgamento que urge corrigir nesta sede de jurisdição. 46 - Também em relação à questão da aplicação do novo ED, o Douto Acórdão recorrido fez uma interpretação legal que viola os princípios gerais de direito e, especialmente, os em Direito Criminal consagrados, dado que constitui regra, quer na Doutrina, entre a que se contam inúmeros Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, quer na Jurisprudência, de que os princípios e garantias conferidos aos arguidos em direito criminal, são observados em relação aos arguidos em sede disciplinar.
47 - É assim que se não pode conceber que, no douto acórdão recorrido se considere possível, após a entrada em vigor de norma jurídica com força de Lei — novo ED (Lei nº58/2008 de 9 de Setembro) — que expressamente e de forma inovatória, vem salvaguardar direitos fundamentais que a ausência de previsão em diploma (anterior ED — Decreto-Lei nº24/84, de 16 de Janeiro) frequentemente fazia violar — se tenha interpretado a questão da sucessão das leis no tempo em sentido que não permite a realização imediata daqueles direitos que, constitucionalmente consagrados, são de directa aplicação.
48 - Pois que, tal como a ora recorrente invocou na Petição inicial, a interpretação levada a efeito no douto acórdão recorrido, sobre a questão, corre o risco de poder vir a violar também, como referido já, o princípio da igualdade, o qual não permite que se estabeleçam desigualdades de facto, realizando-se como direito subjectivo específico e autónomo, como direito, liberdade e garantia que assegura a todos os cidadãos que, como no caso da ora recorrente, detêm a qualidade de Funcionários Públicos, a protecção contra formas de actuação dos poderes públicos impositivas de tratamento desigual, sem motivo justificado, entre os diferentes Funcionários Públicos — (vide CRP Anotada — II Canotilho/ Vital Moreira).
49 - Sendo, na verdade, chocante que o douto acórdão recorrido tenha nesta matéria negado interpretação que, sendo aliás a mais consentânea com as regras interpretativas e com os referidos princípios e regras gerais do direito, iria permitir conferir, por força da lei nova que impõe prescrição ao cabo de 18 meses, a um Processo Disciplinar, objecto da presente acção que, aquando da entrada em vigor daquele lei, levava já mais de 4 anos após a respectiva instauração.
50 - Interpretação tanto mais chocante quanto no douto acórdão recorrido, a fls. 26 do mesmo, se argumenta contra a aplicação do novo ED, que à data da entrada em vigor deste diploma legal o “... processo disciplinar... era já um processo findo estando mesmo já aplicada a pena nele proposta”.
51 - Com efeito, tal afirmação é, em absoluto, contrária à lei e não corresponde à verdade, porquanto, o Processo Disciplinar objecto da presente acção administrativa constitui um acto administrativo, nos termos previstos pelo artº120° do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que, à data da entrada em vigor do novo ED, não se pode considerar praticado pois, a essa data — 1 de Janeiro de 2009 — não se encontravam ainda preenchidos todos os seus elementos — cfr. artº127°, nº2 do CPA.
52 - Porquanto, os actos que constituam deveres ou encargos para os particulares, como é o caso do Processo Disciplinar — acto administrativo aqui em causa — só estão completos, ou seja, só podem produzir efeitos jurídicos, isto é, só têm existência numa situação individual e concreta quando preencham todos os seus elementos — cfr. artº127° n°2 do CPA.
53 - Sendo a notificação elemento imprescindível, pressuposto da existência de um acto administrativo completo — cfr. artº66° do CPA.
54 - Sendo a notificação aos destinatários do acto administrativo condição sine qua non para produção dos seus efeitos, não podendo fazer-se, a nenhum título, qualquer invocação de um acto que careça de notificação, enquanto esta não se mostrar cumprida, sendo o acto incompleto, como supra dito, e consequentemente inexistente para produção de quaisquer efeitos — cfr. artº132° do CPA.
55 - Com efeito, o acto administrativo aqui em causa só foi eficaz, consequentemente existente, após a notificação à sua destinatária, aqui ora recorrente, em 23 de Janeiro de 2009, como consta dos autos à margem supra referenciados.
56 - Não podendo invocar-se, a nenhum título, a existência de pena e muito menos a sua aplicação que só veio a ocorrer, para todos os efeitos, àquela data.
57 - Tendo, assim, o douto acórdão recorrido procedido a uma errada interpretação dos preceitos, a partir de errada apreciação dos factos constantes do Processo, originando erro de julgamento que urge corrigir nesta sede de jurisdição, verificando-se os condicionalismos próprios da prescrição que aqui, como no Processo Penal, tem oficiosa verificação.
58 - Por outro lado, a fls. 27 do douto acórdão, é feita interpretação relativa à prescrição que, de novo, afasta a aplicação dos princípios básicos e das garantias em processo penal previstas para defesa dos interesses dos arguidos e que, como supra dito, aqui têm também aplicação.
59 - Ali se invocando, no douto acórdão recorrido, a Jurisprudência desse Colendo Supremo Tribunal Administrativo, de acordo com a qual “... inculca não bastar o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tornando necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que o rodeia por forma a tornar possível um juízo fundado de que integraria infracção disciplinar".
60 - Importa, antes de mais, salientar que uma tal Jurisprudência poderá ser invocada para outros Serviços da Administração Pública mas, invocá-la em relação ao Serviço/Instituição onde a ora recorrente exercia funções, a Procuradoria Geral da República, onde funcionam os Órgãos Máximos do Ministério Público e sendo seus Dirigentes Máximos, o Procurador Geral da República, o Vice-Procurador Geral da República e demais Magistrados do Ministério Público, a maior parte dos quais ao nível mais alto da sua carreira, a quem cabia instaurar Processo Disciplinar à ora recorrente, constitui, no mínimo, e salvo o devido respeito, um verdadeiro atestado de menoridade passado, pelos Colendos Relatores do douto acórdão recorrido, a tais Personalidades, ao tempo seus superiores hierárquicos.
61 - Sendo que toda a factologia e argumentação expendidas para justificar a existência de um Processo Disciplinar já fora de prazo, omite elementos essenciais já que só a não apreciação dos factos, nem o exame crítico das provas, como supra sobejamente denunciado, permitiu chegar ao douto acórdão recorrido sem adequado suporte fáctico.
62 - Bastando, a título de exemplo, referir que o Ministério Público havia já arquivado, no ano de 2002, o caso do cheque que consubstancia, no presente Processo Disciplinar, o “caso Batista Lopes”.
63- Com efeito, no Direito Criminal, cujas regras, como supra dito, aqui têm aplicação, “A prescrição constitui [...] um pressuposto negativo de toda a condenação [...], devendo desta conhecer-se em qualquer estado do processo “, in “Direito Penal Português — Parte Geral II — As Consequências Jurídicas do Crime”, Jorge de Figueiredo Dias, Coimbra Editora, 2005-pág. 702.
64 - Pois “a prescrição, impedindo o procedimento, tem efeitos de extinção da responsabilidade, da punibilidade”, in, “Curso de Processo Penal” — Vol. III, Germano Marques Da Silva, Universidade Católica, Editora Verbo, Lisboa 2008.
65 - O Processo-Disciplinar em causa tem por objecto factos que terão ocorrido, na sua quase totalidade, em datas muito anteriores ao ano de 2002, pelo que o longo tempo já decorrido sobre a sua indicada prática, bem como o decurso de determinados prazos, impõem, assim, a limitação da sua perseguibilidade, como consequência da impossibilidade legal do respectivo procedimento.
66 - Como diz Cavaleiro Ferreira, citado por Germano Marques Da Silva na obra “Regime Jurídico Penal dos “Cheques sem Provisão” Ed., Principia 131 a 133 «O procedimento é legalmente inadmissível quando os factos não forem qualificados como constituindo crimes e a inadmissibilidade do procedimento é uma questão prévia, um pressuposto processual negativo, uma excepção, que pode ser conhecida a todo o tempo. Por isso que, verificando-se supervenientemente aquela excepção, deve o tribunal tomar conhecimento dela e decidir em conformidade pela extinção do XXVI.
67 - Tendo, assim, o douto acórdão recorrido procedido a uma errada interpretação dos preceitos relativos à prescrição, a partir de errada apreciação dos factos constantes do Processo, originando erro de julgamento que urge corrigir nesta sede de jurisdição, verificam-se os condicionalismos próprios da prescrição que aqui, como no Processo Penal, tem oficiosa verificação.
68 - Choca qualquer destinatário de um acórdão como o recorrido, que se questione a possibilidade legal de ocorrência de prescrição quando, como no presente Processo Disciplinar, foram por demais ultrapassados todos os prazos legalmente estabelecidos, mediando entre cada uma das fases daquele Processo, até ao presente, cerca de 4 (quatro) anos, instaurado que foi em 2004, sem movimentação até 2007, com acusação em 2008 e agora como douto acórdão proferido em 2012.
69 - Pois não foi, certamente, a busca de uma decisão justa, quanto mais conforme à verdade material que impôs um tal Calendário!
