| Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. RELATÓRIO
No âmbito da Ação Administrativa intentada pela Santa Casa da Misericórdia ..., contra o Instituto da Segurança Social, I.P - Centro Distrital de Coimbra tendente à impugnação do ato da Diretora do ISS, IP (Centro Distrital de Coimbra), de 2/3/2022, que ordenou a restituição de €92.929,82, referentes aos anos de 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018, por violação da Portaria n.° 196-A/2015, de 01/07, inconformada com o Acórdão do TCA Norte, de 27 de setembro de 2024 que julgou a Ação «parcialmente procedente e, em consequência, (anulou) parcialmente o ato impugnado, na parte em que ordenou a restituição, pela A., das comparticipações financeiras que lhe foram pagas pelo R. em 2013 e até 16/01/2014, no âmbito dos acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais de Centro de Dia - Equipamento ... e Equipamento ..., com as legais consequências.». veio recorrer para este STA, concluindo:
“1) Dispõe o n° 1 do artigo 150° do CPTA: "Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito."
2) Relativamente ao recurso do despacho de 30/03/2023: o TCAN manteve as decisões de 1ª instância de dispensar a prova testemunhal e por declarações de parte requerida e de dispensar a realização da audiência prévia por considerar que ambas as decisões, cujas fundamentações foram/são meramente tabelares, são legalmente admissíveis, avançando com indicações jurisprudenciais para a possibilidade processual de o tribunal poder dispensar a audiência prévia, mesmo sem a prévia concessão do contraditório às partes sobre tal propósito;
3) Salvo o devido respeito, que é muito, o tribunal de 2ª instância volta a cometer o erro de 1ª instância, nomeadamente ao concluir sem mais que o processo continha todos os elementos necessários para a prolação da decisão de mérito, sem que, todavia, desça à matéria de facto alegada pelas partes, mormente pela autora, e concretize especificamente se há ou não factos carecidos de prova, que, em função da forma como o pleito é configurado, sejam ou possam vir a ser relevantes para a decisão de qualquer uma das instâncias;
4) Tanto mais que estavam e estão em causa dois acordos de cooperação para duas respostas sociais (Centro de Dia ... e Centro de Dia ...) relativamente aos quais era/é continua a ser absolutamente necessário apurar se a autora, ora recorrente, disponibilizava ou não todos os serviços típico da referida resposta social e se os que prestou/não prestou tinha correspondência com a vontade dos utentes ou, por outras palavras, saber se a autora podia cobrar a prestação de serviços de que os utentes não desejavam beneficiar;
5) Está em causa o direito à prova "(...), que emerge como corolário do direito de ação e defesa previsto no n.° 1 do art. 20.° CRP", que, não sendo "um direito absoluto e incondicionado", a sua compressão merece uma concreta fundamentação para ser possível à(s) parte(s) lobrigar(em) o raciocínio do julgador;
6) É consabido que toda e qualquer decisão tem de ser fundamentada e também é consabido "que o indeferimento de requerimentos probatórios não corresponde ao exercício de um poder discricionário do juiz, visto que essa decisão está condicionada pela desnecessidade da prova ou pela irrelevância dos factos sobre os quais se pretende produzir a prova." (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.3 edição, Almedina, pag. 677 - nossos grifos);
7) Está, portanto, em causa um DIREITO FUNDAMENTAL da ação e da defesa (o direito à prova) - artigo 20.° n.° 4 da CRP, na dicotomia entre a necessidade de fundamentação (concreta, já agora) e a discricionariedade do(s) tribunal(ais) na sua dispensa, com recurso a formulações conclusivas/tabelares, desprovidas de um concreto enquadramento factual ao caso concreto e, por isso, com o devido respeito, em violação não só do direito à prova mas também do direito à fundamentação das decisões judiciais, o que se clama;
8) Por outro lado, o TCAN pugnou no sentido de que a 1ª instância pode dispensar a realização da audiência prévia e, mais, pode legalmente fazê-lo sem ter de conceder prévio contraditório às partes sobre a possível dispensa da realização da audiência prévia;
9) Salvo o devido respeito, que, insistimos, é muito, o erro é flagrante, impondo- se a intervenção do STA, pois, a doutrina mais avalizada neste particular continua a pugnar no sentido de que "Quando o juiz tencione conhecer do mérito da causa no despacho saneador, a audiência será forçosamente convocada para facultar às partes a discussão sobre a matéria de facto e de direito (alínea b)), e, nesse caso, cabe ao juiz proferir, nessa ocasião, o despacho saneador, que será logo ditado para a ata, salvo quando a complexidade das questões a resolver justifique a prolação de um despacho escrito (alínea d). Por outro lado, uma vez que se pretende decidir imediatamente do mérito da causa, nada obsta a que a audiência prévia se destine ainda a realizar uma tentativa de conciliação (alínea a)." (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.3 edição, Almedina, pag. 677 - nossos grifos);
10) E mesmo que assim não se entenda, no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, incumbia ao tribunal determinar previamente a notificação das partes para poderem pronunciar-se sobre a eventual dispensa da realização da audiência prévia;
11) Na verdade, não pode colher a fundamentação do TCAN quando plasma "O CPTA, ou qualquer contraditório, não dita uma prévia notificação quanto à possibilidade de dispensa prévia (...)" (retirado da página 42 do acórdão "sub judice" - nossos grifos);
12) Cremos ser exatamente ao contrário, pois um princípio processual básico é exatamente o princípio do contraditório e este, "previsto no n.° 3 do artigo 3.° do CPC, tem aplicação ao processo administrativo por força do artigo 1.° do CPTA." (Ac. TCAS de 06/12/2017, tirado no processo n.° 106/12.3BECTB, relatado pela Desembargadora Ana Celeste Carvalho - nossos grifos);
13) Alias, como se refere no sumário deste aresto, "VI - O princípio do processo equitativo, consagrado no artigo 20.°, n.° 4 da Constituição e no artigo 2.°, n.° 1 do CPTA, assume uma dimensão mais ampla do que o princípio do contraditório, mas inclui-o no seu âmbito, segundo uma formulação que visa assegurar a resolução de litígios através de um processo que observe as corretas regras de funcionamento do tribunal, segundo as garantias de independência e imparcialidade, mas simultaneamente, que assegure as regras do contraditório e do direito à prova."
14) Se a recorrente não tem dúvidas quanto às garantias de independência e imparcialidade que as instâncias emprestaram aos autos, também tem de afirmar que não tem dúvidas de que o processo não foi/não está a ser equitativo, uma vez que as instâncias violaram quer o direito à ação e à defesa - direito à prova - quer o direito ao contraditório e, por isso, insiste-se, estão em causa DIREITOS FUNDAMENTAIS, nomeadamente os que se ancoram no n.° 4 do artigo 20.° da CRP;
15) E nem se sustente a decisão de desnecessidade da fazer atuar o princípio do contraditório previamente ao despacho que dispensa a realização da audiência prévia apenas por remissão para outra jurisprudência de tribunais superiores porque, como é bom de ver, podem apontar-se outras decisões em sentido precisamente contrário, quer do TCAN, quer do TACS, e, como caráter meramente exemplificativo, notam-se o Acórdão do TCAN de 18/10/2019, tirado no processo n.° 2705/16.5 BELSB (com intervenção do mandatário subscritor), o Acórdão do TCAS de 21/01/2021, tirado no processo n.° 77/19.5BEBJA, o Acórdão do TCAS de 03/02/2021, tirado no processo n.° 2641/16.5BELSB (com intervenção do mandatário subscritor), e o Acórdão do TCAS de 17/02/2022, tirado no processo n.° 1267/16.8BESNT;
16) Pela pertinência e porque foi seguido de perto em outros arestos, destaca-se a decisão do próprio TCAN de 18/10/2019, que sumariou a questão da seguinte forma:
" (…)
III - Poder-se-á admitir que o juiz da causa possa sempre dispensar a realização da audiência, fazendo uso do poder de gestão processual na dimensão do poder de simplificação a agilização processual.
IV - Todavia, o recurso a esta faculdade deve ser sempre fundamentado e precedido da manifestação da intenção da dispensa da realização da audiência prévia acompanhada da concessão de um prazo de 10 dias para as partes, querendo, virem opor-se a tal determinação judicial, o que não sucedeu nos autos.
V - A dispensa ilegal da audiência prévia é suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, designadamente, por violação do princípio do contraditório a que se reporta o artigo 3.°, n.° 3 do CPC do Novo Código de Processo Civil, conduzindo nulidade da decisão recorrida."
17) Ou como se cita na fundamentação do Acórdão do TCAS de 17/02/2022: "Na verdade, em qualquer hipótese de dispensa da audiência prévia, tal decisão "deve ser objeto de contraditório das partes, seja por irradiação geral do princípio do contraditório (n.° 3 do artigo 3.° do CPC), seja por lhe assistir uma dimensão de agilização ou simplificação processual cuja efetivação pressupõe necessariamente a audição das partes (n.° 1 do artigo 6.° do CPC = n.° 1 do artigo 7.°-A do CPTA)" (J. Duarte Coimbra, op cit., págs. 452 e 453, (...)" (tirado no processo n.° 1267/16.8BESNT, relatado pela Desembargadora Catarina Vasconcelos, disponível em www.dgsi.pt - nossos grifos);
18) No fundo, a recorrente pugna no sentido de ser necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito, pois, por um lado, estão em causa DIREITOS FUNDAMENTAIS da autora e, por outro, existem decisões dos tribunais de 2J instância (quer do TCA, quer do TCAS) que têm decidido a mesma questão de direito, colocada por várias vezes, de forma diversa (isto é, saber se o princípio do contraditório deve ou não atuar previamente ao despacho que dispensa a realização da audiência prévia);
19) Aliás, a fundamentação do tribunal de 2§ instância, justifica, só por si, a admissão da presente revista excecional pelo STA, atendendo à necessidade clara de melhor aplicação do direito, uma vez que se manifestam "erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais do processo, de tal modo que seja evidente a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição." (retirado do Acórdão da 1 Secção do STA de 9/10/2015 no âmbito do Recurso n° 848/15;
20) Aliás, segundo quanto foi possível apurar, o Supremo Tribunal Administrativo ainda não se pronunciou sobre esta matéria e salvo o devido respeito, é evidente que neste caso concreto e atendendo ao número de decisões já proferidas por tribunais, nomeadamente superiores, vislumbram-se reflexos que extravasam os interesses das partes em contenda e por isso, com grande probabilidade de repetição (cfr. Acórdão da 1 Secção do STA de 9/10/2015 no âmbito do Recurso n° 848/15);
21) Relativamente ao recurso da sentença final: substantivamente está em causa nos autos a restituição de comparticipações financeiras pagas à autora pelo ISS, IP, no âmbito dos acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais de Centro de Dia - Equipamento ... e ..., no montante global de €92 929,82, referente aos anos de 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018;
22) Entre os artigos 97.° e 113.° da petição inicial, a autora arguiu o instituto jurídico da PRESCRIÇÃO da restituição das comparticipações financeiras, filiando esta arguição no disposto no DL n.° 155/92, de 28/07, cujo n.° 1 do artigo 40.° estabelece o prazo de 5 (cinco) anos após o pagamento, conjugado com o disposto no artigo 297.° do Código Civil;
23) O réu, ora recorrido, pugnou pela inaplicabilidade do referido regime legal, por força da entrada em vigor, em 15/6/2019, do Decreto-Lei n.° 79/2019, de 14/6, que alterou o DL n.° 133/88, de 20/04;
24) Por seu turno, quer a 1ª instância, quer a 2ª instância entenderam que o regime previsto no DL n.° 155/92, de 28/07 é aplicável até à entrada em vigor do DL n.° 79/2019, de 14/6 e a partir de 15/6/2019 é aplicável o novo regime, independentemente do prazo decorrido até então;
25) Assim, as instâncias consideraram prescrito o direito de restituição das comparticipações financeiras pagas até 16/01/2014 (e não pelo menos até 15/6/2019) 5 anos antes da entrada em vigor do DL n.° 79/2019, de 14/06) por terem verificado uma causa de interrupção da prescrição a 16/01/2019 (data aposta num ofício sem que tenha havido prova da data em que a autora foi efetivamente notificada deste ofício);
26) Sem prejuízo de a recorrente continuar a pugnar que o réu, ora recorrido, jamais alegou qualquer causa de interrupção da prescrição e de a autora jamais ter tido a possibilidade de se pronunciar sobre tais putativas causas de interrupção de prescrição, a verdade é que a 2.i instância reconhece que o momento interruptivo é o da interpelação e "não simplesmente com a data do ofício" (retirado da página 45 - nossos grifos) mas depois não extrai as consequências que se impõem, ao invés, procede a uma construção jurídica que ofende à saciedade os princípios que regem o ónus de alegação e prova (artigos 342.° e ss. do CC), o que é manifestamente defeso;
27) Na verdade, a 2.ª instância preferiu "presumir o tempo de notificação do ofício, que a recorrente também não abala"(retirado da página 45, que não concretiza e não leva à matéria de facto considerada provada, e, assim, manter a decisão aberrante "na completude do esclarecimento" (retirado da página 45);
28) Demonstram-se assim "erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais do processo, de tal modo que seja evidente a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição." (retirado do Acórdão da 1ª Secção do STA de 9/10/2015 no âmbito do Recurso n° 848/15, pois, salvo o devido respeito e sem conceder, só poderia equacionar-se a interrupção da prescrição caso houvesse prova efetiva da data da interpelação e caso essa data constasse do acervo factual considerado provado, o que não se verifica;
29) Mas a verdade é que também está em causa a sucessão de leis no tempo no sentido de saber se o prazo de prescrição de 5 anos a contar do pagamento (n.° 1 do artigo 40.° do DL n.° 155/92, de 28/07) só é aplicável aos pagamentos efetuados até 15/6/2019 (data da entrada em vigor do DL n.° 79/2019, de 14/06, e, a partir daqui, o prazo de 5 anos a contar da interpelação) ou se, ao invés, como defende a recorrente, a partir de 15/6/2019 tem de lançar- se mão do disposto no artigo 297.° do CC e apurar por qual dos regimes falta menos tempo para completar o prazo de prescrição e aplicá-lo, e, no caso, é óbvio que o regime a aplicar é o decorrente do DL n.° 155/92, de 28/07 porque, em bom rigor, ao abrigo do DL n.° 79/2019, de 14/6, ainda nem sequer se iniciara o prazo de prescrição porque ainda não ocorrera qualquer interpelação para pagamento;
30) É que a disposição transitória do DL n.° 79/2019, de 14/06 estabelece que: "As alterações e aditamentos ao Decreto-Lei n.° 133/88, de 20 de abril, efetuadas pelos artigos 2.° e 6.° do presente decreto-lei, são aplicáveis aos pagamentos indevidos pendentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei." (nossos grifos);
31) Mas o que se deve entender por "pagamentos indevidos à data da entrada em vigor do DL n.° 70/2019, de 14/06"? Mas esta disposição transitória é aplicável no caso em que o prazo de prescrição já começou a correr quanto a todos os pagamentos efetuados (nestes autos, estão em dissídio pagamentos ocorridos entre 2013 e 2018)? E mesmo que seja aplicável, no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, não há que atender ao artigo 297.° do CC?