70 - Porque, na realidade, o motivo determinante da instauração do Processo Disciplinar à recorrente, foi o de sossegar os ânimos exaltados pela Comunicação Social, através das “notícias” que circularam, com ofensa da honra e consideração da recorrente, mas igualmente sujando o “bom nome” da Procuradoria-Geral da República.
71 - Factos lesivos da “imagem” da Procuradoria-Geral da República, não os imputados à recorrente, mas antes, atento o teor das referidas notícias, logo reproduzidas no Relatório Final — PASME-SE! — como fundamento da aplicação da sanção disciplinar.
72 - Acresce que, no presente Processo Disciplinar, a recorrente veio a requerer a suspensão dos respectivos termos em consequência da pendência de Processo-Crime instaurado pelos mesmos factos de que aqui vem acusada.
73 - A Procuradoria-Geral da República indeferiu formalmente tal suspensão, o que fundamentou com o facto do procedimento disciplinar e o processo criminal serem independentes.
74 - Porém, a verdade é que só formalmente o fez.
75 - Na realidade, o presente Processo Disciplinar esteve objectivamente parado durante cerca de 4 (quatro) anos em que pouco mais se fez do que aguardar pela prolação das decisões judiciais.
76 - E, assim, o presente procedimento culminou com uma decisão de pena expulsiva com um douto acórdão remetendo na sua fundamentação de facto para peças processuais extraídas desse Processo-Crime.
77 - Não contribuindo para a legitimação do acto administrativo proferido, ao fim de mais de oito anos, ou sequer para a observância dos direitos de defesa da ora recorrente, nem para a prossecução do interesse público.
Violaram-se os seguintes dispositivos legais:
- arts. 158°, 659°, 668° no 1 al. b) do C.P.C., por não apreciação dos factos através do exame crítico das provas.
- artº17° nº4 do Dec. Lei 24/84 de 16/02 por incompetência do Procurador Geral da República para a prática do acto administrativo.
- Artº6° da Lei nº58/2008 de 9 de Setembro do Estatuto Disciplinar que exercem as funções públicas, por se achar já prescrito o procedimento disciplinar.
- Artº4° do Dec. Lei 24/84 de 16/02 Estatuto Disciplinar dos funcionários da Administração Pública Central, Regional e Local, por se achar já prescrito o procedimento disciplinar.

Contra-alegou a entidade recorrida defendendo a improcedência do recurso.
Vêm os autos à conferência com os vistos dos Exmos. Adjuntos.

Com relevo para a decisão foram considerados como provados os seguintes factos:
1. A partir de …… e até ……, a Autora exerceu funções na Procuradoria Geral da República, em comissão de serviço, como ……. do Procurador Geral da República;
2. A partir de …… e até ……, a Autora exerceu, em comissão de serviço, as funções de ……. da Procuradoria Geral da República;
3. Na sequência da entrada em vigor do DL 333/99, de 6.12.99, que reestruturou a orgânica do serviço de Apoio da Procuradoria Geral da República, dando prevalência à escolha de entre magistrados do Ministério Público no recrutamento para o cargo de ……. da Procuradoria Geral da República, a Autora veio a ser nomeada ……. da carreira técnica superior dos Serviços de Apoio Administrativo da Procuradoria Geral da República, com efeitos reportados à data (…..), em que cessou funções de ……. da Procuradoria Geral da República;
4. No exercício do cargo de ……. do Procurador Geral da República, competia à Autora prestar apoio directo ao Procurador Geral da República;
5. No exercício das funções de ……. da Procuradoria Geral da República que exerceu, ininterruptamente, desde ……. a ……, competia à Autora orientar directamente a Secretaria da Procuradoria Geral da República, apoiar o Procurador Geral da República no exercício das respectivas funções, assegurar o secretariado do Conselho Superior do Ministério Público e do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, lavrando e assinando as respectivas actas, e submeter a despacho os assuntos que exigissem decisão superior;
6. No exercício das referidas funções de …… da carreira técnica superior passou a competir à Autora a tarefa de tratar do expediente relativo a incompatibilidades dos titulares dos altos cargos da Administração Pública;
7. Em 5.4.04, a Directora do Departamento de Investigação e Acção Penal de Lisboa remeteu ao Chefe de Gabinete do Procurador Geral da República, via fax, cópia da acusação deduzida no processo nº899/00.OIDLSB, em 26.3.04, contra a Autora, por crime de burla de que teria sido vítima H…….. (vd. fls. 4, Vol. I - PD 7/04);
8. Nessa mesma data (5.4.04), o Chefe de Gabinete do Procurador Geral da República ordenou a apresentação desse expediente, recebido do Departamento de Investigação e Acção Penal, ao Secretário da Procuradoria Geral da República «para efeitos de procedimento disciplinar».
9. Face a esse mesmo expediente, o Secretário da Procuradoria Geral da República ordenou a instauração de processo disciplinar proferiu, em 6 /4/2004 o seguinte despacho:
«Conforme resulta da informação do DIAP, anexa, a funcionária ......., A…………., do quadro de pessoal dos Serviços de Apoio Administrativo da Procuradoria Geral da República, é arguida no Processo nºNU1PC 899/00.OJDLSB -07.03.
Os factos em causa poderão indiciar violação de deveres funcionais de isenção e lealdade, nos termos dos artigos 10, 2°, 3° nº1 e n°4, alíneas a) e d) do Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro, conjugado com o disposto no artigo 22° n°2, do Decreto-Lei 333/99, de 20 de Agosto.
Assim, ao abrigo das disposições citadas e ao abrigo, ainda, do disposto nos artigos 161º e 391º n°1, do Decreto-Lei 24/84, conjugado com os artigos 6° e 7° do Decreto-Lei 333/99, de 20 de Agosto, ordeno a instauração de processo disciplinar à funcionária A……….
Nos termos do artigo 51° nºs 3 e 4, do Decreto-lei 24/84, e artigo 12° nº2, alínea c) do EMP, aprovado pela Lei 60/98, de 27 de Agosto, proponho a Sua Exa. o Procurador-Geral da República a nomeação, como instrutor, de inspector do Ministério Público.
Mais proponho, ao abrigo do disposto no artigo 54° nºs 1 e 2, do Decreto-Lei 24/84, a suspensão preventiva da funcionária, dado revelar-se inconveniente para o Serviço a presença da mesma».
10. Sobre esse despacho, o Sr. Procurador Geral da República lançou, em 6/4/2004, o seguinte despacho: “Como se propõe”.
11. Ao processo disciplinar referido supra em 9 e 10 coube o número 1/04;
12. Posteriormente, em 17.6.04, 17.6.04, 17.6.04, 23.6.04, 7.7.04 e 11.8.05, foram ainda instaurados contra a mesma Autora, respectivamente, os processos disciplinares n°3/04, 4/04, 5/04, 6/04, 7/04 e 1/05;
13. Estes últimos processos disciplinares, respectivamente, em 21.6.04, 21.6.04, 21.6.04, 9.7.04 e 1.9.04, foram apensados aquele processo disciplinar nº1/04, nos termos do art. 48 do ED/84;
14. Em Outubro e Dezembro de 2003, o ofendido I…….., vítima da conduta da Autora, pela qual foi instaurado (em 17.6.04) um destes processos disciplinares (nº4/04), endereçou ao Procurador Geral da República cartas, nas quais comunicava a esta entidade aquela conduta;
15. Tais cartas, porém, nunca chegaram ao destinatário, por terem sido desviadas do circuito normal dos Serviços da Procuradoria Geral da República pela funcionária desta, G…….;
16. O Procurador Geral da República teve conhecimento do teor de uma dessas cartas, após a respectiva apreensão, na sequência de busca judicial realizada, em 5.4.04, ao local de trabalho da indicada funcionária G…….;
17. Pelos factos que determinaram a instauração dos processos disciplinares referidos supra em 12, a Autora foi igualmente arguida no inquérito criminal nº14.217/02.OTDLSB do Departamento de Investigação e Acção Penal de Lisboa;
18. O Instrutor do processo disciplinar solicitou e mandou juntar «nota biográfica» da arguida Autora, bem como «declaração», emitida pelos competentes Serviços da Procuradoria Geral da República, na qual se refere «que nada consta no registo disciplinar respeitante» à mesma Autora (docs. de fls. 64 e 47, do Vol. I - PD 01/04);
19. Em 9.4.07, a Autora foi ouvida como arguida, no âmbito do processo disciplinar, tendo declarado não desejar prestar declarações, por ter sido indeferido o requerimento, que então formulou, no sentido de que o processo disciplinar fosse suspenso até ao trânsito em julgado da decisão a proferir no processo em matéria penal (cfr. auto de interrogatório de fls. 406 do PD);
20. Em 8.4.08, foi deduzida a acusação, constante de fls. 500 a 564, do processo disciplinar (Vol. III), cujos termos aqui se dão por reproduzidos;
21. Notificada dessa acusação, a autora, ali arguida, apresentou a sua defesa, nos termos constantes de fls. 656 a 787, do processo disciplinar (Vol. III), que aqui se dão por reproduzidos;
22. Em 15.12.2008, o Instrutor do processo disciplinar, por «estar finda a produção da prova oferecida pela arguida» e não reputar «de indispensável para o completo esclarecimento da verdade a realização de quaisquer outras diligências», declarou encerrada a instrução desse mesmo processo (vd. fl. 1071, Vol. IV);
23. Em 16.12.2008, a Autora dirigiu ao Instrutor do processo disciplinar, por fax, requerimento no sentido de que se processe ao respectivo interrogatório, invocando, para tanto, «a complexidade das questões em debate, bem como a necessidade de proceder a esclarecimentos adicionais, sem esquecer que está em causa a manutenção do vínculo laboral da arguida, dada a proposta de demissão» (vd. fls. 1076, Vol. IV);
24. Em 19.12.2008, o instrutor do processo disciplinar elaborou relatório final (fls. 1106, ss. do PD), no qual propôs que fosse aplicada à arguida, aqui autora, por cada uma das infracções disciplinares cometidas, a pena de demissão e, em cúmulo, a pena única de demissão;
25. Em 19.12.2008, o Procurador Geral da República, concordando inteiramente com o relatório final do Instrutor, designadamente, quanto à suficiência da prova produzida e à proposta nele formulada, declarou encerrado o procedimento disciplinar contra a arguida, a aqui autora e, em conformidade com a estabelecido no artº66º do ED/84, proferiu decisão final, nos termos do despacho de fls. 1252 e ss. do processo disciplinar (Vol. V) de que consta, além do mais, o seguinte:
1. Com a pratica dos factos descritos nos artigos 1º a 116º que tiveram por alvo o “Banco Pinto & Sotto Mayor”, que comprometem irremediavelmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança essenciais ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do E.D.), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do E.D.) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do E.D.), assim cometendo, na forma continuada, infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2 al. c) e 4 als. a) e b), do artº26º do ED;
2. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1.º a 85°, 117º a 154º e 258º a 304º que tiveram por alvo o “Banco Comercial Português”, neste se incluindo o “Banco Investimento Imobiliária”, que do mesmo modo comprometem irremediavelmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança essenciais ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do E.D.), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do E.D.) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo, na forma continuada, infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4 als. a) e b), do artº26º do ED;
3. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1.º a 85º e 155º a 176°, que tiveram por alvo o “Banco Mello Imobiliário”, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do E.D.), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do E.D.) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs. 1, 2, al. c) e 4 als. a) e b), do artº26º do ED;
4. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85º e 177º a 229°, que tiveram por alvo o “Banco Português de Negócios”, que do mesmo modo comprometem irremediavelmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança essenciais ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo, na forma continuada, infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4, als. a) e b), do artº26º do ED;
5. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85º e 230º a 257º, que tiveram por alvo o “Banco Espírito Santo”, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestigio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4, al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4, als. a) e do artº26º do ED;
6. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85º e 305º a 339º, que tiveram por alvo H………, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4, al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4, als, a) e b), do artº26º do ED;
7. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85°, 305º e 340º a 371°, que tiveram por alvo B………, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4, al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº1º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos n°8. 1, 2, al. c) e 4, als. a) e b), do artº26º do E D;
- 8. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85°, 305º e 372º a 409°, que tiveram por alvo N……., que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4, al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs. 4, al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4, als. a) e b), do artº26º do E D;
9. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85º, 305º e 410º a 470º, visando I……., que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do E.D), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº1º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2 al. c) e 4 als. a) e b), do artº26º do ED;
10. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1º a 85°, 305º e 471º a 522°, visando O…….., que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3° nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4 als. a) e b), do artº26º do ED;
11. Com a prática dos factos descritos nos artigos 1.º a 85°, 305º e 523º a 552°, visando P......, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4, al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4 als. a) e b) do artº26º do ED;
12. Com a prática dos factos descritos nos artigos 372º a 409°, relativos a acção em prejuízo de N……. e na parte em que falsificou documento, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestígio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4, al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nº 4, al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2, al. c) e 4, als. a) e b), do artº26º do ED;
13. Com a prática dos factos descritos nos artigos 553º a 716º - que relatam que a arguida, não se ficando pela fraudulenta apropriação de muito vultosos quantitativos monetários, passou também a empreender manobras tendentes, na salvaguarda das quantias assim obtidas e do seu património, a ofender os legítimos interesses dos seus credores, e bem assim, os interesses do público, a confiança nas relações jurídicas e a boa administração da justiça -, que do mesmo modo inquinam fatalmente a dignidade, o prestigio e a manutenção da confiança indispensáveis ao exercício de funções que prossigam fins de interesse público e, consequentemente, a manutenção da relação funcional, a arguida violou os deveres gerais de garantia de confiança na Administração Pública (artº3º nº3 do ED), de isenção (artº3º nºs 4 al. a) e 5 do ED) e de lealdade (artº3º nºs 4 al. d) e 8 do ED), assim cometendo infracção disciplinar punida com a pena de demissão, nos termos das disposições combinadas dos nºs 1, 2 al. c) e 4 als. a) e b), do artº26º do ED;
No uso da competência que me é conferida pelos artigos 17° n°4 e 11º nº 1, alínea f) do ED e 12° nº1, alínea 1) do Estatuto do Ministério Público (EMP) aprovado pela Lei n°47/86 de 15 de Outubro, revisto e republicado pela Lei n°60/98 de 27 de Agosto decido: “Aplicar a arguida, por cada uma das infracções disciplinares que cometeu, a pena de demissão (artigo 26°, nºs 1, 2 alínea c) e 4, alíneas a) e b) do ED). Em cúmulo e à luz dos artigos 14° e 26° nºs 1 e 2 al.c) e 4 als. e b), todos do ED a pena única de demissão.
(...).
26. O despacho indicado supra em 18., contendo a decisão punitiva ora impugnada, foi objecto de notificação à autora em 22.1.2009 (cfr. fls. 1310 do PD, Vol. V).
Foi com base nestes factos que foi proferido o acórdão ora recorrido.
Nas conclusões 1ª a 33ª das suas alegações a recorrente defende que o acórdão recorrido viola os arts. 158º, 659º e 668º nº1 al.b) do CPC, por não apreciação dos factos através do exame crítico das provas.
Para a verificação da nulidade do acórdão assaca a recorrente falta de fundamentação do mesmo.
Efectivamente, o artº668º nº1 do CPC entre as várias causas de nulidade da sentença indica “a não especificação dos fundamentos de facto e de direito que justifiquem a decisão” (al.b).
Esta invocada causa de nulidade do acórdão já foi decidida pelo tribunal “a quo” (Ac. de 19/4/2012 – fls. 862 a 863) julgando improcedente tal arguição.
Vem a recorrente arguir agora a nulidade do acórdão que decidiu a não verificação da nulidade ao primeiro acórdão, com base em omissão de pronúncia (artº668º nº1 al.d) do CPC).
Nos termos do artº670º nºs 1 e 5 do CPC não é de admitir esta nova arguição de nulidade.
Na verdade, a apreciação da decisão sobre a existência, ou não, da arguida nulidade faz parte integrante da primeira decisão pelo que será apreciada em sede de recurso. Por outro lado, a admitir-se uma nova arguição de nulidades ou de esclarecimentos à decisão ora tomada, seria permitir a criação de uma cadeia de sucessivos obstáculos à decisão final, que há que afastar.
Passamos, pois, a conhecer da invocada nulidade do acórdão recorrido (acórdão de 26/1/2012) por falta de fundamentação (artº668º nº1 al.b) do CPC).
A fundamentação das decisões dos tribunais, desde que estas não sejam de mero expediente, é um imperativo constitucional (artº205º nº1 da CRP). O dever de fundamentação explica-se, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, “pela necessidade de justificação do poder estadual, da rejeição de segredo nos actos do estado, da necessidade de avaliação dos actos estaduais, aqui se incluindo a controlabilidade, a previsibilidade, a fiabilidade e a confiança nos actos do Estado…, e serve para a clarificação e interpretação do conteúdo decisório, favorece o autoconrolo do juiz responsável pela sentença, dá melhor operacionalidade ao heterocontrolo efectuado por instâncias judiciais superiores e, em último termo, contribui para a própria justiça material praticada pelos tribunais” (CRP Anotada – Vol. II, págs. 526/527).
Já a forma de fundamentação está prevista na lei, necessitando, por isso de uma mediação legislativa (arts. 659º do CPC, 94º do CPTA, 97º, 194º e 374º do CPP).
A estrutura da sentença está concebida no artº659º do CPC, devendo a mesma começar por identificar as partes, o objecto do litígio (fixando as questões que que ao tribunal cumpre solucionar), os fundamentos (de facto e de direito) e concluindo com a decisão.
Delineada a estrutura deste acto jurisdicional (por excelência), o desvio ao figurino gizado pelo legislador ocasiona uma patologia na formação e estruturação da decisão susceptível de a inquinar de nulidade (artº668º nº1 do CPC).
Um dos elementos estruturantes da sentença é a fundamentação.