32) É que as instâncias parecem olvidar que: "I - A prescrição, cujo nome (praescriptio) e raízes mergulham no húmus fecundo do direito romano, assenta no reconhecimento da repercussão do tempo nas situações jurídicas e visa, no essencial, tutelar o interesse do devedor." (retirado do sumário do Ac. do STJ de 22/09/2016, tirado no processo n.° 125/06.9TBMMV-C.C1.S1, relatado pelo Conselheiro António Joaquim Piçarra, disponível em www.dgsi.pt - nossos grifos)
33) Como se disse, o recorrido não arguiu a interrupção da prescrição e por força do artigo 297.° do CC, o regime legal decorrente do DL 133/88, de 20/04, na redação introduzida pelo DL n.° 79/2019, de 14/06, é inaplicável ao caso "sub judice" porque à data em que o mesmo entrou em vigor (15/06/2019) faltava menos tempo para se completar o prazo de prescrição pelo regime decorrente do DL n.° 155/92, de 28/07, dado que, em 15/06/2019:
d. já se tinha completado o referido prazo relativamente aos pagamentos efetuados até 15/06/2014 (e, por isso, prescrito o direito de a SS exigir os pagamentos que efetuou à autora até 15/06/2014);
e. já se tinha iniciado o prazo de prescrição de 5 anos sobre todos os pagamentos relativamente aos quais ainda não estava completado o prazo de prescrição (uma vez que os pagamentos objeto do presente processo situam-se entre 2013 e 2018);
f. E, pelo novo regime, caso se considere que os pagamentos indevidos estavam pendentes, no que não se concede, ainda nem se tinha iniciado o prazo de prescrição, visto que, de facto, o novo regime, embora mantendo o prazo de 5 anos de prescrição, alterou o seu termo inicial e, por isso, de facto, aumentou expressivamente o prazo de prescrição;
34) Interpretação diversa do artigo 1.° do DL n.° 133/88, de 20/04, na redação dada pelo DL n.° 79/2019, de 14/06, aplicando-se este regime a prazos de prescrição que já estavam em curso e relativamente aos quais faltava menos tempo para se completar pelo regime do DL n.° 155/92, de 28/07, não deixará de ser inconstitucional, por violação além do mais do princípio da confiança e da segurança jurídicas e da boa-fé. Inconstitucionalidade que a recorrente arguiu e que se renova para todos os legais e devidos efeitos;
35) Inconstitucionalidade que a 2ª instância afastou pugnando simplesmente: "Mas no caso tratam-se de obrigações periódicas em que no decurso do prazo/quanto ao decurso do prazo não há qualquer investimento de confiança que a Autora possa esgrimir a seu favor, bem assim sem apontamento de razão de segurança jurídica que possa subtrair à liberdade legiferante, quando, além de não atingir o que de pretérito já tivesse consolidação segundo a lei antiga, o início de termo segundo a lei nova corresponde ao que seria causa de interrupção segundo a lei antiga, com nova retoma de contagem de igual prazo." (retirado da página 46);
36) Estando em causa a sucessão de leis no tempo, com impacte no prazo da prescrição, bem como a interpretação e aplicação de uma norma transitória, é igualmente evidente que "É de admitir revista estando em discussão aplicação de disposição transitória de financiamento existindo sobre ela múltipla litigiosidade." (cfr. Acórdão da 1^ Secção do STA de 23/06/2016 no âmbito do Recurso n° 749/16, seguido igualmente no âmbito dos processos n°s 1002/16, 1006/16 e 10071/16);
37) Sem prescindir em tudo quanto supra se alegou, a verdade é que o presente processo tem outras questões a dirimir que também se revestem de importância fundamental, pela sua relevância jurídica ou social, pois, como é público e notório, e, por isso, nem carece ser alegado e nem provado, a autora, ora recorrente:
1) É uma Misericórdia, com estatuto de Instituição Particular de Solidariedade Social;
2) Tem mais de três séculos e meio de atividade (os primeiros estatutos foram aprovados em 1647);
3) Não tem escopo lucrativo e está integrada na denominada economia social;
38) E viu-se confronta com um ato administrativo, datado de 2/3/2022, que lhe ordenou a restituição de € 92.929,82 (noventa e dois mil novecentos e vinte e nove euros e oitenta e dois cêntimos), por alegada violação da Portaria n.° 196-A/2015, de 01/07, relativamente a comparticipações que recebeu entre 2013 e 2018, por força de dois acordos de cooperação, um para o Centro de Dia ... e outro para o Centro de Dia de ...;
39) Diga-se, antes de mais, que é inequívoco que a autora/recorrente prestou serviços aos utentes e que, no fundo, as instâncias concluíram que os serviços efetivamente prestados não podem ser enquadrados na resposta social de Centro de Dia, outrossim na resposta social de Centro de Convívio, nomeadamente pelo número de serviços prestados, pelo valor cobrado e pela localização do Centro de Dia, por comparação com a residência dos utentes;
40) Por seu turno, grosso modo, a autora, ora recorrente, num plano mais substantivo, pugnou no sentido de que disponibilizou aos seus utentes todos os serviços típicos de um Centro de Dia, mas que está obrigada a prestar apenas aqueles que os utentes escolhem, o que fez, cobrando um valor inferior (na ótica da Segurança Social) atendendo à realidade social dos utentes, podendo legalmente prestar os serviços indistintamente no espaço físico da ... ou das ..., tanto mais que dispunha do serviço de transporte;
41) Mais afirmou que não é admissível/possível violar uma Portaria (a 196-A/2015, de 1/7) quando esta é posterior a grande parte dos pagamentos efetuados (entre 2013 a 2018), olvidando quer o recorrido, quer as instâncias o quadro factual vigente em cada um dos momentos e, em particular, o quadro contratual (os acordos de cooperação);
42) Quer o recorrido (no ato administrativo), quer a 1J instância apontaram no sentido de aplicar a legislação vigente à data do ato administrativo (a dita Portaria n.° 196- A/2015, de 1/7, na redação atual) - "tempus regit actum";
43) A 2ª instância, por seu turno, apontou razão à autora, ora recorrente, "mas sem ter repercussão de favor" (retirado da página 71 - nossos grifos), sem, todavia, concretizar qual o quadro normativo que então entende ser aplicável, sendo que, aliás, se pugna no sentido de tal não ser admissível, uma vez que a autora/recorrente jamais teria tido a possibilidade de se pronunciar sobre tal enquadramento jurídico, quer no procedimento administrativo, quer em fase judicial;
44) A consequência a extrair é simples: anulação do ato administrativo por erro de direito!
45) Ou seja, pelo menos neste segmento, a resolução da questão controvertida nestes autos assume complexidade técnico-jurídica que se evidencia desde logo pelo facto de a 1ª e 2ª instâncias terem divergido na fundamentação, exigindo assim a intervenção do STA;
46) Aliás, segundo quanto foi possível apurar, o Supremo Tribunal Administrativo ainda não se pronunciou substantivamente sobre estas matérias (nomeadamente sobre o conceito de Centro de Dia, as obrigações decorrentes dos respetivo acordos de cooperação, o respeito pela vontade dos utentes, a autonomia de gestão das IPSS, entre outros), e, salvo o devido respeito por opinião divergente, é evidente que, atendendo ao avultado número de acordos de cooperação celebrados entre IPSS e a SS, nomeadamente para Centros de Dia, podem vislumbrar-se reflexos que extravasam os interesses das partes em contenda e por isso, com grande probabilidade de repetição (cfr. Acórdão da 1 Secção do STA de 9/10/2015 no âmbito do Recurso n° 848/15);
47) Acresce ainda que a relevância social desta questão é de tal modo evidente que também justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, não só por estar em causa a frequência de milhares de utentes em respostas sociais, ao abrigo de acordos de cooperação;
48) Por tudo o sucintamente exposto, cremos convictamente que estão reunidos todos os pressupostos processuais para a revista excecional ser admitida, o que se requer;
49) Com os respetivos articulados, a autora requereu a produção de meios de prova adicionais, entre os quais a produção de prova por declarações de parte, de prova documental a oficiar ao réu e de prova testemunhal;
50) É verdade que a 1J instância considerou que "O processo reúne já todos os elementos necessários ao conhecimento do mérito da causa", e, a 2J instância aceitou-a, mas, salvo o devido respeito, que é muito, esta é uma forma tabelar/conclusiva de dispensar a produção dos meios probatórios requeridos, sem que a parte consiga lobrigar qual o "iter" de raciocínio que o julgador está a trilhar para a decisão de mérito a proferir, seja em termos de facto, seja em termos de direito;
51) É consabido que toda e qualquer decisão tem de ser fundamentada e também é consabido "que o indeferimento de requerimentos probatórios não corresponde ao exercício de um poder discricionário do juiz, visto que essa decisão está condicionada pela desnecessidade da prova ou pela irrelevância dos factos sobre os quais se pretende produzir a prova." (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.3 edição, Almedina, pag. 677 - nossos grifos);
52) Nesta medida e por mera cautela de patrocínio, frisa-se, impõe-se renovar a arguição da nulidade do referido despacho por falta de concreta fundamentação da dispensa da produção das declarações de parte requeridas e da prova testemunhal arrolada pela autora e o não acerto da decisão da 2J instância, o que expressamente se invoca para todos os legais e devidos efeitos:
53) Sem prescindir, se o STA vier a considerar que a decisão de dispensa da produção das declarações de parte requeridas e da prova testemunhal arrolada pela autora está minimamente fundamentada e por isso não é nula e de nenhum efeito, a autora, por mera cautela de patrocínio, invoca, novamente, o erro de julgamento das decisões em causa, dando por integralmente reproduzida e integrada a matéria supra alegada;
54) Vejamos: ao dispensar a produção das declarações de parte requeridas e da prova testemunhal arrolada pela autora sem que seja possível verificar, em concreto, quais os factos que o tribunal considera relevantes para a boa decisão da causa e justa composição do litígio, o tribunal "a quo" está, na prática, a vedar a possibilidade de a parte, no futuro, poder vir a sindicar a decisão sobre a matéria de facto, cuja prova podia ser efetuada através das declarações de parte requeridas e/ou através da prova testemunhal arrolada;
55) Está em causa uma pretensa violação de dois acordos de cooperação referentes a dois Centros de Dia e, atendendo à matéria factual alegada pela autora na respetiva petição inicial e à posição assumida pelo réu na respetiva contestação, era relevante demonstrar a matéria alegada nos artigos 67.° [a SCM... não recebeu qualquer majoração e nem sequer a solicitou], 80.° e 81.° [a identificação de todos os serviços que a SCM... tem ao dispor dos utentes do(s) Centro(s) de Dia], 82.° e 87.° [procedimento para a redução da comparticipação do utente, não obstante os documentos juntos], a última parte dos artigos 99.° e 104.° [admitindo-se, todavia, que estes factos podem ser demonstrados por via da prova documental carreada pelo Réu, por força do douto despacho judicial de 24/11/2022], todos da petição inicial;
56) Tal como a ação foi configurada pela autora e tomando por referência a contestação do Réu, estes factos estavam carecidos de prova e eram relevantes para a boa decisão da causa e justa composição do litígio, em função das várias soluções plausíveis para a demanda;
57) Assim sendo e por mera cautela de patrocínio, não pode aceitar-se a decisão das instâncias que dispensaram a produção daqueles meios probatórios e, por isso, salvo o devido respeito, importará revogá-las naqueles concretos segmentos, ordenando a instrução da causa em conformidade com as normas processuais e concomitantemente, ordenar a produção dos meios probatórios dispensados;
58) O tribunal de 1.° instância surpreendeu as partes com uma decisão que dispensou a realização audiência prévia, fundamentando a referida decisão na circunstância de pretender decidir a demanda em saneador-sentença e a audiência prévia, neste caso, se destinar somente a facultar às partes a discussão de facto e de direito;
59) Acontece, porém, que pretendendo o tribunal de 1.ª instância decidir o mérito da causa em saneador-sentença, impunha-se-lhe obrigatoriamente marcar uma audiência prévia para pelo menos "facultar às partes a discussão de facto e de direito, (...)", por força do disposto na alínea b) do n.° 1 do artigo 87.°-A do CPTA;
60) Na verdade, como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, "Quando o juiz tencione conhecer do mérito da causa no despacho saneador, a audiência será forçosamente convocada para facultar às partes a discussão sobre a matéria de facto e de direito (alínea b)), e, nesse caso, cabe ao juiz proferir, nessa ocasião, o despacho saneador, que será logo ditado para a ata, salvo quando a complexidade das questões a resolver justifique a prolação de um despacho escrito (alínea d). Por outro lado, uma vez que se pretende decidir imediatamente do mérito da causa, nada obsta a que a audiência prévia se destine ainda a realizar uma tentativa de conciliação (alínea a)." (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.3 edição, Almedina, pag. 677);
61) Ao não convocar uma audiência prévia e ao proferir uma decisão de dispensa de realização de audiência prévia de surpresa, sem pelo menos notificar as partes para o exercício do contraditório relativamente à hipótese de a vir a dispensar, a 1J instância cometeu uma NULIDADE processual, e a 2J instância manteve-a, que influiu na decisão da causa e por isso, renovadamente se invoca para todos os legais e devidos efeitos;
62) Procedendo este vício, deverá o acórdão da 2J instância e o despacho de 1J instância serem revogados, ordenando-se a baixa do processo à 1J instância para cumprimento integral dos comandos processuais, o que se requer;
63) Compulsando a petição inicial, em particular os artigos 97.° a 113.°, deteta-se que a autora, ora recorrente, arguiu a prescrição das quantias pagas pelo réu até 25/10/2016, com fundamento no regime legal decorrente do prazo de 5 anos de prescrição a contar do pagamento nos termos do n.° 1 do artigo 40.° do DL. n.° 155/92, de 28/07;