Nos termos do artigo 659º nº3 do CPC “na fundamentação da sentença, o juiz tomará em consideração os factos admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito e os que o tribunal colectivo deu como provados, fazendo o exame crítico das provas de que lhe cumpre conhecer”.
Também, sobre a matéria da fundamentação da decisão, depois de o nº1 do artigo 94º do CPTA consagrar a necessidade de a mesma ser fundamentada, acrescenta-se no seu nº2 que “os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas corresponentes”.
A lei não diz, não podia dizer, qual a extensão da fundamentação, pois esta varia de caso para caso. Importa, no entanto, reter que a suficiência, ou não, da fundamentação depende, no fundo, de se poder considerar preenchida a sua razão de ser.
Os intervenientes, e sobretudo os sujeitos processuais, não podem ter, razoavelmente, dúvidas de que o juiz, exerceu o controle de toda a matéria de facto que foi tansportada para os autos e a sua subsunção ao direito aplicável.
É que à fundamentação (motivação) cabem duas funções: uma função endoprocessual e uma função extraprocessual. A função endoprocessual é aquela que desenvolve a motivação da sentença, entendido como requisito técnico da pronúncia jurisdicional, no interior do processo. Esta função está conectada directamente com a impugnação da sentença e visa dois fins principais: a) a motivação é útil para as partes que pretendam impugnar a sentença, dado que o conhecimento dos motivos da decisão facilita a identificação dos erros cometidos pelo juiz e em qualquer caso dos aspectos criticáveis da própria decisão e, portanto, torna mais fácil os motivos da impugnação; b) a motivação da sentença é também útil para o juiz da impugnação (tribunal ad quem), dado que facilita a tarefa de reexaminar a decisão impugnada, tomando em consideração as justificações aduzidas pelo juiz do tribunal a quo. A função extraprocessual da motivação está ligada com a natureza garantista da absoluta generalidade e na consequente impossibilidade de a entender como derrogável ad libitum pelo legislador ordinário (e muito menos como derrogável ad libitum pelo juiz ou pelas partes. A motivação destina-se a tornar possível um controle externo (não limitado ao contexto do processo concreto no qual se pronuncia a sentença e não limitado às partes e ao juiz da impugnação) sobre as razões que sustentam a decisão judicial.
Para uma melhor clarificação desta matéria nunca é demais conhecer o pensamento de Alberto dos Reis. Assim, escreve tal autor que: “…as partes precisam de ser elucidadas a respeito dos motivos da decisão. Sobretudo a parte vencida tem o direito de saber por que razão lhe foi desfavorável a sentença; e tem mesmo necessidade de o saber, quando a sentença admita recurso, para poder impugnar o fundamento ou fundamentos perante o tribunal superior. Este carece também de conhecer as razões determinantes da decisão, para as poder apreciar no julgamento do recurso. Não basta, pois, que o juiz decida a questão posta; é indispensável que produza as razões em que se apoia o seu veredicto…Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação dficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação, a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto…” (CPC Anotado, Vol. V, págs. 139 e 140; ver, ainda, Acs. do Rel. do Porto de 22/1/2002 – Proc. nº0121787 e de 17/2/2005-proc. nº37721).
É jurisprudência uniforme que esta causa de nulidade da sentença (falta de fundamentação – artº668º nº1 al.b) do CPC) só ocorre quando haja ausência absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que a decisão assenta (i.a.: Acs. do STA de 14/7/2008-Proc. nº832/2006, de 30/1/2007-Proc. nº260/2006 e de 11/9/2008-Proc. nº25/2008, e do TP de 21/3/2006-Proc. nº40231 e de 19/2/2009-Proc. nº997/2003
Porém, o tribunal pode limitar, por economia processual, a fundamentação ajustada e adequada à solução encontrada, aderindo à argumentação já produzida pelo tribunal inferior, ou redusindo-a ao que repute necessário e suficiente para que os destinatários adquiram a convicção do sentido decisional que o tribunal assume na decisão que irá proferir (Ac. do Tribunal Constitucional nº4/2006, de 3 de Janeiro)
Mas não se pode esquecer que a sentença, como acto processual que é, faz parte de um processo pelo que a integração do conceito de fundamentação pressupõe que a par do que é dito na decisão judicial se tenha sempre em conta o enquadramento em que a mesma é proferida, ou seja, impõe que se atente ao seu contexto processual.
Tecidas estas considerações sobre a fundamentação das sentenças passamos, em concreto, a analisar a tese da recorrente da falta de fundamentação do acórdão recorrido.
Segundo a recorrente, o acórdão recorrido limita-se “a enunciar factos que declara provados, não constando do douto acórdão qualquer análise crítica das provas, não valorando os factos enunciados em detrimento de outros, nomeadamente os enunciados pela autora. O acórdão recorrido teceu considerações sobre a conduta da autora, ora recorrente, no que tange ao seu desvalor subjectivo. Porém, no que respeita ao desvalor objectivo subjacente a tais condutas, certo é que o não faz, concluindo apressadamente pela impossibilidade de subsistir a relação funcional. Apreciou a ilicitude da conduta, como elemento objectivo, todavia, tal constatação não basta para conduzir à punição, já que, sem culpa, que constitui o outro elemento essencial da infracção, não há facto disciplinarmente relevante, não podendo, consequentemente haver responsabilidade disciplinar. Pois que a culpa não se presume com base no conteúdo da própria infracção. Não tendo o douto acórdão, aliás, também nesta matéria da culpa, tecido qualquer consideração, nem mesmo em relação às circunstâncias pessoais/ institucionais, versus conduta da ali arguida ora recorrente” .
Sobre esta arguida falta de fundamentação decidiu o Tribunal a quo no seu acórdão de 19 de Abril de 2012, que: “…Por fim a Autora «apresenta a sua defesa», sustentando que, no desenvolvimento da conduta em que se fundou o acto punitivo impugnado, agiu sem intenção de causar prejuízo aos seus credores. Todavia, não nega, no essencial, a prática dos factos que naquele acto lhe são imputados e que levaram já à respectiva condenação, como autora de diversos crimes (burla qualificada, emissão de cheque sem provisão, falsificação de documento e falência dolosa) em pena única, fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça em seis anos de prisão (fls. 569, ss., dos autos). Ora, sendo independentes o ilícito criminal e o ilícito disciplinar e autónomos os correspondentes processos, a alegada ausência de dolo específico, podendo relevar em sede de responsabilização criminal da Autora, não poria em causa a responsabilidade disciplinar, que lhe cabe, pelos factos que lhe imputou a decisão punitiva impugnada nestes autos e que a prova coligida no processo disciplinar permitiu apurar. Para além disso, a gravidade desses factos, as circunstâncias em que foram praticados, designadamente a invocação, pela ora Autora da qualidade profissional enquanto funcionária da Procuradoria Geral da República, tal como decorre também da prova produzida no processo disciplinar a própria Autora, de resto, não deixa de reconhecer (vd., p. ex., nºs 214, 241, 250, 294, 313 e 314, da petição inicial), bem como a repercussão pública que assumiram, comprometem irreversivelmente a manutenção da relação funcional, como adequadamente se decidiu no acto impugnado, o qual não padece, em suma, de qualquer dos vícios que, na petição inicial, foram invocados pela Autora. Assim, o acórdão explicitou as razões pelas quais julgou ser imputável à Autora a responsabilidade disciplinar que determinou a aplicação da sanção de demissão, que lhe impôs o acto contenciosamente impugnado. Para além disso, e perante a alegação da Autora de que, na prática dos factos em que se baseou esse acto punitivo, não agiu com intenção de causar prejuízo aos seus credores, o acórdão afirmou o entendimento de que essa alegada ausência de intenção criminosa não afasta a existência da responsabilidade disciplinar que lhe cabe. E, por fim, indica as razões pelas quais julgou adequada, em face da prova recolhida no processo disciplinar, a ponderação feita no acto contenciosamente impugnado, no sentido da impossibilidade de manutenção da relação funcional. Em suma: não ocorre a invocada nulidade, por falta de fundamentação, sendo improcedente a arguição deduzida”.
Face ao que consta quer do acórdão recorrido quer deste acabado de referir, não procedem as críticas feitas pela recorrente no que toca à falta de fundamentação apontada.
Refere-se no acórdão principal que “…alega a recorrente na sua defesa que no desenvolvimento da conduta em que se fundou o acto punitivo impugnado, agiu sem intenção de causar prejuízo aos seus credores. Todavia, não nega, no essencial, a prática dos factos que naquele acto lhe são imputados e que levaram já à respectiva condenação, como autora de diversos crimes (burla qualificada, emissão de cheque sem provisão, falsificação de documento e falência dolosa) em pena única, fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça em seis anos de prisão (fls. 569, ss., dos autos)”. Acrescenta-se, ainda em tal acórdão que “a alegada ausência de dolo específico, podendo relevar em sede de responsabilização criminal da Autora, não poria em causa a responsabilidade disciplinar, que lhe cabe, pelos factos que lhe imputou a decisão punitiva impugnada nestes autos e que a prova coligida no processo disciplinar permitiu apurar. Para além disso, a gravidade desses factos, as circunstâncias em que foram praticados, designadamente a invocação, pela ora Autora da qualidade profissional enquanto funcionária da Procuradoria Geral da República, tal como decorre também da prova produzida no processo disciplinar a própria Autora, de resto, não deixa de reconhecer (vd., p. ex., nºs 214, 241, 250, 294, 313 e 314, da petição inicial), bem como a repercussão pública que assumiram, comprometem irreversivelmente a manutenção da relação funcional, como adequadamente se decidiu no acto impugnado, o qual não padece, em suma, de qualquer dos vícios que, na petição inicial, foram invocados pela Autora”.
As críticas desferidas pela recorrente ao acórdão recorrido não podem subsistir perante uma análise mais atenta.
Relativamente à falta de análise crítica das provas, no acórdão recorrido refere-se que “... a recorrente não nega, no essencial, a prática dos factos que naquele acto lhe são imputados e que levaram já à respectiva condenação, como autora de diversos crimes (burla qualificada, emissão de cheque sem provisão, falsificação de documento e falência dolosa) em pena única, fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça em seis anos de prisão (fls. 569, ss., dos autos. Para além disso, a gravidade desses factos, as circunstâncias em que foram praticados, designadamente a invocação, pela ora Autora da qualidade profissional enquanto funcionária da Procuradoria Geral da República, tal como decorre também da prova produzida no processo disciplinar a própria Autora, de resto, não deixa de reconhecer (vd., p. ex., nºs 214, 241, 250, 294, 313 e 314, da petição inicial), bem como a repercussão pública que assumiram, comprometem irreversivelmente a manutenção da relação funcional, como adequadamente se decidiu no acto impugnado, o qual não padece, em suma, de qualquer dos vícios que, na petição inicial, foram invocados pela Autora...”; quanto ao desvalor objectivo subjacente aos factos que foram dados como provados diz a recorrente que no acórdão recorrido “se apreciou a ilicitude da conduta mas tal constatação não basta para conduzir à punição, já que, sem culpa, que constitui o outro elemento essencial da infracção, não há facto disciplinarmente relevante, não podendo, consequentemente haver responsabilidade disciplinar. Pois que a culpa não se presume com base no conteúdo da própria infracção”.
Porém em tal acórdão a este respeito refere-se que “a alegada ausência de dolo específico, podendo relevar em sede de responsabilização criminal da Autora, não poria em causa a responsabilidade disciplinar, que lhe cabe, pelos factos que lhe imputou a decisão punitiva impugnada nestes autos e que a prova coligida no processo disciplinar permitiu apurar. Para além disso, a gravidade desses factos, as circunstâncias em que foram praticados, designadamente a invocação, pela ora Autora da qualidade profissional enquanto funcionária da Procuradoria Geral da República, tal como decorre também da prova produzida no processo disciplinar a própria Autora, de resto, não deixa de reconhecer (vd., p. ex., nºs 214, 241, 250, 294, 313 e 314, da petição inicial)”.
Não procede esta crítica porque no acórdão versa-se o problema do dolo, afirmando-se que o dolo específico não poria em causa a responsabilidade disciplinar da recorrente pela prática dos factos imputados e apurados, muitos deles reconhecidos pela recorrente logo na petição inicial; ora, sendo independentes o ilícito criminal e o ilícito disciplinar e autónomos os correspondentes processos, a alegada ausência de dolo específico, podendo relevar em sede de responsabilização criminal da Autora, não poria em causa a responsabilidade disciplinar.
Também aqui o acórdão não foi omisso quanto ao problema do dolo por parte da recorrente.
Finalmente defende a recorrente a nulidade do acórdão porque o acórdão não teceu qualquer consideração em relação às circunstâncias pessoais/institucionais, versus conduta da ali arguida ora recorrente.
Também esta sua posição não é verídica.
Refere-se no acórdão que “para além disso, a gravidade dos factos praticados pela recorrente, as circunstâncias em que foram praticados, designadamente a invocação, pela ora Autora da qualidade profissional enquanto funcionária da Procuradoria Geral da República, tal como decorre também da prova produzida no processo disciplinar” (vd., p. ex., nºs 214, 241, 250, 294, 313 e 314, da petição inicial).
No acórdão são contempladas as circunstâncias em que os factos foram praticados e que resultam do PD, além da invocação por parte da recorrente na prática dos factos ser funcionária da Procuradoria Geral da República. Portanto, foi tida em conta todo o contexto em que os factos foram praticados, contexto de que o acórdão se serviu ao ser proferido.
Ora, a nulidade da sentença por violação da alínea b) do n.º 1 do artº668.º do CPC só ocorre quando se verifica falta absoluta de fundamentação, e não quando a fundamentação enunciada é insuficiente, medíocre, contraditória ou errada (Ac. do STA (2ª) de 19/9/2012-Proc. nº0862/12; Ac. da Rel. do Porto de 22/1/2002 – Proc. nº0121787; no Acórdão do STJ, de 5.1.1984, in BMJ, 333º-398, e RLJ, 121º-305, com anotação de Antunes Varela: “A falta de motivação prevista na alínea b) do nº1 do artigo 668º do Código de Processo Civil é a total omissão de facto ou de direito em que assenta a decisão, não afectando o valor desta que seja incompleta ou deficiente a respectiva fundamentação”).
Em conclusão, o acórdão explicitou as razões pelas quais julgou ser imputável à recorrente a responsabilidade disciplinar que determinou a aplicação da sanção de demissão, que lhe impôs o acto contenciosamente impugnado; e, ainda, alegando a recorrente que não agiu com intenção de causar prejuízo aos seus credores, o acórdão entendeu que a alegada ausência de intenção criminosa não afasta a existência da responsabilidade disciplinar que lhe cabe; para terminar, indicando o acórdão as razões pelas quais julgou adequada, em face da prova recolhida no processo disciplinar, a ponderação feita no acto contenciosamente impugnado, no sentido da impossibilidade de manutenção da relação funcional, atendeu o mesmo a todas as circunstâncias que rodearam a aplicação do ato punitivo.
Não se pode, pois, concluir face ao que vem exposto que o acórdão recorrido careça de fundamentação, porque não se verifica a arguida nulidade do acórdão.
Nas conclusões 35ª a 45ª defende a recorrente que o acto punitivo sofre do vício de usurpação de poder, pelo que o acórdão recorrido ao assim não entender viola o artigo 17º nº4 do DL. nº24/84 de 16/02.
Sustenta para o efeito que a competência para aplicar a pena expulsiva é da competência do Ministro da Tutela e não do Sr. Procurador Geral da República.
Vejamos se assim é.
Começamos por averiguar o conceito deste vício.
Usurpação de poder é o vício que consiste na prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial (Marcelo Caetano, Manual, vol. 1º, 10ª ed., pág. 495; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, págs. 380/382; Freitas do Amaral, Dtº Adm., III, pág. 295; Esteves de Oliveira, Dtº Adm., págs. 555/556; Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1999, pág. 105; João Caupers, Direito Administrativo, 185).
Neste mesmo sentido se tem pronunciado este STA, entendendo que “o vício de usurpação de poderes traduz-se na prática, por um órgão da Administração, de um acto que decide uma questão cuja apreciação está reservada aos tribunais ou ao poder legislativo, consistindo pois numa forma de incompetência agravada por falta de atribuições” (Ac. de 9/9/2010-Proc. nº76/2010).
Segundo a posição da recorrente estaríamos perante este vício (de usurpação de poderes) porque a pena disciplinar aplicada à recorrente era da competência do Ministro da Tutela e não da do Procurador Geral da República.
Mas a ter como correta esta asserção não haveria invasão por um órgão administrativo das atribuições do poder legislativo ou do poder judicial. Haveria, sim, um acto administrativo praticado por um órgão que não tinha competência para tal.
E as consequências jurídicas quanto à validade do acto poderiam ser bem diferentes.
A ser assim, o vício a existir seria o de incompetência.
Mas que incompetência?
A incompetência traduz-se na prática de acto por órgão que, para efeito, não dispõe de poder legal (Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1999, pág. 105 e 180; Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 376)
Mas a incompetência pode ser absoluta ou relativa. A incompetência absoluta consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública ou de um ministério, no caso da pessoa colectiva Estado. Se é um órgão que pratica um acto administrativo da competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva estamos perante a hipótese de incompetência relativa (Prof. João Caupers, Direito Administrativo. 186).
A incompetência absoluta (ou por falta de atribuições) é a mais grave, visto que traduz uma actuação que se não prende com os fins postos a cargo da pessoa colectiva pública cujo órgão ou agente praticou o acto; a incompetência relativa (ou incompetência por falta de competência) significa que, muito embora o acto se prenda com a prossecução de atribuições da pessoa colectiva, a lei não confere tal poder de agir ao órgão que o praticou (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. 1º, pág. 377).
Assim, o artigo 133º nº2 al.b) do CPA fere de nulidade os atos praticados com o vício de incompetência absoluta; todavia, os atos praticados com o vício de incompetência relativa são meramente anuláveis (artº135º do CPA).