64) Por seu turno, a ré defendeu-se quanto a esta matéria nos artigos 79.° 91.° do respetivo articulado, apenas com o fundamento de não ser aplicável o regime legal previsto no DL n.° 155/92, de 28/07, mas outrossim o regime legal decorrente do DL n.° 133/88, de 20/04, na redação introduzida pelo DL n.° 79/2019, de 14/06, ou seja pugnou no sentido de que o prazo de prescrição é o de 5 anos a contar da interpelação. Interpelação que, no seu entender, ocorreu em 25/10/2021, data a partir da qual terá passado a correr o prazo de prescrição [cfr. nomeadamente o artigo 89.° da contestação];
65) Se bem compreendemos a decisão "a quo" neste particular, o tribunal de 2J instância também considerou ser aplicável o regime legal decorrente do DL n.° 155/92, de 28/07 até 15/06/2019 (data da entrada em vigor do DL n.° 79/2019, de 14/06) e a partir desta data, passou a aplicar-se o DL n.° 133/88, de 20/04, na redação introduzida pelo DL n.° 79/2019, de 14/06, "desde que, a essa data, se tratasse de pagamentos indevidos pendentes, em relação aos quais ainda não tivesse transcorrido, na sua totalidade, o prazo de prescrição ao abrigo da lei anterior." ;
66) A seguir, considerou que a 16/01/2019 interrompeu-se o prazo de prescrição então em curso, por força da alegada notificação da autora, em 16/01/2019, do relatório final da ação de fiscalização e para se pronunciar, querendo, acerca das respetivas conclusões, o que a autora terá feito em 04/02/2019, e, assim, considerou prescrito o direito de a SS exigir a restituição dos valores que pagou à autora até 16/01/2014 (5 anos antes da interrupção da prescrição);
67) Cremos convictamente que o tribunal NÃO decidiu bem (na parte em que a autora decaiu, naturalmente), desde logo porque a ré NÃO ALEGOU QUALQUER CAUSA DE INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO, muito menos o fez de forma expressa e individualizada e especificamente dirigida à arguição da prescrição por parte da autora;
68) A ré limitou-se a discorrer sobre a inaplicabilidade do DL 155/92, de 28/07, e sobre a aplicabilidade do regime decorrente da entrada em vigor do DL n.° 79/2019, de 14/06, tendo inclusivamente localizado o início do prazo da prescrição a 25/10/2021, por interpelação (cfr. artigo 89.° da contestação);
69) Ou seja, s.m.o., as instâncias não só postergaram o ónus de alegação (princípio do dispositivo) e prova (artigo 342.° do CC), ao considerar interrompida a prescrição sem que a ré o tivesse alegado e tivesse chamado à colação tal instituto jurídico, como até colidiu frontalmente com os factos e posição alegados pela ré neste segmento da contestação, postergando assim nomeadamente os artigos 342.° ss do CC;
70) Caso a ré tivesse arguido o instituto da interrupção da prescrição, no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, a autora teria o direito processual de lhe responder, o que as instâncias acabaram por inviabilizar desde logo pela dispensa de realização da audiência prévia e de audiência de julgamento;
71) Nesta sequência argumentativa e considerando a aplicabilidade do regime do DL n.° 155/92, de 28/07, a autora continua a pugnar que está prescrito o direito de a SS exigir a restituição dos valores que pagou à autora até 25/10/2016 (5 anos antes do início da contagem do prazo da prescrição de 5 anos, na própria argumentação da SS - cfr. artigo 89.° da contestação);
72) Sem prescindir, mesmo que se considere que o tribunal podia lançar mão da figura da interrupção da prescrição (sem que a ré a tivesse arguido), no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, mal andaram as instâncias ao considerar que a mesma se interrompeu em 16/01/2019, isto não obstante o reconhecimento da 2J instância quanto ao que infra se apontará;
73) Na verdade, do acervo factual considerado provado não consta a data de notificação da autora do ofício ...81 (cfr. ponto 7 da matéria de facto considerada provada). O que o tribunal considerou provado foi a data do referido ofício (datado de 16/01/2019 - cfr. ponto 7 da matéria de facto considerada provada) e a data em que a autora lhe respondeu (em 04/02/2019 - cfr. ponto 8 da matéria de facto considerada provada), mas, insiste-se, não considerou provada a data em que a autora foi notificada do dito ofício, sendo certo que incumbia à ré alegar e provar tal data, o que não fez;
74) É verdade que de acordo com o acervo factual considerado provado, a autora respondeu ao dito ofício em 04/02/2019 (cfr. ponto 8 da matéria de facto considerada), pelo que, por absurdo, a data a contabilizar para efeitos de interrupção de prescrição não poderia ser anterior a esta [04/02/2019], tanto mais que como é público e notório, e por isso não carece ser alegado nem provado, a prática clarifica que os serviços da ré, depois de elaborarem e datarem os ofícios, ainda demoram alguns dias a expedi-los, distribuí-los e entregues aos destinatários pelos serviços postais;
75) A proceder a tese do tribunal da interrupção da prescrição, no que não se concede pelos motivos apontados, então a mesma só se poderá considerar interrompida a 04/02/2019 e, por isso, no pior cenário para a autora, está prescrito o direito de a SS exigir a restituição dos valores que pagou à autora até 04/02/2014 (5 anos antes da dita interrupção da prescrição) - e não até 16/01/2014;
76) As instâncias violaram o artigo 323.° do CC;
77) Sem prescindir, de todo o modo, a autora não aceita a posição jurídica perfilhada de ser aplicável o regime legal decorrente do DL n.° 155/92, de 28/07 até 15/06/2019 (data da entrada em vigor do DL n.° 79/2019, de 14/06) e a partir desta data, ter passado a aplicar-se o DL n.° 133/88, de 20/04, na redação introduzida pelo DL n.° 79/2019, de 14/06, "desde que, a essa data, se tratasse de pagamentos indevidos pendentes, em relação aos quais ainda não tivesse transcorrido, na sua totalidade, o prazo de prescrição ao abrigo da lei anterior.";
78) É que ao contrário do pugnado, à data de 15/06/2019 não havia qualquer decisão administrativa relativa a pagamento indevidos. E também não pode admitir-se a inaplicabilidade do artigo 297.° do CC, uma vez que, s.m.o., é evidente que o DL n.° 79/2019, de 14/06 alterou o momento do início da contagem do prazo de prescrição (do pagamento passou para a interpelação ao pagamento), o que, mantendo o prazo de 5 (cinco) anos de prescrição, quer significar na verdade um aumento muito expressivo do prazo de prescrição;
79) Interpretação diversa do artigo 1.° do DL n.° 133/88, de 20/04, na redação dada pelo DL n.° 79/2019, de 14/06, não deixará de ser inconstitucional, por violação do princípio da confiança e da segurança jurídicas e da boa fé. Inconstitucionalidade que expressamente se volta a invocar para todos os legais e devidos efeitos;
80) À data de 15/06/2019 estava prescrito o direito de a SS exigir a restituição dos valores que pagou à autora até 15/06/2014 (5 anos antes) e a 15/06/2019, ter-se-ia de apurar por qual regime jurídico faltava menos tempo para se completar o prazo da prescrição (artigo 297.° do CC), sob pena de sem justificação válida se inutilizar o prazo decorrido até essa data, e, em face da alteração legislativa, é evidente que, neste caso, aplicar-se-á sempre o regime previsto no DL 155/92, de 28/07, e não qualquer outro, por faltar menos tempo para completar o prazo de todos os pagamentos efetuados e que estão em dissídio nos vertentes autos;
81) Neste sentido, veja-se, por exemplo o sumário do aresto do STA de 21/8/2013 quando decidiu: "II - Porque no momento da entrada em vigor da lei nova, perante ela, faltava todo o tempo que ela prevê, apenas é necessário calcular o tempo que, nesse momento, falta para a prescrição à face da lei antiga (e se faltar menos tempo do que o previsto no novo prazo, é de aplicar a lei antiga)." (relatado pelo Conselheiro Francisco Rothes, tirado no processo n.° 1316/13, 2.a secção, disponível em www.dgsi.pt);
82) E, assim, está prescrito o direito de a SS exigir a os pagamentos que efetuou à autora até 25/10/2016;
83) Ou seja, as decisões têm de ser revogadas neste particular e terão de ser substituídas por outra que julgue a prescrição nos termos supra alegados, o que infra se requererá;
84) O direito de audiência dos interessados concretiza o direito à participação procedimental consagrado nomeadamente no n.° 5 do artigo 267.° da CRP, quando dispõe: "5. O processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.";
85) Neste âmbito e já num plano infra constitucional, deve atender-se nomeadamente ao artigo 12.° e aos artigos 121.° e ss., todos do CPA, e, em particular neste caso concreto, ao que dispõe o n.° 2 do artigo 122.° do CPA, mais concretamente:
"2 - A notificação fornece o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo pode ser consultado .";
86) Feita esta nota introdutória, suscitaram-se a este propósito três questões essenciais. A saber: i) a notificação para o exercício daquele direito não continha a indicação das horas e do local onde o processo administrativo podia ser consultado; ii) a falta de indicação de todos os elementos de facto e de direito relevantes para a decisão proferir; iii) o indeferimento de todas as diligências probatórias requeridas na pronúncia;
87) RELATIVAMENTE À PRIMEIRA DAQUELAS TRÊS QUESTÕES, as instâncias reconheceram que a notificação para o exercício do direito de participação da interessada não continha a indicação das horas e do local onde o processo administrativo podia ser consultado, mas acabaram por "justificar" tal omissão com o facto de, "grosso modo e brevitatis causa" a ré ter alegadamente prorrogado o prazo para a apresentação de pronúncia;
88) Cremos que as instâncias não têm razão. As instâncias só podem reconhecer que o prazo para a autora se pronunciar expirava a 10/11/2021, mas a partir deste momento e sempre com o devido respeito, que é muito, confundem a data do despacho de prorrogação do prazo (9/11/2021) com a data da expedição deste ao mandatário subscritor (em 12/11/2021) e não aplica corretamente o conceito de "prorrogação" de prazo;
89) Efetivamente, em face do requerimento que a autora atravessou nos autos em fase administrativa (cfr. ponto 11 da matéria de facto considerada provada), parece-nos óbvio que a autora foi impedida de consultar o processo administrativo antes de expirado o prazo (inicial) para o exercício do seu direito. E note-se que a esta assertiva não se opõe a circunstância de o despacho que prorrogou o prazo se encontrar datado de 9/11/2021 (cfr. ponto 12 da matéria de facto considerada provada), uma vez que a ré apenas o expediu em 12/11/2021 (cfr. ponto 14 da matéria de facto considerada provada), ou seja, a expedição (que nem sequer se confunde com a data de notificação) só foi efetuada depois de esgotado o prazo para a autora apresentar a sua pronúncia, o que fez, por cautela, em 10/11/2021 (cfr. ponto 13 da matéria de facto considerada provada);
90) Não se olvida a tramitação administrativa subsequente, nomeadamente a constante dos pontos 14 e 15 dos factos considerados provados, mas a verdade é que o prazo inicial estava esgotado e cumprido sem que a autora tivesse tido a possibilidade de consultar o processo administrativo, por culpa da ré, que não cumpriu o seu dever e não cuidou de notificar o despacho de 09/11/2021 em tempo útil;
91) Aos particulares, salvo o devido respeito, é absolutamente indiferente a data dos despachos, uma vez que, por princípio, só deles tomam conhecimento após a sua notificação e/ou a presunção da sua notificação. Quer com isto dizer-se que quando a autora, através do mandatário subscritor, foi notificada(o) do despacho datado de 09/11/2021, o que jamais ocorreu antes de 12/11/2021 (data da expedição) já o prazo estava completado e cumprido, sem ter a possibilidade de consultar o processo administrativo, frise-se;
92) Na verdade, a ré, perante as visíveis e reconhecidas insuficiências quer da notificação identificada no ponto 10 dos factos considerados provados, quer na data de expedição/notificação do despacho de 09/11/2021 (cfr. pontos 12 e 14 dos factos considerados provados), ao invés de "prorrogar" o prazo, que já estava completado e cumprido e por isso já não era suscetível de prorrogação, e indeferir as diligências requeridas em sede de pronúncia (cfr. ponto 15 dos factos considerados provados), podia e devia ter anulado todo o processamento subsequente à notificação identificada no ponto 10 dos factos considerados provados, inclusive, concedendo um novo prazo para a autora poder exercer o seu direito em toda a sua plenitude, podendo designadamente consultar o processo antes de exercer o seu direito;
93) Pelo contrário, a ré insistiu no erro (da prorrogação do prazo) e, mais grave, tomou uma posição absolutamente contraditória ao indeferir as diligências requeridas. Que dizer? Justificar e desculpabilizar a atuação da ré quando está em causa um princípio que se quer estruturante?;
94) Posto isto, mal andaram as instâncias ao considerar sanado o vício em causa que, julgando-o procedente, devia ter conduzido a anulação do ato administrativo impugnado;
95) Relativamente à segunda daquelas três questões, as instâncias reconheceram "a circunstância de não ter sido indicado, de modo expresso e individualizado, qual o normativo concretamente violado pela A. no âmbito do equipamento de ..." (retirado da pág. 34 - nossos grifos) mas acabou por concluir que "estava em plenas condições de exercer o seu direito de resposta/defesa à análise efetuada ao equipamento da ... e ao equipamento de ....";
96) Parece inequívoco que, pelo menos relativamente ao equipamento localizado em ..., a ré não indicou qualquer fundamento de direito para a decisão que projetava e se mais não houvesse, e há, tal seria suficiente para as instâncias terem concluído que não foi cumprido, na íntegra, o artigo 122.°, n.° 2 do CPA;
97) Como é que a autora podia exercer em toda a plenitude o seu direito se: i) não pôde consultar o processo administrativo antes de expirado o prazo (inicial) para o efeito; e ii) não foi indicado qualquer fundamento de direito para sustentar a projetada restituição, pelo menos referente ao equipamento de ...?