Porém, no caso dos autos quem era o órgão competente para sancionar disciplinarmente a recorrente?
Na tese da recorrente a competência para lhe aplicar a pena disciplinar de demissão pertencia ao Membro do Governo.
Sobre este invocado vício escreveu-se no acórdão recorrido que “… A Autora começa por imputar ao acto impugnado o vício de incompetência, defendendo que o Réu Procurador Geral da República carecia de competência para a aplicação de sanções disciplinares, designadamente a de demissão, ora em causa, por ser a competência disciplinar sobre os funcionários da Administração Central exclusivamente dos membros do Governo, nos termos do art. 17, nº 4 do ED84. Mas, não lhe assiste razão. À data da instauração do procedimento disciplinar e da aplicação da pena expulsiva imposta à Autora, esta era ……… do quadro da Procuradoria Geral da República, com funções de apoio aos respectivos Serviços (vd. pontos 3, 9 e 10, da matéria de facto). E, nos termos do art. 12º nº 2 do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei 60/98, de 27.8, ao Procurador Geral da República, enquanto presidente da Procuradoria Geral da República, compete, além do mais, «1. Exercer sobre os funcionários dos serviços de apoio técnico e administrativo da Procuradoria Geral da República e dos Serviços que funcionem na dependência desta a competência que pertence aos ministros, salvo quanto à nomeação». Ora, de acordo com o invocado art. 17, nº 4 do ED84, aos ministros cabe a competência para a aplicação aos funcionários da Administração Central das penas expulsivas, referidas nas alíneas e) e f) do nº 1 do art. do mesmo ED84, onde se mencionam, respectivamente, a pena de aposentação compulsiva e a de demissão. Dúvidas não restam, pois, de que o Procurador Geral da República tinha competência para aplicar, como aplicou, à Autora, funcionária da Procuradoria Geral da República, a pena disciplinar de demissão”.
Não merece qualquer reparo o enquadramento jurídico feito no acórdão nesta matéria.
Na verdade, no ED/84 a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração central e regional vinha regulada no artigo 17º, onde se estatuia:
1 – A pena da alínea a) do n.º 1 do artigo 11.º é da competência de todos os funcionários e agentes em relação aos que lhes estejam subordinados.
2 – A aplicação das penas previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 11.º é da competência dos secretários-gerais e dos directores-gerais e equiparados, nomeadamente dos dirigentes dos institutos públicos.
3 – Se os responsáveis pelos serviços directamente dependentes dos membros do Governo não possuírem a categoria antes referida, a competência para a aplicação das penas previstas no número anterior poderá ser neles delegada pelo membro do Governo competente.
4 – A aplicação das penas expulsivas referidas nas alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 11.º e da pena de cessação da comissão de serviço referida no n.º 2 do mesmo artigo é da competência exclusiva dos membros do Governo e dos secretários regionais nas regiões autónomas em cada caso competentes.
Ora, segundo este nº4 a competência para a aplicação da pena de demissão pertencia ao Membro do Governo (artº11º nº1 al.f)). Só que na al.a) do nº2 do artº12º do Estatuto do Ministério Público refere-se que “como presidente da Procuradoria-Geral da República, compete ao Procurador-Geral da República exercer sobre os funcionários dos serviços de apoio técnico e administrativo da Procuradoria-Geral da República e dos serviços que funcionam na dependência desta a competência que pertence aos ministros, salvo quanto à nomeação”.
Face a esta disposição legal, a aplicação da pena sancionatória expulsiva era da competência do Procurador Geral da República, aliás, competência que não é afastada pelo actual ED (Lei nº58/2008, de 09 de Setembro – artº14º nº2).
Não merece, pois, qualquer censura o decidido no acórdão quanto a esta matéria, não se verificando a invocada violação do artº17º nº4 do DL. nº24/84 de 16/02 (ED/84).
Improcedem, assim, as conclusões 34º a 45º.
Das conclusões 46º a 57º a recorrente procura demonstrar que o acórdão recorrido viola o artº6º da ED/2008, por nele se ter decidido não se achar prescrito o procedimento disciplinar (fls. 831), pondo-a num plano de desigualdade relativamente a outros funcionários.
Decidiu-se no acórdão que:
“A Autora sustenta, depois, que o procedimento disciplinar se acha prescrito desde 1.1.2009, data da entrada em vigor do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de Setembro. Para tanto, invoca o facto de, nessa data, ainda lhe não ter sido notificada a decisão punitiva impugnada, estando decorridos mais de 4 anos desde que, em 6.4.2004, foi instaurado o processo disciplinar. Pelo que, segundo a Autora, deveria aplicar-se, nos termos do artº 4º nº 1 da citada Lei 58/2008, o regime mais favorável desse novo Estatuto Disciplinar, designadamente a disposição do respectivo artº6º, por força do qual «6. O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final».
Mas, de novo, sem razão.
O invocado artº4 da Lei 58/2008 dispõe que «1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa».
Esta disposição legal prevê, assim, a possibilidade de imediata aplicação do novo Estatuto Disciplinar aos processos «instaurados» à data da respectiva entrada em vigor, sendo de notar que, no caso sujeito, está em causa processo disciplinar que, nessa data, era já um processo findo, estando mesmo já aplicada a pena nele proposta. O que afasta a possibilidade, prevista nesse mesmo preceito legal, de aplicação a esse processo do novo Estatuto Disciplinar, cuja entrada em vigor não determinou tão pouco a reavaliação daquele processo, como sucederia se a pena imposta fosse a de aposentação compulsiva (nº 7).
E, ainda que assim se não entendesse, sempre haveria de ter-se presente que aquela possibilidade de aplicação do novo Estatuto Disciplinar é consagrada, no citado número 1 daquele art. 4º «sem prejuízo do disposto nos números seguintes», num dos quais se estabelece que «3. Os prazos de prescrição do procedimento disciplinar … contam-se a partir da entrada em vigor do Estatuto, …». O que, tendo a decisão final sido notificada à Autora em 23.1.2009 (ponto 25., da matéria de facto), sempre retiraria fundamento à pretensão da mesma Autora de que se julgasse extinto o procedimento disciplinar, nos termos do invocado artº 6º nº 6 daquele novo Estatuto Disciplinar (Neste sentido, vejam-se os acórdãos de 25.3.10-Rº 219/05/pl. e de 2.12.10-Rº 1189/09).
Por fim, é de referir que, ao contrário do que pretende a Autora, este entendimento em nada implica a sua colocação em situação de desigualdade, relativamente a qualquer outro funcionário da administração pública a quem, em idênticas circunstâncias, não deixaria de ser aplicado o mesmo regime legal. Pelo que, a este propósito, nenhum fundamento existe para a invocação, feita pela Autora, de violação do princípio da igualdade.
A Autora sustenta, por outro lado, que «em dois casos que consubstanciam factos considerados ilícitos disciplinares na decisão que ora se impugna, houve prescrição, em virtude do dirigente máximo do Mº Pº ter tido conhecimento dos mesmos, sem que tenham instaurado o competente processo disciplinar (nem sequer processo de pré-averiguações), no prazo de três meses».
Trata-se, por um lado, dos factos pelos quais a Autora veio a ser condenada por crime de emissão de cheque sem provisão, de que foi vítima H……. e, por outro lado, da materialidade subjacente ao crime de burla qualificada, de que foi vítima I…….
No primeiro caso, o Procurador Geral da República, através de magistrado do Ministério Público amigo do ofendido H……., teve conhecimento dos factos, pelos quais esse ofendido, em 3.2.2000, veio a apresentar participação, na Polícia Judiciária de Lisboa, por crime de emissão de cheque sem provisão. E, não tendo o Procurador Geral da República ordenado a instauração de procedimento disciplinar nos três meses seguintes aquele conhecimento dos factos, teria ocorrido – segundo a Autora – prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, nos termos do nº 2 do art. 4 do ED84.
Porém, como se verá, não lhe assiste razão.
Conforme a disposição desse invocado nº 2, o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve «se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses».
Este prazo prescricional inicia-se, pois, com o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço. O que, como tem sido o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, «inculca não bastar o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tornando necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que os rodeia, por forma a tornar possível um juízo fundado de que integraria infracção disciplinar» (ac. de 12.2.86-Rº 22473 e de 30.4.91-Rº 23405). É que, como salienta o acórdão (sum.) do Pleno desta 1ª Secção, de 28.5.99-Rº 32164, «o preceito alude a falta e não a factos, querendo significar que só o conhecimento dos factos e das circunstâncias de que se rodeiam, susceptíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, releva para efeito da prescrição referida».