98) E nem se diga que se foi indicado um fundamento de direito para a projetada restituição referente ao CD ..., tal valeria, igualmente, para o outro equipamento (CD ...), uma vez que, salvo o devido respeito, o conteúdo de ambos os acordos de cooperação são distintos (cfr. os pontos 1 e 2 dos factos considerados provados e os documentos n.°s 11 e documento junto com a petição inicial de fls. 170 do processo eletrónico) e, por isso, os direitos e as obrigações das partes são igualmente diferenciados;
99) Posto isto, mal andaram as instâncias ao considerar sanado o vício em causa que, julgando-o procedente, devia ter conduzido à anulação do ato administrativo impugnado;
100) RELATIVAMENTE À TERCEIRA DAQUELAS TRÊS QUESTÕES, as instâncias não julgaram procedente o vício arguido porque considerou "(...) a violação do direito de audiência prévia, na vertente do direito do interessado de requerer a realização de diligências que, por serem convenientes, só ocorrerá se for omitida a realização de diligências que, por serem convenientes para averiguar factos cujo conhecimento seja necessário para a justa e rápida decisão do procedimento, deveriam ter sido realizadas. Daí que, se, fundamentadamente, a Administração não realizar as diligências de prova requeridas pelo administrado, por entender, justificadamente, que as mesmas não são indispensáveis à descoberta da verdade material, não incorre em qualquer ilegalidade, mormente por violação do direito de audiência prévia."
101) A autora não pode concordar com a referida tese. Não pode concordar porque na verdade se a lei concede ao particular o direito de participar na decisão, através da sua audição prévia, é porque lhe reconhece o direito de a poder influenciar, através de prova documental e/ou testemunhal;
102) Não basta à administração fundamentar o indeferimento. É estritamente necessário que o fundamente e que o fundamente com acerto, o que não se vislumbra;
103) Se fosse como as instâncias pugnaram, no que não se concede, isto é, se fosse no sentido de que "dependerá da posição que a entidade com competência para a decisão tiver sobre os pontos da matéria de facto que essas diligências podem esclarecer e: se já tiver formado a sua convicção sobre a sua ocorrência, no sentido positivo ou negativo, a decisão adequada será o indeferimento da sua realização, (...)" (retirado da pág. 38 - nossos grifos), então, na prática, não se justificará a prática de qualquer diligência probatória requerida pelo particular, uma vez que, se a convicção/decisão já está formada/tomada pela administração, o particular já não a pode influenciar e, assim, reduz-se a zero aquele direito procedimental, o que é manifestamente defeso;
104) Posto isto, as diligências requeridas não eram dilatórias e, insiste-se, foram efetuadas sem que a autora tivesse tido a possibilidade de consultar o processo, por culpa da ré, e, por isso, a demandante desconhecer qual a prova documental carreada para o procedimento administrativo;
105) A autora, ao contrário do referido, não tinha/não tem em sua posse os documentos em forma de certidão, e, não podem subsistir quaisquer dúvidas de que os referidos documentos eram relevantes para a boa decisão do procedimento e continuam a ser relevantes para a boa decisão da causa e justa composição do litígio;
106) Uma vez que era e é essencial determinar o concreto teor dos acordos de cooperação (para confirmar que a autora os não violou), o teor do Regulamento Interno (para comprovar a correção da atuação da autora), as datas de pagamento dos valores (para a correta decisão da prescrição), bem como os relatórios das visitas de acompanhamento dos CD ... e ... (para lobrigar as anteriores pronúncias do réu sobre o funcionamento destas duas respostas sociais);
107) E no que tange à prova testemunhal, mister se tornar reiterar que a mesma é, com o devido respeito, admissível no procedimento administrativo, não tendo o ISS, IP cuidado sequer em saber qual a matéria alegada na audiência de interessa que a autora visava comprovar com o recurso aos referidos meios complementares;
108) A autora, com as testemunhas arroladas, pretendia comprovar a matéria alegada nomeadamente nos artigos 28.°, 38.°, 39.°, 40.°, 44.°, 45.°, 51.°, 57.° e 58.° da audiência de interessada, uma vez que não deixava de ser essencial apurar se a SCM... tinha ou não ao dispor dos utentes todos os serviços próprios dos Centros de Dia e apurar a razão de porventura não prestar algum serviço a algum utente, isto é, apurar se tal devia ou não ao facto de o(s) utente(s) não pretender(em) beneficiar do(s) mesmo(s), e apurar qual o procedimento administrativo da SCM... para, nessas situações, REDUZIR o valor da comparticipação do(s) utente(s);
109) Pelo que, com o devido respeito, mal andou o réu ao indeferir as referidas diligências e mal andaram as instâncias ao julgar improcedente a referida arguição, postergando de forma indelével a finalidade da audiência de interessados [poder influenciar a decisão final do procedimento], bem como o disposto nos artigos 58.° a 60.° do CPA, o que expressa e renovadamente se argui para todos os legais e devidos efeitos;
110) Relativamente a este segmento e tendo presente os vícios imputados em sede de petição inicial ao ato administrativo impugnado, o acórdão de 2J instância, transcrevendo parcialmente a sentença de U instância, adere no fundo à subdivisão em 7 (sete) questões essenciais. A saber: i) violação do dever de decisão e de fundamentação; ii) a errada aplicação do princípio "tempusregitactum"; iii) a omissão de indicação concreta do fundamento de direito para a decidida restituição; iv) a omissão de fundamentação de facto relativamente ao equipamento ...; v) Erro de facto e de direito quanto à dicotomia Centro de Dia e Centro de Convívio relativamente ao equipamento ...; vi) Equipamento ... - reprodução de fundamentos; e vii) o acompanhamento anterior da SS relativamente aos equipamentos e respetivas consequências;
111) Relativamente à primeira daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "na informação n.º ...2, de 25/02/2022, que subjaz ao ato impugnado, foram devidamente apreciadas as questões novas suscitadas pela A. em audiência prévia, conforme consta (...). E a circunstância de não ter sido feita uma referência específica à questão da inexistência de limitação geográfica, a respeito da residência dos utentes, como requisito para a sua inclusão no acordo de cooperação não traduz qualquer omissão de pronúncia geradora de ilegalidade da decisão final, considerando a apreciação e a ponderação global da posição manifestada pela A. na sua resposta que, sem dúvida, foram efetuadas." e acrescenta "(...) é perfeitamente possível alcançar os motivos e fundamentos, de facto e de direito, que levaram a R. a decidir como decidiu, (...)", afastando, assim, a violação do dever de decisão e de fundamentação;
112) É assim inquestionável que a ré não se pronunciou e não decidiu todos os fundamentos invocados em sede de audiência prévia, nomeadamente a circunstância de nem os acordos de cooperação em causa, nem qualquer outra norma estabelecer qualquer limitação geográfica à residência dos utentes do(s) CD;
113) De facto, quer a administração, quer as instâncias olvidaram o concreto teor dos acordos de cooperação em dissídio nos vertentes autos e esta, salvo o devido respeito por opinião divergente, tem de se considerar uma questão essencial/basilar;
114) Mas, afinal, a autora violou alguma norma/alguma cláusula do(s) acordo(s) de cooperação? Mas afinal a autora estava impedida de prestar serviços a utentes noutra localização, noutro CD? Mas afinal a autora estava obrigada a prestar serviços que os utentes não desejavam?
115) Estas foram questões colocadas em sede de audiência prévia e que a administração não respondeu, não se pronunciou, não decidiu, violando, assim, os mais basilares deveres que sobre si impendem, tendo optado por refugiar-se em meras conclusões, juízos de valor e questões de direito;
116) Não se olvide que o n.° 2 do artigo 153.° do Código de Procedimento Administrativo estabelece: "Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.;
117) Assim, salvo o devido respeito, a autora continua a pugnar que o ato administrativo devia ser anulado, pelos fundamentos invocados, que se renovam;
118) Relativamente à segunda daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "O R. limitou-se, e bem, a citar a legislação aplicável à situação em apreço na versão que se encontrava em vigor no momento da prática do ato (decisão final de 02/03/2022) e, portanto, no momento da constatação da prática das irregularidades apontadas à instituição, ao abrigo do princípio "tempus regit actum", que (...)." (retirado da página 43 - nossos grifos) e a 2J instância reconheceu acerto à posição da autora, mas, sem indicar qualquer normativo em concreto, não extraiu as consequências que se impunham, isto é, a anulação do ato impugnado;
119) A autora continua a pugnar no sentido de que é sobre a administração que incumbe o dever de operar a subsunção jurídica dos factos ao direito e se estão em causa pretensas violações cometidas entre 2013 e 2018, é à luz dos comandos vigentes em cada um desses momentos que a questão deve ser analisada e decidida;
120) Mas a legislação vigente à data dos pretensos factos é igual à que ora foi chamada à liça? Esse ónus cabe à administração e não ao particular, tanto mais que a legislação invocada é do ano de 2015 (Portaria n.° 196-A/2015, de 01/07, republicada em 2019) e, por isso, a mesma nem sequer estava publicada e em vigor em grande parte do período em causa nos presentes autos (2013 a 2018), ou seja, não estava em vigor entre 2013 e meados de 2015, o que, só por si, devia ser (mais) do que suficiente para anular o ato impugnado, pelo menos no que respeita ao período entre 2013 e a entrada em vigor daquela Portaria, que ocorreu no segundo semestre de 2015 e sem prejuízo das suas alterações posteriores e republicação em 2019;
121) Posto isto e sempre com o devido respeito, mal andou a 2J instância ao não anular o ato impugnado ao reconhecer não ser de aplicar, neste caso, o princípio "tempus regit actum", já que a portaria invocada e alegadamente violada não estava sequer publicada e em vigor à data de grande parte do período temporal em dissídio nos autos;
122) Pergunta-se: mas a autora pode ter violado alguma norma de alguma Portaria que não estava publicada e em vigor à data dos factos que se localizam entre 2013 e a entrada em vigor da Portaria n.° 196-A/2015, de 01/07? Cremos honestamente que não!
123) Relativamente à terceira daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "(...) a discrepância que foi detetada pelo R entre a frequência de utentes comunicada para efeitos de recebimento das comparticipações financeiras e a frequência real de utentes no equipamento ... traduz, ao invés do que alega a A., a violação do dever da instituição comunicar ou declarar aos serviços da segurança social a frequência da resposta social abrangida pelo acordo de cooperação, na medida em que tal dever de comunicação/declaração pressupõe, naturalmente, uma correspondência, efetiva, verdadeira e exata, entre aquilo que é declarado e aquilo que ocorre na realidade - (...)." (retirado da página 45 - nossos grifos e negrito);
124) Em face da referida fundamentação, que se restringe apenas ao CD ..., a primeira questão que se coloca é a seguinte: e relativamente ao CD de ...?!?!? É que, relativamente a este, o fundamento da administração não é exatamente o mesmo, pois é inquestionável que os 9 utentes comunicados frequentaram e beneficiaram efetivamente do CD, em ..., independentemente dos serviços prestados, por opção dos próprios utentes;
125) Na verdade, a autora não aceita a assertiva plasmada "(...) de que a A. sempre comunicou as frequências reais das respostas sociais em dissídio (... e ...), o que é manifestamente insuficiente para, por si só, infirmar ou contrariar, fundamentadamente, as conclusões a que o R. chegou, na sequência da ação de fiscalização realizada, quanto ao desfasamento encontrado entre o número de utentes (19) que a A. declarou que frequentavam o Centro de Dia situado na ..., mas que, afinal, frequentavam o Centro de Dia de ...." (nossos grifos);
126) Uma vez mais, as instâncias restringiram-se ao CD ... e não se referiram ao CD .... Mas não aceita porque, por um lado, dispensaram a produção de prova por declarações de parte e a prova testemunhal ["rectius", consideraram conclusivamente que tinham todos os elementos para decidir sem realizar julgamento], por outro, considerando insuficiente a alegação, não convidaram a autora a aperfeiçoar o respetivo articulado (omissão que então influi na boa decisão da causa e justa composição do litígio e que, por isso, se arguiu para todos os legais e devidos efeitos e que o TCAN olvidou) e, ainda por outro, não pode deixar de se registar que a ação de fiscalização remontou apenas aos dias 8, 10 e 15 de outubro 2018
(cfr. ponto 4 dos factos considerados provados) e que, não obstante esta realidade temporal, a ré extraiu conclusões entre 2013 e 2018;
127) Salvo o devido respeito, incumbia à ré alegar e provar os fundamentos de facto e de direito da respetiva decisão. Tal ónus não é do particular. Tudo sem prejuízo de se voltar a reiterar que as normas invocadas para sustentar a pseudo violação por parte da autora nem sequer estavam publicadas e em vigor em grande parte do período temporal em dissídio nestes autos, mais concretamente entre 2013 e a publicação e a entrada em vigor da Portaria n.° 196- A-2015, de 1/7;
128) Com o devido respeito, muito mal andou a administração e as instâncias;
129) Relativamente à quarta daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "(...) as concretas moradas dos utentes (19) que frequentariam, na realidade, o equipamento de ..., mas cuja frequência foi declarada como sendo no equipamento da ..., constam expressamente do Quadro II do relatório final da ação de fiscalização de que a A. foi alvo (e que esteve na génese do ato aqui sindicado) - processo de averiguação (...). Razão pela qual a sua não indicação (repetição) na informação que subjaz à decisão final de restituição não redunda em qualquer ilegalidade, pois que tal informação sempre foi devidamente prestada à instituição.
O mesmo se diga da identificação dos concretos serviços que eram prestados no equipamento de .... Com efeito, para além do que já constava do relatório final da ação de fiscalização, da informação n.º ...2 também constam que os serviços prestados pela Santa Casa da Misericórdia ..., em ..., aos seus utentes se traduziam (...). Não vemos, pois, em que medida não foram identificados os serviços prestados no Centro de Dia de ..., nem a A. explica a relevância de uma qualquer individualização ou concretização adicional desses serviços."
130) É assim inquestionável que, de facto, o ato impugnado não continha as moradas dos 19 utentes do CD ... e que as instâncias ultrapassaram essa questão por remissão para um relatório de fiscalização, de 2018, que o ato impugnado não absorveu;
131) Foi a administração quem acentuou a morada dos utentes, foi a administração quem usou esse argumento dito factual para sustentar a sua decisão e dúvidas não podem existir que a autora tinha o direito de conhecer as moradas em causa, através do ato impugnado e não através de qualquer outro relatório de fiscalização que aquele não fez seu, que não avocou e que não deu por reproduzido;
132) Já quanto à não identificação/concretização das atividades recreativas, esta menção é conclusiva e desprovida de qualquer referência factual concreta, que se subsume na reprodução de um conceito regulamentar;
133) Mas o que é que a administração entende por "atividades recreativas"? Será que as atividades que efetivamente foram desempenhadas (que não são identificadas), nos CD ... e ..., podem ser enquadradas em atividades recreativas ou podem subsumir-se noutro conceito?
134) Incumbia à administração concretizar factualmente o que entendia por atividades recreativas, o que não fez, e, desta sorte coartou os direitos mais básicos do particular, o que é manifestamente defeso;
135) Mais adiante e a propósito da alegação de que inexiste qualquer violação do acordo de cooperação, nem qualquer norma aplicável porquanto inexiste limitação geográfica relacionada com a residência dos utentes para os mesmos poderem ser incluídos no acordo de cooperação, consideraras as instâncias: "Este argumento, porém, não procede, desde logo porque a irregularidade detetada pelo R. não teve a ver com o incumprimento de qualquer eventual critério geográfico relativo à proveniência dos utentes de ambas as respostas sociais."
136) Relativamente a este aspeto, insiste-se, foi a administração quem criou o elo entre a residência dos utentes e a (im)possibilidade de os mesmos poderem ser admitidos em determinado CD, isto é, foi a SS quem pugnou no sentido de que um utente com residência em ... não podia frequentar o CD ..., em acordo de cooperação. A autora sempre pugnou pelo contrário;
137) E mais à frente, as decisões acrescentam: "Claro está que os utentes poderiam qualquer que fosse a sua residência, beneficiar dos serviços prestados em qualquer dos Centros de Dia da A., fosse na ..., fosse em ...."
138) Muito bem neste particular, ao contrário da administração!!!
139) Se assim é, e é, extraiam-se as devidas consequências, considerando todo o quadro legal aplicável, nomeadamente o n.° 3 do artigo do artigo 43.° da Portaria n.° 196- A/2015, de 1/7, bem como e, em particular, o artigo 4.°-A do Estatuto das IPSS (DL n.° 119/83, de 25/02, na redação introduzida DL n.° 172-A/2014, de 14/11);
140) Se a lei e a portaria admitem a articulação entre instituições para utilização comum de serviços ou equipamentos, é medianamente óbvio que, por maioria de razão, essa articulação e utilização comum de equipamentos pode legalmente verificar-se no seio da mesma instituição que, no caso, tem dois Centros de Dia, um localizado na ... e outro localizado em ...;
141) Ou seja, aquela articulação/utilização comum NÃO SERVIU para "contornar, afastar ou ultrapassar as regras acordadas com o R. no âmbito dos referidos acordos de cooperação, perfeitamente autónomos e diferenciados." (retirado da página 48, serviu outrossim para dar cumprimento à "utilização comum de serviços ou equipamentos"- cfr. artigo 4.°-A do EIPSS -, ciente de que, como o tribunal de 1ª instância pugnou, inexiste qualquer limitação aos utentes em função da respetiva residência;
142) Não é legalmente aceitável que a sentença plasme que "Tal equivaleria a subverter os acordos celebrados." (retirado da página 48 - nossos grifos), pois, insiste-se, é a lei que permite a articulação e a utilização comum das respostas sociais e, salvo o devido respeito que estes assuntos nos têm de merecer, quer os Tribunais, quer a Administração estão sujeitos à lei!!!
143) E o expoente da INJUSTIÇA e da ilegalidade eleva-se ao seu expoente máximo quando as instâncias reconhecem "(...), a circunstância de aqueles 19 utentes terem beneficiado, na prática, dos serviços de Centro de Dia, quer os mesmos tivessem sido prestados no equipamento ..., quer os mesmos tivessem sido prestados no equipamento de .... O R. nunca colocou em causa, no procedimento que culminou no ato impugnado, a materialidade dos serviços prestados aos utentes, mas unicamente ao facto de a A. ter recebido comparticipações no âmbito de um acordo de cooperação que, ao invés de dizerem respeito a utentes do Centro de Dia abrangido por esse acordo de cooperação (...), diziam antes respeito a utentes que se verificou que frequentavam outro Centro de Dia, objeto de distinto acordo de cooperação (e em relação ao qual a A. já havia preenchido o limite máximo de utentes cujas prestações de serviços poderiam ser comparticipadas pelo R.)."
144) Ou seja, o tribunal reconhece que os serviços foram prestados, reconhece que os utentes não estavam limitados no acesso em função da respetiva residência, conhece o teor do artigo 4.°-A do EIPSS (articulação e utilização comum das respostas sociais) e, ainda assim, não anula o ato impugnado na totalidade. Não pode ser! É injusto! É ilegal
145) Não se acompanham as instâncias quando concluíram, mal, que a administração não pretende enriquecer à custa do empobrecimento da autora, na medida dos custos que suportou com a prestação dos serviços efetivamente prestados e assim reconhecidos pelo tribunal nos termos sobreditos;
146) Relativamente à quinta daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "E não tem a A. razão, no caso concreto, porque, considerando a caraterização dos Centros de Dia, acima melhor descrita, os utentes que beneficiam, no seus equipamentos ... e ..., não da totalidade (ou maior parte) dos serviços aí disponibilizados, mas apenas da participação em atividades recreativas e culturais e a da toma de um lanche, mediante o pagamento de uma mensalidade fixa, mais reduzida, de € 26,00 - (...) —, ainda que em resultado da sua opção de não beneficiarem de qualquer outro serviço ali disponibilizado e prestado, não se podem equiparar aos restantes utentes que beneficiam, nos mesmos equipamentos, dos restantes serviços aí prestados (todos ou quase todos), (...).
De facto, atentas as diferenças assinalas (quanto aos serviços prestados, às refeições tomadas e ao montante, fixo ou variável, da comparticipação familiar paga pelo utente, perfilhamos do entendimento do R no sentido de que os serviços prestados pela A. aos seus utentes e que se traduzem, sem mais, no fornecimento de um lanche durante atividades de convívio, conjugada com o tipo de mensalidade paga pelos mesmos, são enquadráveis na resposta social de Centro de Convívio e não de Centro de Dia, pois que esta última está mais vocacionada, como decorre do que ficou exposto, para a assistência dos idosos nas suas necessidades mais básicas - o que, como se viu, não ocorre com os 10 utentes aqui em causa. (...)."
147) Nem a administração, nem as instâncias têm razão, uma vez que, por um lado, continuam a referir-se indistintamente a atividades recreativas e de convívio sem que as tenham minimamente concretizado e, por isso, insiste-se, a autora está(va) impedida de se exercer os seus direitos relativamente a conclusões, matéria de direito e/u juízos de valor;
148) Mas as atividades foram bem enquadradas/designadas como recreativas ou de convívio? Não se sabe porque as mesmas não foram concretizadas pela administração, realidade esta acentuada pelo tribunal;
149) E o que dizer de ser administrada pelo menos uma refeição no CD? É que este serviço é típico do Centro de Dia e não do Centro de Convívio, mas, neste caso, nem a administração, nem as instâncias valorizaram corretamente este "desvio" aos serviços de um Centro de Convívio, preferindo optar no sentido da existência de um Centro de Convívio, não obstante os CD disporem de todos os serviços previstos para um CD;
150) Se algum serviço não foi prestado a algum utente, ele não foi prestado por opção do próprio utente, uma vez que a autora não os pode impor, pelo contrário, deve adequar os serviços prestados à vontade do utente, moldando o pagamento aos serviços efetivamente prestados, tanto mais, que, no caso, trata-se de REDUZIR o pagamento, em função da (in)capacidade financeira dos utentes;
151) A Ré está a penalizar a autora por fazer solidariedade social, o que não é nem justo, nem legal, e as instâncias acabaram por perfilhar a mesma tese, não obstante jamais terem concretizado qualquer atividade recreativa, qualquer atividade de convívio;
152) Os CD existem e existiam, os serviços estavam disponíveis e podiam ser prestados e se algum o não foi, tal ficou a dever-se única e exclusivamente à vontade dos utentes, que são soberanos neste particular, e, neste cenário e atendendo aos casos em concreto, a SCM... reduziu o valor da comparticipação em função dos serviços escolhidos e à capacidade de cada utente;
153) É ilegal o ato que ordena a restituição de qualquer quantia referente ao CD ..., seja porque nada impedia que os serviços fossem prestados no CD ..., bem pelo contrário atendendo nomeadamente ao artigo 4.° do EIPSS, nem administração (e as instâncias) descreveram concretamente as ditas atividades recreativas ou de convívio e, por isso, jamais de poderá desqualificar os CD em proveito de um Centro de Convívio, sem olvidar que cabe aos utentes escolher os serviços que pretendem ver prestados pela SCM... (princípios da autodeterminação e capacitação dos utentes);
154) Relativamente à sexta daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "atendendo à similitude/identidade de argumentos ora aduzidos com os argumentos que já foram apreciados a propósito do equipamento da ..., remetemos, sem necessidade de ulteriores considerações, para o que acima deixámos exposto, (...)." (retirado das páginas 55 e 56 - nossos grifos);
155) Está em causa, relativamente ao CD ..., apenas a descaraterização dos serviços prestados em Centro de Convívio, o que, como vimos, não pode proceder pelo facto de a administração (e as instâncias) não ter(em) concretizado o que são atividades recreativas e/ou de convívio, sendo certo que os serviços estavam todos disponíveis e que se os mesmos não foram prestados, foi por que os utentes optaram e, por isso, a sua comparticipação foi ajustada, em baixa, aos serviços que optaram e atendendo à sua capacidade económica;
156) Por mera cautela de patrocínio, dá-se por integralmente reproduzido e integrado, "mutatis mutandis", o supra alegado;
157) Relativamente à sétima daquelas sete questões, as instâncias consideraram que "Razão pela qual as visitas de acompanhamento e apoio técnico não se nos afiguram suficientes para permitir a criação, na A., de uma convicção, legítima e justificada, de estar a cumprir todos os normativos aplicáveis, como tal merecedora de tutela e proteção jurídica, através da impossibilidade de imputação a posteriori de quaisquer incumprimentos e/ou desconformidades. (...)."