No caso concreto em apreciação, tal conhecimento dos factos e das circunstâncias que os rodearam, possibilitador da formulação de juízo sobre a relevância disciplinar da actuação da Autora, não ocorreu na data em que o Procurador Geral da República foi informado de que o ofendido tencionava denunciá-la por crime de emissão de cheque sem provisão, mas apenas quando o inquérito, originado pela queixa que veio a ser apresentada pelo ofendido na Polícia Judiciária de Lisboa, deu lugar, depois de arquivado e reaberto, à acusação da Autora pelo crime de burla, em 26.3.2004. Pois só com a dedução dessa acusação foi possível ao Procurador Geral da República – a quem a própria Autora havia assegurado que estavam em causa, apenas, «negócios de família, nada que pusesse em causa a sua probidade pessoal» (vd. depoimento de fl. 488, dos autos) – conhecer a relevância disciplinar, além da criminal, da factualidade inicialmente conhecida e aquela imputada. Ainda neste sentido, cabe referir que, embora pretenda que o magistrado que dirigiu o inquérito «terá comunicado a existência e marcha à colega que dirigia o DIAP de Lisboa» e que esta «nunca deixaria de comunicar a instauração e desenvolvimento ulterior do processo, precisamente ao Procurador Geral da República, directamente ou através do Vice-Procurador Geral da República e/ou Chefe de Gabinete», a Autora não demonstrou, como lhe cabia, que ocorreram essas alegadas comunicações. Assim, tendo o procedimento disciplinar pelos factos em causa sido instaurado em 6.4.04 (vd. ponto 9., da matéria de facto), não ocorreu a invocada prescrição.
Relativamente aos factos pelos quais é ofendido I……, e que determinaram a condenação da aqui Autora por crime de burla qualificada, o procedimento disciplinar foi instaurado, em 17.6.04 (vd. ponto 14, da matéria de facto), ainda antes da dedução de acusação por esse crime e logo que, na sequência da referida acusação contra a mesma Autora deduzida, em 26.3.2004, pelo crime de que foi ofendido H……., ocorreu o conhecimento, por parte do Procurador Geral da República, de que aqueles factos poderiam envolver responsabilidade disciplinar daquela.
Com efeito, foi aquela primeira acusação que suscitou a possibilidade de também essa conduta da Autora assumir relevância disciplinar, já que o conhecimento que, anteriormente, o ofendido I……. havia transmitido ao Secretário da Procuradoria Geral da República, Lic. D……, de que era credor da mesma Autora de «alguns milhares de contos» havia deixado esse responsável «no absoluto convencimento de tratar-se de questão meramente cível, sem quaisquer contornos de natureza criminal ou disciplinar» (cfr. depoimento de fl. 383 a 385, vol. II PD). E essa possibilidade de existência de responsabilidade disciplinar da Autora só ganhou consistência, depois, com a apreensão, em 5.4.04, de uma das comunicações que o mesmo I…… dirigira ao próprio Procurador Geral da República, mas de que esta entidade não tinha tomado oportuno conhecimento, por terem sido desviadas pela funcionária G……., da mesma Procuradoria Geral da República (vd. Ponto 14. a 16., da matéria de facto).
Pelo que se conclui que, em qualquer das duas referidas situações, não ocorreu a invocada prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar”.
No acórdão são adiantados dois fundamentos legais para concluir que o procedimento disciplinar não estava prescrito: 1º - o processo disciplinar na data em que entrou em vigor o novo ED era já um processo findo, estando mesmo já aplicada a pena nele proposta; 2º - caso assim se não entendesse, a aplicação do novo Estatuto Disciplinar é consagrada, no citado número 1 daquele art. 4º «sem prejuízo do disposto nos números seguintes», num dos quais se estabelece que “os prazos de prescrição do procedimento disciplinar … contam-se a partir da entrada em vigor do Estatuto, …(nº3)”. O que, tendo a decisão final sido notificada à Autora em 23.1.2009 (ponto 25., da matéria de facto), sempre retiraria fundamento à pretensão da mesma Autora de que se julgasse extinto o procedimento disciplinar, nos termos do invocado art. 6, nº 6 daquele novo Estatuto Disciplinar (Neste sentido, vejam-se os acórdãos de 25.3.10-Rº 219/05/pl. e de 2.12.10-Rº 1189/09.).
O despacho sancionatório foi praticado em 19/12/2008 e foi notificado à recorrente em 23/1/2009.
Ora, o procedimento administrativo tende à formação e manifestação da vontade da Administração Pública (artº1º nº1 do CPA) e extingue-se pela tomada da decisão final (arts. 106º e 107º, ambos do CPA; Ramon Parada, Derecho Administrativo-I, Parte Geral, pág. 615; Entrena Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, I-1º, pág. 261).
Assim, no caso sub judice, o procedimento disciplinar extinguiu-se com a prática do acto sancionatório – em 19/12/2008 –, apesar de se lhe poderem seguir outras formalidades (cfr. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in CPA Comentado, 2ª ed., págs. 44 e 472).
O novo ED entrou em vigor em 1/1/2009 (artº7º da Lei nº58/2008, de 9/9), data em que o procedimento disciplinar já se tinha extinguido, pelo que não lhe seria aplicável este novo ED.
Contra este entendimento objecta a recorrente nas conclusões 51ª, 52ª e 53ª que “…não se pode considerar praticado o acto pois, a essa data – 171/2009 – não se encontravam ainda preenchidos todos os elementos do acto (artº127º nº2 do CPA) e … os actos que constituam deveres ou encargos para os particulares… só estão completos, ou seja, só podem produzir efeitos jurídicos, isto é, só têm existência numa situação numa situação individual e concreta, quando preencham todos os seus elementos… e sendo a notificação elemento imprescindível, pressuposto da existência de um acto administrativo completo”.
Mas não lhe assiste qualquer razão.
Os elementos do acto administrativo são os seus componentes e vêm enumerados no artº120º do CPA como sendo os seguintes: 1º- decisão; 2ª de um órgão da Administração; 3º- que a decisão seja tomada ao abrigo de normas de direito público (de normas de direito administrativo); 4º- que a decisão vise produzir efeitos jurídicos; 5ª- que estes efeitos jurídicos se produzam numa situação individual e concreta (Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in ob. cit., págs. 550 e segs.; João Caupers, Direito Administrativo, pág. 171; Acs. do STA de 11/5/2004-Proc. nº2037/03, de 16/1/2008-Proc. nº780/07, de 4/10/2007-Proc. nº523/07, de 18/6/2008-Proc. nº957/07)
Nas palavras de Sérvulo Correia, os elementos do acto administrativo são os factores que necessariamente o integram, isto é, aqueles cuja ausência não permita a qualificação de uma conduta da Administração como acto administrativo (Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 290).
Não resulta da lei e nem a doutrina nem a jurisprudência entendem ser a notificação um dos elementos essenciais do acto administrativo (Rogério Soares, Lições de Direito Administrativo, 1977/78, pág. 175; Robin de Andrade, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 40-III, pág.713; Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., pág.526).
O acto administrativo existe, pode até estar perfeito e ser válido e, no entanto, ser ineficaz. Ele precisa de ser complementado com actos e formalidades posteriores que lhe vão conferir eficácia, os chamados actos integrativos, sem os quais ele não produzirá efeitos (Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pág.54).
A notificação do acto administrativo não se confunde com este, é lhe cronologicamente posterior e tem aquele como pressuposto lógico (Entrena Cuesta, ob. cit., pág.224; Georges Vedel, Derecho Administrativo, pág.157; Acs. do STA de 28/3/2001-Proc. nº43368, de 21/1/2003-Proc. nº44491, de 14/5/2003-Proc. nº75/03, de 26/9/2007-Proc. nº4/07,).
A notificação é um acto de transmissão, de veiculação, na exacta medida em que visa levar ao conhecimento de terceiros, a existência e a prática de um determinado acto administrativo, não podendo acrescentar nada ao acto notificável (cfr. Garcia-Trevijano Fos, in Los Actos Administrativos, 2ª ed., pág. 285; Ac. do STA de 13/5/2004-Proc. nº296/04, de 18/2/2004-Proc. nº46659).
Embora o artº127º nº1 do CPA nos diga que “o acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que for praticado”, todavia “os actos que constituam deveres ou encargos para os particulares e não estejam sujeitos a publicação começam a produzir efeitos a partir da sua notificação aos destinatários…” (artº132º nº1 do CPA).
A eficácia de um acto administrativo consiste na sua aptidão ou idoneidade para produzir os efeitos nele definidos (Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, ob. cit., pág. 611; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 31; João Caupers, Direito Administrativo, 183; Paulo Otero - Scientia Juridica-Tomo XLI-nºs 238-240, pág.213; Marcelo Caetano, Manual, 10ª, 1º vol., pág. 525; Esteves de Oliveira, Dtº Adm., pág- 600/602).
Assim, um acto que devesse ser notificado e não tenha sido, ou então foi notificado deficientemente torna-se ineficaz (Acs. do STA de 18/6/1996-Proc. nº38735, de 20/11/1997-Proc. nº41719, de 20/11/1997-Proc. nº41719, de 30/4/2008-Proc. nº877/07, de 20/10/2004-Proc. nº1579/2003, de 26/5/2010-Proc. nº990/09, de 1/7/2004-Proc. nº1036/03, de 25/10/2007-Proc. nº664/06, de 21/5/2009-Proc. nº839/08 e de 30/10/1996-Proc. nº37502).
Em síntese, um acto administrativo pode existir, ser válido e não ser eficaz.