158) Na verdade, as instâncias não cuidaram analisar o conteúdo das fichas de acompanhamento que foram juntas através do requerimento identificado no ponto 16 dos factos considerados provados, pois se o tivesse feito, teria concluído com facilidade que os argumentos expendidos pela administração para ordenar a restituição dos valores que foram pagos à autora entre 2013 e 2018 foram efetivamente analisados naqueles relatórios da própria Segurança Social;
159) E se a própria Ré acompanhou e fiscalizou ao longo dos anos o funcionamento daqueles CD ... e ... e se apesar de identificar as mesmas questões, não cuidou de reputar de ilegal o funcionamento, é óbvio que ao contrário do pugnado, foi criada uma convicção na autora, legítima e justificada de estar a cumprir na íntegra todas as normas, expetativa essa destruída, somente agora, pela própria SS, que atua em violação do princípio expectativa e da confiança e da boa fé que, julgado procedente, deve conduzir à anulação do ato impugnado na íntegra.
Face ao exposto, e por tudo o mais que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se a decisão de 2ª instância e confirmando a sentença de 1ª instância, com todas as consequências legais.”
Não foram apresentadas Contra-alegações de Recurso.
O Recurso foi admitido por Despacho de 7 de janeiro de 2025.
Este STA veio a emitir Acórdão de Pronuncia Preliminar em 30 de Janeiro de 2025, na qual se decidiu admitir a revista., aí se discorrendo, no que aqui releva:
“(…) Está em causa nos autos a restituição de comparticipações financeiras, pagas à autora pelo demandado, no âmbito dos acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais de Centro de Dia - Equipamento ... e ... - no montante global de 92.929,82€, referente aos anos de 2013 a 2018. A autora viu-se confrontada com a decisão que lhe ordenou a restituição dessa quantia por alegada violação da Portaria n°196-A/2015, de 01.07.
Na ação, arguiu a «prescrição» da restituição, filiando tal arguição no disposto no n° 1 do artigo 40° do DL n°155/92, de 28.07 - que dispõe que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento - Conjugado com o artigo 297° do CC.
Na contestação o demandado pugnou pela inaplicabilidade deste regime legal por força da entrada em vigor - em 15.06.2019 - do DL n°79/2019, de 14.06, que alterou o DL n°133/88, de 20.04.
Os tribunais de instância entenderam, em suma, que o regime previsto no DL n°155/92 é aplicável até à entrada em vigor do DL n°79/2019, e que, a partir de 15.06.2019 é aplicável o novo regime independentemente do prazo decorrido até então.
Deste modo julgaram prescrito o direito à restituição das quantias pagas até 16.01.2014, e não até 15,06.2019, por terem verificado uma causa de interrupção da prescrição a 16.01.2019 - data aposta num ofício sem que tenha havido prova da data em que a autora foi efetivamente notificada do mesmo.
Novamente a autora, e apelante, discorda, e pede «revista» do acórdão do tribunal de apelação apontando «erro de julgamento de direito» ao nele decidido relativamente ao referido despacho e à sentença. Alega, quanto ao errado julgamento sobre o despacho de 30.03.2023, que o acórdão errou por confirmar a dispensa de audiência prévia sem cumprimento do contraditório [artigo 3°, n°3, CPC, ex vi, CPTA] e mediante decisão surpresa - incorrendo assim, segundo diz, numa nulidade processual - e por manter a dispensa de produção da prova requerida, desrespeitando, assim, o seu direito à prova e à defesa - invoca os artigos 2º, n°4, e 267°, n°s, da CRP, 12°, 56° a 60° e 122°, n°2, do CPA.
E alega, em suma, quanto ao errado julgamento de mérito, que o acórdão errou ao confirmar o «julgamento de procedência parcial» da ação, dando cobertura a uma deficiente aplicação da lei em causa. Alega que não aceita a posição jurídica perfilhada no acórdão, de ser aplicável o regime legal decorrente do DL 155/92, de 28.07, até 15.06.2019 - data da entrada em Vigor do DL n°79/2019, de 14.06 - e a partir de então ter passado a aplicar-se o DL n°133/88, de 20.04 - redação introduzida pelo DL n°79/2019, de 14.06 - desde que, a esta data, se tratasse de pagamentos indevidos pendentes em relação aos quais ainda não tivesse transcorrido, na sua totalidade, o prazo de prescrição ao abrigo da lei anterior, e sublinha que uma tal interpretação da lei é inconstitucional por violar os princípios da confiança e da segurança jurídicas.
Alega que a interrupção da prescrição só poderia equacionar-se caso houvesse prova efetiva da data da interpelação e caso essa data constasse do acervo factual provado, o que não se verifica [artigo 323° CC], e que o regime jurídico decorrente do DL 133/88, na redação dada pelo DL 76/2019, é inaplicável ao caso, porque à data em que ele entrou em vigor - 15.06.2019 - faltava menos tempo para se completar o prazo de prescrição à luz do regime decorrente do DL n°155/92. E invoca, em abono da sua tese, o AC STA – 2ª secção - de 21.08.2013, tirado no processo n°01316/13.
(…)
Feita esta apreciação, não obstante os tribunais de instância terem decidido no mesmo sentido, temos como certo que a pretensão de revista da autora da ação deverá ser admitida, Não tanto pela relevância das questões alinhadas relativamente ao despacho de 30.03.2023, cuja solução aparenta não merecer censura, mas mais pela relevância das questões relacionadas com a decisão de mérito, dado que a elaboração da decisão no tocante quer à «sucessão de leis no tempo» - relativa aos prazos de prescrição - quer à dita «interrupção da prescrição» se mostra pouco consistente e convincente, aparentando destoar de jurisprudência deste Supremo Tribunal, nomeadamente do aresto invocado peia recorrente nas suas alegações de revista.
Assim, para além de estarmos perante uma «questão» de relevância jurídica, acresce a necessidade de clarificar e solidificar o sentido da sua resolução, no âmbito dos «casos concretos trazidos a juízo», o que é múnus do órgão máximo desta jurisdição.
Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150° do CPTA, acordam os juízes desta formação em admitira revista.”
O Ministério Público, notificado para o efeito, veio a emitir Parecer neste STA em 9 de março de 2025, aí concluindo:
“(…) Assim, em nosso parecer, e s.m.o., será de julgar procedente o presente recurso de revista, com o que, e em consequência, será de determinar a revogação do Acórdão recorrido, e a decisão de 1ª instância, de forma a considerar verificada a extinção, por prescrição, do direito à restituição das comparticipações indevidamente pagas pelo Instituto da Segurança Social, à Autora/Recorrente, no período compreendido entre o ano de 2013 e a data de 25.10.2016.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
Cumpre apreciar e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Sobre a matéria de facto assente pode ler-se o seguinte na decisão Recorrida:
1) “Em 09/11/1982 a A. e o R. celebraram um “Acordo de Cooperação”, objeto de posteriores adendas, pelo qual o R. se obrigou a comparticipar nos encargos financeiros da instituição relativos, entre outras valências, à resposta social de Centro de Dia, instalado e a funcionar no seu edifício ... (Equipamento ...), sendo o número total de utentes abrangidos pelo referido acordo de 50 (cfr. doc. n.° 11 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
2) Em 01/08/2009 a A. e o R. celebraram um “Acordo de Cooperação”, pelo qual o R. se obrigou a comparticipar nos encargos financeiros da instituição relativos à resposta social de Centro de Dia, instalado e a funcionar no edifício da Junta de Freguesia ... (Equipamento ...), sendo o número total de utentes abrangidos pelo referido acordo de 9 (cfr. doc. junto com a petição inicial de fls. 170 do processo eletrónico, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
3) Em 04/10/2018 foi iniciada, pelo Departamento de Fiscalização do R., uma ação de fiscalização à A., com auditoria financeira e avaliação às respostas sociais promovidas ao abrigo de acordos de cooperação, a qual correu termos sob o processo de averiguação (PROAVE) n.° ...62 (cfr. docs. de fls. 2 a 7 do ficheiro “PA Fiscalização- 1a parte”).
4) No âmbito da referida ação de fiscalização, a equipa inspetiva efetuou visitas à A. nos dias 8, 10 e 15 de outubro de 2018, incluindo às instalações dos Centros de Dia a funcionar na respetiva ... e na localidade de ... (cfr. relatório de fiscalização de fls. 30 a 119 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 17 Parte”).
5) Em 17/12/2018 a equipa inspetiva responsável pela ação de fiscalização elaborou o respetivo relatório final, do qual consta, além do mais, o seguinte:
(Dão-se por reproduzidos os Documento fac-similados constantes da decisão recorrida – Art.º 663º nº 6 CPC)
(cfr. relatório de fiscalização de fls. 30 a 119 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 1.a Parte”)
6) Em 28/12/2018 a Diretora do Núcleo de Fiscalização de Equipamentos Sociais da Unidade de Fiscalização do Centro do R. proferiu despacho de conclusão da ação de fiscalização realizada junto da A., mais determinando, entre o mais, que dela fosse dado “conhecimento integral aos serviços do Centro Distrital de Coimbra, nos âmbitos social e financeiro, através da aplicação SISS-SAF, sublinhando-se: - apuramento de comparticipações financeiras indevidamente processadas ao abrigo dos acordos de cooperação para centro de dia, no montante global de 92.929,82€ (conforme fundamentado e discriminado por utente, ano e equipamento a páginas 16 a 21, ponto 2.4), a fundamentar proposta de implementação de plano de reposição de verbas (...); - avaliação e eventual revisão dos acordos de cooperação de ERPI, centro de dia e serviço de apoio domiciliário, face ao descrito em matéria de instalações, capacidade, frequência real, composição dos serviços prestados e quadro de pessoal" (cfr. doc. de fls. 27 e 28 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 1a Parte”).
7) Através do ofício n.° ...81, de 16/01/2019, a A. foi notificada do relatório final da ação de fiscalização que antecede e, bem assim, para se pronunciar, querendo, acerca das respetivas conclusões e para apresentar um plano sobre os termos e condições em que se propunha regularizar as situações detetadas (cfr. doc. de fls. 120 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 12 Parte”).
8) Em 04/02/2019 a A. apresentou a sua pronúncia relativamente às conclusões do relatório final da ação de fiscalização (cfr. doc. de fls. 121 a 144 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 12 Parte”).
9) Por despacho de 19/10/2021, assente na informação n.º ...21 do ... (NAJ), foi determinada a remessa do processo ao ... (NRS) para efeitos de notificação da A., em sede de audiência de interessados, para se pronunciar sobre a intenção de lhe ser ordenada a restituição da quantia de € 92.929,82, por si auferida a título de comparticipações financeiras (cfr. doc. de fls. 9 a 17 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2.a Parte”).
10) Através do ofício n.° ...77, de 25/10/2021, recebido em 26/10/2021, com o assunto “Audiência de Interessados - restituição das comparticipações financeiras indevidamente pagas pelo ISS, I.P. no âmbito dos acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais de Centro de Dia - Equipamento ... e Equipamento ..."", foi a A. notificada do seguinte:
(Dão-se por reproduzidos os Documentos fac-similados constante da decisão recorrida – Art.º 663º nº 6 CPC) (cfr. docs. de fls. 18 a 23 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2.a Parte”).
11) Em 02/11/2021, a A. apresentou requerimento onde solicitou a consulta dos autos e, bem assim, a prorrogação do prazo em curso para resposta à notificação que antecede, por mais dez dias úteis, requerimento renovado em 09/11/2021 (cfr. docs. n.ºs 2 e 3 da petição inicial).
12) Por despacho de 09/11/2021, foi deferido o pedido de consulta dos autos e de prorrogação do prazo de audiência prévia (cfr. doc. de fls. 27 e 28 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 22 Parte”).
13) Em 10/11/2021, último dia do prazo inicial para exercício do contraditório, a A. apresentou a sua pronúncia relativamente à intenção de ser ordenada a restituição das comparticipações financeiras que lhe foram pagas, tendo requerido a junção ou disponibilização de documentos pelo R. e tendo arrolado testemunhas (cfr. doc. n.° 4 da petição inicial).
14) Através do ofício n.° ...68, de 12/11/2021, enviado, na mesma data, ao mandatário da A. por mensagem de correio eletrónico, foi a mesma notificada de que o processo administrativo se encontrava disponível para consulta nas instalações da ... do Centro Distrital de Coimbra do R., no horário de expediente, mais tendo sido informada de que o pedido de prorrogação do prazo para resposta em audiência de interessados foi deferido, dispondo do prazo de 20 dias úteis, contados da receção da notificação para audiência prévia, para exercer o direito ao contraditório (cfr. doc. de fls. 30 e 31 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2 a Parte” e doc. n.° 5 da petição inicial).
15) Através de novo ofício com o n.° ...16, de 16/11/2021, enviado, na mesma data, ao mandatário da A. por mensagem de correio eletrónico, o R. informou-o, “na sequência da resposta à audiência de interessados remetida, à cautela, por V. Exa. a estes serviços em 10/11/2021, por não ter rececionado em tempo a nossa notificação que indicava o dia, hora e local para consulta do processo administrativo e que deferia a prorrogação de prazo para pronúncia”, do seguinte: “a) O processo administrativo se encontra disponível para consulta nas instalações da ... do Centro Distrital de Coimbra do Instituto de Segurança Social, I.P., (...) no horário de expediente (...);
b) Que se prorroga o prazo para apresentação da resposta à audiência escrita de interessados, pelo que a constituinte de V. Exa. dispõe de um total de 30 (trinta) dias úteis, contados da data da receção da notificação para audiência de interessados, para exercício do direito ao contraditório;
c) Relativamente aos requerimentos de V. Exa., nos quais peticiona a emissão de certidão do acordo de cooperação e posteriores alterações, certidão do regulamento interno do Complexo Social da Santa Casa da Misericórdia ..., bem como certidão da listagem e datas de pagamentos de comparticipações financeiras efetuados à Santa Casa da Misericórdia ... e certidão de relatórios de outras visitas de acompanhamento, indefere-se o requerido por configurarem uma diligência dilatória, porquanto os documentos cuja certidão se requer são documentos que se encontram na posse da instituição;
d) No que diz respeito ao requerimento para audição de três testemunhas, em fase de audiência de interessados e a título de diligência complementar, cumpre esclarecer que o juízo sobre a utilidade de tais diligências complementares para a correta decisão do procedimento cabe ao órgão instrutor/decisor.
Considerando que o apuramento das comparticipações financeiras indevidamente recebidas assenta i) na discrepância entre a frequência de utentes declarada pela instituição para efeitos de recebimento de comparticipações financeiras e a frequência real de utentes verificada in loco na visita inspetiva e corroborada por prova documental consultada in loco no momento da visita inspetiva e, bem assim, ii) na interpretação jurídica sobre se os serviços prestados pela instituição a certos utentes são enquadráveis na resposta social Centro de Dia, indefere-se o requerido, na medida em que o depoimento das testemunhas em nada contribuirá para a apreciação do objeto do processo administrativo.
A prova adequada a refutar os factos constantes da decisão perspetivada deve ser, também, prova documental ”
(cfr. doc. de fls. 53 a 55 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2 a Parte”).
16) Através de requerimentos de 25/11/2021 e de 29/11/2021, a A. procedeu à junção da “Ficha da Visita de Ação de Acompanhamento de 13/09/2018, referente ao CD ...” e da “Ficha da Visita de Ação de Acompanhamento de 13/09/2018, referente ao CD ...”, mais tendo requerido a junção, pelo R., de certidão das fichas das visitas de ação de acompanhamento de 20/05/2015, referentes a ambos os equipamentos, por tal não constar dos seus arquivos, bem como a disponibilização do processo administrativo em formato digital (cfr. docs. n.ºs 7 e 8 da petição inicial e docs. de fls. 61 a 113 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 22 Parte”).
17) Através de mensagem de correio eletrónico de 30/11/2021, o R. informou o mandatário da A. do seguinte, em resposta aos pedidos que antecedem:
(Dão-se por reproduzidos os Documento fac-similados constantes da decisão recorrida – Art.º 663º nº 6 CPC)
(cfr. doc. de fls. 115 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 22 Parte”).
18) A certidão das fichas das visitas de ação de acompanhamento de 20/05/2015, referidas na notificação que antecede, não foi levantada pelo mandatário da A.
(cfr. doc. de fls. 116 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2 a Parte”).
19) Em 25/02/2022 foi elaborada a informação n.º ...22, com o assunto “Decisão final - restituição das comparticipações financeiras indevidamente pagas pelo ISS, I.P. no âmbito dos acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais de Centro de Dia - Equipamento ... e Equipamento ...”, da qual consta, além do mais, o seguinte:
(Dão-se por reproduzidos os Documento fac-similados constante da decisão recorrida – Art.º 663º nº 6 CPC)
(cfr. doc. de fls. 117 a 132 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2 a Parte”)
20) Em 02/03/2022, a Diretora do Centro Distrital de Coimbra do R. proferiu o seguinte despacho, exarado sob a informação que antecede: “Concordo. Para prosseguimento'” (cfr. doc. de fls. 117 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 22 Parte”).
21) Através do ofício n.° ...83, de 09/03/2022, recebido em 10/03/2022, foi a A. notificada da decisão final referida no ponto anterior e da informação n.º ...22,mais tendo sido informada de que “poderá (...) proceder ao pagamento integral dos valores em dívida ou requerer o pagamento em prestações” (cfr. docs. de fls. 135 e 136 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 2 a Parte”).
Mais se provou que:
22) Em reunião da Mesa de 20/11/2009, foi aprovada a proposta da Direção-Geral de permitir aos utentes do equipamento de ... a opção de frequentarem o Centro de Dia apenas num período (manhã ou tarde), beneficiando da refeição de lanche, mediante o pagamento de uma mensalidade fixa, à data definida em € 20,00, com o seguinte fundamento: “A necessidade de possibilitar esta modalidade objetiva o alcance de um processo gradual de integração no equipamento, impelindo os cidadãos mais hesitantes a experienciar os serviços prestados e garantindo a frequência de todos os utentes do anterior, e já extinto, Centro de Convívio” (cfr. doc. n.° 13 da petição inicial).
23) O valor das comparticipações familiares dos utentes BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK, LL, MM e NN, que beneficiavam apenas da toma de um lanche no Centro de Dia de ..., foi reduzido por decisão da A., atendendo, entre o mais, à sua situação económica, inicialmente para € 21,00 e atualmente para € 26,00 (cfr. relatório de fiscalização de fls. 30 a 119 do ficheiro “PA - Centro Distrital - 12 Parte” e docs. n.ºs 13 a 22 da petição inicial).
24) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 06/06/2022 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte eletrónico do processo).
III - Do Direito
Vejamos:
A Santa Casa da Misericórdia ... recorre do Acórdão do TCA Norte, de 27.09.2024 que julgou a Ação parcialmente procedente, mais recorrendo do despacho de 1ª Instância 30.03.2023, que determinou a dispensa da produção de prova que fora requerida, mais tendo dispensado a realização da audiência prévia.
O litígio foi espoletado com a apresentação por parte da Santa Casa da Misericórdia ..., de ação administrativa contra o Instituto da Segurança Social - Centro Distrital de Coimbra -, tendente à impugnação do ato da Diretora do referido Centro Distrital, de 02.03.2022, que determinou que procedesse à devolução da importância de € 92.929,82.
Do Recurso do Despacho de 30.03.2023
Relativamente ao Recurso face ao despacho de 30.03.2023, neste se dispensou a produção de prova que fora requerida pela Autora, aqui Recorrente, de natureza testemunhal e por declarações de parte, mais tendo sido dispensada a realização de audiência prévia.
Tendo em momento ulterior sido a Ação em 1ª Instância julgada parcialmente procedente, com a anulação do ato objeto de impugnação, no segmento em que se ordenara a restituição das comparticipações financeiras que lhe tinham sido pagas no período de 2013 e até 16.01.2014, no âmbito dos acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais de dois Centros de Dia (Equipamento ... e Equipamento de ...), está bem de ver, que sendo a prova predominantemente documental, e incidindo a mesma, no essencial, na verificação do prazo prescricional, por natureza, ficou demonstrada que a inquirição de testemunhas e as declarações de parte, nada de substancialmente diverso trariam à Ação, demonstrando-se a sua desnecessidade.
Efetivamente, estando-se em presença de um processo predominantemente documental, e mostrando-se, nomeadamente, a referida dispensa da inquirição de testemunhas devidamente fundamentada, não se vislumbra que tal decisão mereça censura, como se intuía já do Acórdão de Apreciação Preliminar.
No âmbito dos poderes de direção do processo e de investigação conferidos ao juiz ao abrigo do princípio do inquisitório, o mesmo não está obrigado à realização de todas as diligências que sejam requeridas pelas partes, devendo limitar-se àquelas que considere, no seu livre juízo de apreciação, como úteis ao apuramento da verdade.
A produção de provas desnecessárias não só não é imposta como é vedada pelo artigo 130.º do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A prática de atos inúteis, como seja a produção de prova testemunhal dispensável, não só não tem cobertura legal, como está vedada pelo artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa: o direito de acesso à Justiça e à tutela jurisdicional efetiva passa também por uma justiça célere e esta só é possível com a eliminação de atos inúteis, incluindo a produção de prova desnecessária.
Diga-se, que o TCA Norte manteve ambas as decisões do TAF de Coimbra recorridas.
Objetivando:
Entendeu-se no despacho objeto de impugnação, de 30.03.2023, que o processo continha todos os elementos necessários para a prolação da decisão de mérito, uma vez que a Autora, aqui Recorrente, entendia que o decidido constituía uma violação do direito à prova e também uma violação do direito à fundamentação das decisões judiciais, sendo que, no que concerne à decisão da dispensa da realização da audiência prévia, tal mostrar-se-ia inadmissível sem que previamente tivesse sido concedido o contraditório às partes relativamente à dispensa da realização da audiência prévia, o que constituiria uma nulidade processual, que sempre determinaria a revogação das decisões e a consequente baixa dos autos à 1ª instância para cumprimento do disposto no artigo 87°-A, n° 1, alínea b), do CPTA.
Como resulta do já afirmado, acompanha-se, neste aspeto, a posição das instâncias, não contrariada pelo Acórdão de apreciação preliminar, quanto ao Despacho recorrido de 30.03.2023, no qual se decidiu, entre o mais, a dispensa da realização da audiência prévia.
Como efeito, como se afirmou já, sendo a prova na presente Ação predominantemente documental, por uma questão de celeridade processual, mostra-se injustificada e redundante a realização da audiência prévia para os fins previstos na alínea b), do n° 1, do artigo 87°-A, do CPTA, ou seja, para a discussão dos aspetos de facto e de direito do processo, pois que as referidas questões já se mostravam suficientemente discutidas pelas partes nos articulados apresentados, ao que acresce que se vislumbram duvidas ou imprecisões suscetíveis de serem supridas nessa diligência processual.
Improcede, assim, o recurso interposto relativamente ao identificado despacho.
Do Recurso do Acórdão do TCA Norte de 27/09/2024
Ter-se-á como ponto de partida, o discorrido no Acórdão de Apreciação Preliminar, no qual expressamente se afirmou;
“(…) pela relevância das questões relacionadas com a decisão de mérito, dado que a elaboração da decisão no tocante quer à «sucessão de leis no tempo» - relativa aos prazos de prescrição - quer à dita «interrupção da prescrição» se mostra pouco consistente e convincente, aparentando destoar de jurisprudência deste Supremo Tribunal, nomeadamente do aresto invocado peia recorrente nas suas alegações de revista.”
Em síntese, não obstante estar em causa a devolução de quantias relativas aos anos de 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018, a Autora, aqui Recorrente, arguiu a prescrição das quantias pagas pelo réu tão-só até 25/10/2016, com fundamento no regime legal decorrente do prazo de 5 anos de prescrição a contar do pagamento nos termos do n.° 1 do artigo 40.° do DL. n.° 155/92, de 28/07.
Correspondentemente, a questão de fundo apreciada pelas instâncias, respeita à prescrição da obrigação de restituição à entidade pública demandada dos valores pagos pelo ISS à Autora, aqui Recorrente, tendo sido adotado o entendimento de acordo com o qual o regime da prescrição previsto no Decreto-Lei n° 155/92 seria aplicável até à entrada em vigor do Decreto-Lei n° 79/2019, o que ocorreu em 15.06.2019, sendo que, a partir daí seria aplicável o novo regime da prescrição independentemente do prazo que tenha decorrido até então.
Consideraram, assim, as instâncias, estar prescrito o direito à restituição das quantias pagas à Autora, até 16.01.2014, que não à data de 15.06.2019, por terem considerado ter-se verificado uma causa de interrupção do prazo da prescrição naquela data.
Recorda-se que o objeto da Ação se prende com a restituição de comparticipações financeiras, no valor total de €92.929,82, pagas à Autora pelo ISS, no âmbito de acordos de cooperação celebrados para as respostas sociais dos dois Centros de Dia (Equipamento ... e o Equipamento de ...).
Discorda a Santa Casa do entendimento das instâncias, de acordo com o qual, encontrar-se-á singelamente extinto, por prescrição, o direito de restituição das comparticipações financeiras pagas até 16.01.2014, por terem considerado verificar-se nessa data uma causa de interrupção do prazo da prescrição.
Em síntese, diverge a Santa Casa do entendimento constante do Acórdão recorrido, quando no mesmo se considerou ser de aplicar ao caso o regime da prescrição previsto no Decreto-Lei n° 155/92, de 28 de Julho, até á data de 15.06.2019, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n° 79/2019, de 14 de Junho, e que a partir dessa data passou a aplicar-se o regime da prescrição estabelecido no Decreto-Lei n° 133/88, de 20 de Abril, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n° 79/2019, de 14 de Junho, o que determinou que se considerassem prescritos os valores pagos pelo Instituto da Segurança Social até 16.01.2014, o mesmo não se passando depois daquela data, por ter sido entendido haver ocorrido uma interrupção da prescrição em 16.01.2019, em decorrência da sua notificação do relatório final da ação de fiscalização que sinalizou os pagamentos indevidamente realizados, e para se pronunciar em sede de audiência prévia.
Sem surpresa, discorda a Santa Casa de tal entendimento, tanto mais que o ISS não havia alegado qualquer causa de interrupção da prescrição, pelo que considera que o Acórdão recorrido violou o ónus da alegação e da prova ao considerar que ocorrera a interrupção da prescrição sem que a Segurança Social tivesse alegado a aplicação de tal instituto.
Mais refere a Santa Casa, que por aplicação do regime previsto no Decreto-Lei n° 155/92, de 28 de Julho, encontrava-se prescrito o direito do Instituto da Segurança Social a exigir a restituição dos valores pagos desde 25.10.2016, ou seja, cinco anos desde o início da contagem do prazo.
Releva aqui ainda o sumariado no Acórdão do STA n.° 1316/13, de 21/8/2013, referenciado no próprio Acórdão do STA de Apreciação Preliminar, onde se afirmou que "II - Porque no momento da entrada em vigor da lei nova, perante ela, faltava todo o tempo que ela prevê, apenas é necessário calcular o tempo que, nesse momento, falta para a prescrição à face da lei antiga (e se faltar menos tempo do que o previsto no novo prazo, é de aplicar a lei antiga)."
O Instituto da Segurança Social, a entidade pública demandada/recorrida, notificado que foi para o efeito, não apresentou contra-alegações de Recurso.
No que respeita ao já aludido Acórdão do STA de Apreciação Preliminar, refira-se que o mesmo, ao admitir o Recurso, centrou a apreciação a ser feita na relevância de uma das questões que contende com o mérito da causa e que se reporta à verificação de uma sucessão de leis no tempo relativamente aos prazos de prescrição da importância de €92.929,82, que fora reclamada a título de reposição pelo Instituto da Segurança a Social, e da eventual verificação de facto interruptivo desses prazos.
Assim sendo, apreciemos a suscitada questão da prescrição, referindo-se, desde já, que, neste aspeto, não se acompanha integralmente o entendimento adotado pelas instâncias.
Atento o estatuído no artigo 303°, do Código Civil, tendo a questão da prescrição sido recursivamente suscitada, não poderá o tribunal deixar de verificar se ocorre alguma causa de interrupção ou de suspensão do respetivo prazo, desde que a factualidade relevante se mostre suficiente e adequadamente fixada.
Na situação controvertida, e em função da natureza da divida, o primeiro aspeto a analisar prende-se com a necessidade de determinar qual o regime jurídico aplicável ao prazo da prescrição, de modo a que se possa concluir qual seja o regime geral da prescrição aplicável.
Por estar em causa uma reposição de comparticipações pagas pelo Instituto da Segurança Social entende-se mostrar-se inaplicável o prazo da prescrição previsto no Código Civil, seja o prazo ordinário de 20 anos (artigo 309°, do Código Civil), seja um dos demais prazos previstos no Código Civil.
Assim, será de atender primariamente ao prazo de prescrição previsto no regime jurídico da administração financeira do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n° 155/92, de 28 de Julho, que, no respetivo artigo 40°, n° 1, estabelece que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
Em qualquer caso, importa ponderar a aplicação de um regime diverso, relativo às comparticipações realizadas por instituições da segurança social.
Esse regime, sendo anterior ao Decreto-Lei n° 155/92, encontra-se estatuído no Decreto-Lei n° 133/88, de 20 de Abril, que regula o regime jurídico emergente do pagamento indevido de prestações de segurança social, o qual foi objeto de diversas alterações, nomeada e principalmente as que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n° 133/2012, de 27 de Junho, pelo Decreto-Lei n° 33/2018, de 15 de Maio, e pelo Decreto-Lei n° 79/2019, de 14 de Junho.
Com efeito, importa verificar se este regime se mostra aplicável à situação aqui controvertida, sendo que se refere desde logo no Artº 1º do referido Decreto-Lei n° 133/88, o seguinte:
“Obrigação de restituir:
1 - O recebimento indevido de prestações no âmbito do sistema de segurança social dá lugar à obrigação de restituir o respetivo valor, sem prejuízo da observância do regime de anulação e revogação dos atos administrativos.
2 - Salvo disposição legal em contrário, sempre que haja prestações pagas a título provisório ou de adiantamento, de acordo com as normas legais em vigor, o ressarcimento dos valores indevidamente pagos faz-se de acordo com o regime previsto no presente decreto-lei.
3 - O regime relativo à restituição de prestações indevidamente pagas previsto no presente decreto-lei é aplicável, com as necessárias adaptações:
a) À recuperação de montantes relativos a prestações ou comparticipações cuja gestão e pagamento se encontra entregue à responsabilidade das instituições de segurança social;
b) Ao ressarcimento do valor de prestações da responsabilidade das entidades empregadoras, nomeadamente no âmbito do artigo 63.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de novembro, na sua redação atual;
c) Às compensações retributivas a que se refere o artigo 305.° do Código do Trabalho.”
Refira-se que o transcrito artigo 1°, n° 3, alínea a), se reporta ao tipo de comparticipação que está em causa nos autos, decorrendo de uma alteração a esse diploma introduzida pelo Decreto-Lei n° 79/2019, de 14 de Junho, pois que, até então, esse regime jurídico era unicamente aplicável ao pagamento indevido de prestações de segurança social, conceito no qual não cabiam as comparticipações que foram recebidas pela Santa Casa.
Em qualquer caso, no referido Decreto-Lei n° 133/88, encontra-se prevista, no respetivo artigo 13°, n° 1, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 33/2018, de 15 de Maio, uma disposição especial em matéria de prescrição do direito à restituição, estabelecendo-se que o direito à restituição do valor das prestações indevidamente pagas prescreve no prazo de cinco anos a contar da data da interpelação para restituir, sendo que na redação originária se previa um prazo de prescrição de dez anos, também a contar da data da interpelação para restituir.
Assim, perante o estatuído no Decreto-Lei n° 133/88, e face ao regime especial de prescrição, especificamente aplicável para situações de recuperação de valores respeitantes a comparticipações em matéria de segurança social, tal regime poderá ser aplicável ao caso aqui controvertido.
Por estarmos perante comparticipações recebidas no período de tempo compreendido entre os anos de 2013 e 2018 importa atender ao regime jurídico da sucessão de leis no tempo, quer o que, em matéria de prazos, se acha previsto no artigo 297°, do Código Civil, quer ainda aquele que foi estabelecido no artigo 149°, n° 2, do Decreto-Lei n° 33/2018, de 15 de Maio, ao dispor que a alteração do artigo 13°, do Decreto-Lei n° 133/88, de 20 de Abril, quando prevê ser de cinco anos, a contar da data da interpelação para restituir, o prazo de prescrição do direito à restituição do valor das prestações indevidamente pagas pela segurança social.
A situação controvertida apresenta uma particularidade em termos de sucessão de leis no tempo.
Em bom rigor, a lei nova, por via do Decreto-Lei n° 33/2018, de 15 de Maio, não veio fixar um novo prazo, alterando o prazo que estava estabelecido pela lei antiga, pois que o Decreto-Lei n° 155/92, previa um prazo de prescrição análogo – 5 anos.
A especificidade em causa, prende-se com a circunstância de ter passado a ser diferente a determinação do termo inicial do prazo, pois pelo artigo 40°, do Decreto-Lei n° 155/92, o mesmo conta-se a partir do momento em que ocorre o recebimento das comparticipações, enquanto que nos termos do artigo 13°, do Decreto-Lei n° 133/88, o termo inicial do prazo de prescrição ocorre com a interpelação do devedor para restituir o valor das comparticipações.
Como referido pelo Ministério Público no seu Parecer, num contexto semelhante, e perante uma alteração legal do termo inicial de um prazo, refere Baptista Machado (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Setembro de 2004, p. 243) ser de efetuar uma certa adaptação das soluções que decorreriam dos critérios gerais que resultam da norma do artigo 297°, do Código Civil, no que considera para o caso da lei nova vir alterar o momento a partir do qual um prazo se começa a contar, se o referido momento inicial é por ela antecipado, aplica-se o artigo 297°, n° 1, do Código Civil, mas, e por outro lado, se o mesmo momento é postcipado, aplica-se a regra do artigo 297°, n° 2, do Código Civil.
Aqui chegados, verifica-se que a particularidade da alteração do regime do prazo da prescrição decorrente da nova redação dada ao artigo 13°, do Decreto-Lei n° 133/88, de 20 de Abril, pelo Decreto-Lei n° 33/2018, de 15 de Maio, redundou no encurtamento para cinco anos do prazo de prescrição, que antes, pela redação inicial do diploma, era de dez anos, o mesmo manteve a regra quanto à fixação do termo inicial desse prazo, ou seja, a sua contagem ocorre a partir da data da interpelação do devedor para efetuar a restituição das comparticipações.
Verifica-se, pois, que é esse regime da prescrição decorrente do Decreto-Lei n° 133/88, e modelado pelo Decreto-Lei n° 33/2018, com a nova redação dada ao artigo 13°, que o tornou aplicável à situação dos autos, mercê da posterior alteração implementada pelo Decreto-Lei n° 79/2019, de 14 de Junho, na medida em que foi pelo mesmo que veio a ser dada nova redação ao artigo 1°, n° 3, alínea a), do regime jurídico emergente do pagamento indevido de prestações de segurança social, de modo a torna-lo aplicável, à recuperação de montantes de comparticipações indevidamente pagas pela segurança social.
Deste modo, como no regime da prescrição decorrente da alteração efetuada pelo Decreto-Lei n° 79/2019, o início do prazo da prescrição só ocorre com a interpelação do devedor, no caso a Santa Casa, esta apenas se deu com a notificação por esta recebida em 26.10.2021 (facto assente sob o n° 10), ou seja, com a notificação da mesma para efeitos de audiência de interessados relativamente à restituição das comparticipações indevidamente pagas pelo Instituto da Segurança Social.
Mostra-se, assim, ser inaplicável ao caso dos autos o regime da prescrição estabelecido pelo Decreto-Lei 133/88, na medida em que foi apenas a partir de 15.06.2019, com a redação que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n° 79/2019, que esse regime especial de prescrição veio substituir o anterior, decorrente do Decreto-Lei n° 155/92, ao que acresce que segundo esse regime o termo inicial do prazo da prescrição só ocorre com a interpelação para pagamento, que se verificou com a notificação feita a 26.10.2021, ou seja, não será de convocar o mesmo para a solução em apreciação.
Efetivamente, e em qualquer caso, ainda que o artigo 1.º, n.º 3, alínea a), do DL n.º 133/88, na redação do DL n.º 79/2019, tenha alargado o âmbito do regime às comparticipações financeiras, tal extensão não pode ser aplicada retroativamente às situações consolidadas sob o regime anterior, sob pena de violação do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima dos destinatários da norma.
Consequentemente, entende-se que o regime de prescrição a aplicar ao caso será o que resulta do artigo 40°, do Decreto-Lei n° 155/92, cujo prazo prescritivo estava ainda em curso aquando da publicação do Decreto-Lei n° 79/2019, sendo que, de acordo com o mesmo, o seu termo inicial ocorre com o recebimento das quantias, mas ao que haverá a considerar um facto interruptivo desse prazo, natureza que é de atribuir à notificação feita a 26.10.2021 para efeitos do exercício do direito de audiência de interessados, o que permite concluir, como sustenta a Santa Casa, que se verificou a extinção por prescrição do direito à restituição das comparticipações recebidas até à data 25.10.2016.
Nesse sentido apontou já a jurisprudência do STA ao atribuir natureza de facto interruptivo do prazo da prescrição, no contexto do Decreto-Lei n° 155/92, à notificação feita ao devedor, para o exercício do direito de audiência de interessados.
Como se sumariou no Acórdão do STA de 11.05.2023 – Procº n° 277/15.7BEMDL:
I - De acordo com o disposto no artigo 9.°, n.° 1, do Código Civil, o artigo 323.°, n.° 1 do CPC, conjugado com o disposto no artigo 40.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 155/92, deve ser interpretado no sentido de que o conhecimento por parte do destinatário de qualquer ato da Administração que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de obter a reposição de quantias indevidamente recebidas, interrompe a prescrição da obrigação.
II - Do princípio geral da autotutela executiva da Administração, previsto no artigo 149.°, n.° 2 do CPA de 1991, vigente à data dos factos, resulta que «o cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um ato administrativo podem ser impostos coercivamente pela Administração, sem recurso prévio aos tribunais, desde que a imposição seja feita pelas formas e nos termos previstos no [referido] Código ou admitidos por lei».
Em face de tudo quanto se expendeu, conceder-se-á provimento ao Recurso, julgando-se verificada a extinção por prescrição do direito à restituição das comparticipações recebidas, tal como requerido, até 25.10.2016.
Perante o que precede, uma vez que se julgará procedente o Recurso, mostra-se inútil, de nenhum efeito e prejudicada a análise dos demais vícios suscitados pela Recorrente, atenta até a orientação resultante do Acórdão de Apreciação Preliminar que apontou como desiderato exclusivo da admitida Revista a verificação da «sucessão de leis no tempo» - relativa aos prazos de prescrição» e da «interrupção da prescrição».
IV - DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao Recurso, julgando-se verificada a extinção por prescrição do direito à restituição das comparticipações recebidas até 25.10.2016.
Custas pela Recorrida
Lisboa, 3 de julho de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) - Pedro José Marchão Marques - Helena Maria Mesquita Ribeiro. |