No caso sub judice, o acto sancionatório existia desde que foi praticado só que apenas começou a produzir efeitos a partir da sua notificação.
Não tem, pois, razão a recorrente quando afirma que a falta de eficácia torna o acto inexistente.
Portanto, bem decidiu o acórdão ao afirmar que o procedimento terminou com a prática do acto sancionatório, pelo que não há qualquer prescrição deste procedimento.
Mas a conclusão de que não estava prescrito o procedimento disciplinar resulta também do artº4º nº3 da Lei nº58/2008, preceito este que parcialmente se transcreve:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa.
2 - O regime referido no número anterior abrange as disposições normativas do Estatuto relativas aos deveres funcionais, à sua violação e sancionamento, bem como ao respectivo procedimento, designadamente no que respeita à não previsão do anteriormente vigente instituto da infracção directamente constatada.
3 - Os prazos de prescrição do procedimento disciplinar e das penas, bem como os de reabilitação e o período referido no n.º 4 do artigo 6.º do Estatuto, contam-se a partir da data da entrada em vigor do Estatuto, mas não prejudicam a aplicação dos prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao trabalhador.
………….”
Acrescente-se que nos termos do artº6º nº6 do novo ED/2008 “o procedimento disciplinar disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final”.
Ora, tendo a recorrente sido notificada do despacho punitivo (de 19/12/2008) em 23/1/2009, tal notificação ocorreu antes do decurso dos 18 meses ali indicados, pelo que não ocorrera qualquer prescrição do procedimento disciplinar, mesmo que fosse aplicável o ED/2008 (Acs. do TP de 25.3.10-Proc. nº219/05. e do STA de 2.12.10-Proc. nº1189/09.).
Improcedem as conclusões da recorrente onde a mesma pugna pela violação pelo acórdão recorrido do artº6ºda Lei nº58/2008.
Mas a recorrente invoca a violação por parte do acórdão recorrido do disposto no artº4º nº2 do ED/84.
Decidiu-se no acórdão recorrido que:
“Conforme a disposição desse invocado nº 2, o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve «se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses».
Este prazo prescricional inicia-se, pois, com o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço. O que, como tem sido o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Supremo tribunal, «inculca não bastar o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tornando necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que os rodeia, por forma a tornar possível um juízo fundado de que integraria infracção disciplinar» (ac. de 12.2.86-Rº 22473 e de 30.4.91-Rº 23405). É que, como salienta o acórdão (sum.) do Pleno desta 1ª Secção, de 28.5.99-Rº 32164, «o preceito alude a falta e não a factos, querendo significar que só o conhecimento dos factos e das circunstâncias de que se rodeiam, susceptíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, releva para efeito da prescrição referida».
No caso concreto em apreciação, tal conhecimento dos factos e das circunstâncias que os rodearam, possibilitador da formulação de juízo sobre a relevância disciplinar da actuação da Autora, não ocorreu na data em que o Procurador Geral da República foi informado de que o ofendido tencionava denunciá-la por crime de emissão de cheque sem provisão, mas apenas quando o inquérito, originado pela queixa que veio a ser apresentada pelo ofendido na Polícia Judiciária de Lisboa, deu lugar, depois de arquivado e reaberto, à acusação da Autora pelo crime de burla, em 26.3.2004. Pois só com a dedução dessa acusação foi possível ao Procurador Geral da República – a quem a própria Autora havia assegurado que estavam em causa, apenas, «negócios de família, nada que pusesse em causa a sua probidade pessoal» (vd. depoimento de fl. 488, dos autos) – conhecer a relevância disciplinar, além da criminal, da factualidade inicialmente conhecida e aquela imputada. Ainda neste sentido, cabe referir que, embora pretenda que o magistrado que dirigiu o inquérito «terá comunicado a existência e marcha à colega que dirigia o DIAP de Lisboa» e que esta «nunca deixaria de comunicar a instauração e desenvolvimento ulterior do processo, precisamente ao Procurador Geral da República, directamente ou através do Vice-Procurador Geral da República e/ou Chefe de Gabinete», a Autora não demonstrou, como lhe cabia, que ocorreram essas alegadas comunicações. Assim, tendo o procedimento disciplinar pelos factos em causa sido instaurado em 6.4.04 (vd. ponto 9., da matéria de facto), não ocorreu a invocada prescrição”.
Tendo a Secção face aos factos que deu como provados concluído que, e com base em tais factos, que só com a acusação da Autora pelo crime de burla, em 26.3.2004 foi possível ao Procurador Geral da República – a quem a própria Autora havia assegurado que estavam em causa, apenas, «negócios de família, nada que pusesse em causa a sua probidade pessoal» – conhecer a relevância disciplinar, além da criminal, da factualidade inicialmente conhecida e àquela imputada (e esta conclusão tem de considerar-se matéria de facto, de que o Tribunal Pleno não pode conhecer) e o procedimento disciplinar instaurado em 6/4/2004, tem de concluir-se que o mesmo ainda não estava prescrito (Acs. do STA de 21/5/2008-Proc. nº0639, de 10/9/2008-Proc. nº0449/07, de 26/3/2009-Proc. nº0894/07, de 10/7/2012- Proc. nº803/11 e Ac. do TP de 19/3/2009-Proc. nº0867/2006).
Pelo exposto, não foi violado pelo acórdão recorrido o disposto no artº4º nº2 do ED/84, improcedendo, em consequências, as conclusões das alegações da recorrente onde é defendida a violação daquele preceito.
Porém, a recorrente defende que a entender-se que o acórdão recorrido não viola o acabado de referir artº4º nº2 do ED/84, então há violação do princípio da igualdade.
A limitação da administração pelo princípio da igualdade decorre do texto constitucional (genericamente: arts.266º nº2 e 13º e especificamente: arts. 9º al.h), 36º nºs 3 e 4, 47º nº2, 50º nº1, 55º nº2, 58º nº3 al.b) e 59) e da lei ordinária (artº5º do CPA que o consagra em termos gerais).
A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo - II, 2ª ed., pág. 123).
Este princípio postula, em primeiro lugar, que se averigue se determinadas situações devem ou não ser consideradas como substancialmente idênticas e, em segundo lugar, que se assegure o tratamento dessas situações de forma congruente com a semelhança ou dissemelhança substanciais (Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, pág. 222; João Caupers, Direito Administrativo, 58).
Para a violação do princípio da igualdade invoca a recorrente que “… tal como invocou na PI, a interpretação levada a efeito no douto acórdão recorrido, sobre a questão, corre o risco de poder a vir violar também, como referido já, o princípio da igualdade, o qual não permite que se estabeleçam desigualdades de facto, realizando-se como direito subjectivo específico e autónomo, como direito, liberdade e garantia que assegura a todos os cidadãos que, como no caso da ora recorrente, detêm a qualidade de funcionários públicos, a protecção contra formas de actuação dos poderes públicos impositivas de tratamento desigual, sem motivo justificado, entre os diferentes funcionários”.
Tal como se decidiu no acórdão recorrido “este entendimento (da não aplicação do novo ED) em nada implica a sua colocação em situação de desigualdade, relativamente a qualquer outro funcionário da administração pública a quem, em idênticas circunstâncias, não deixaria de ser aplicado o mesmo regime legal. Pelo que, a este propósito, nenhum fundamento existe para a invocação feita pela autora, da violação do princípio da igualdade”.
Como acima se afirmou, para se concluir que o princípio da igualdade foi violado impõe-se, em primeiro lugar, que se averigue se determinadas situações devem ou não ser consideradas como substancialmente idênticas.
Alegando a recorrente que, “a interpretação levada a efeito no douto acórdão recorrido, sobre a questão, corre o risco de poder a vir violar também, como referido já, o princípio da igualdade, o qual não permite que se estabeleçam desigualdades de facto”, não é apontada outra situação para, em concreto, averiguar de diferente tratamento.
Afirma tão só a recorrente a possibilidade de haver entendimento diferente e daí concluir pela verificação de tal princípio. Isto não basta para se concluir pela verificação de tal vício.
É que “a aplicação do princípio da igualdade exige dois exercícios teóricos: em primeiro lugar, deverão ser averiguadas as características idênticas e diferentes das duas situações de facto; depois, deverá ser averiguado se as diferenças justificam efeitos jurídicos diferentes” (Hans J. Wolff, Otto Bachof e Rolf Stober, in Direito Administrativo, Vol. 1º, pág. 526).
Não identifica a recorrente nas suas alegações para este tribunal nenhuma outra situação donde se possa concluir qualquer diferença de tratamento donde se pudesse concluir pela violação do princípio em causa.
Assim, o acórdão recorrido ao dar como não verificado o vício de violação do princípio da igualdade, por não haver qualquer fundamento para a sua invocação, não merece qualquer censura.
Julgam-se, pois, improcedentes todas as conclusões das alegações da recorrente, pelo que se nega provimento ao presente recurso, mantendo-se o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 15 de Novembro de 2012. – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Rosendo Dias José – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – António Bernardino Peixoto Madureira – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes.