| Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I. Relatório
1. INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA, IP. - identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 13 de fevereiro de 2025, que negou provimento ao recurso que interpôs da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, de 21 de maio de 2024, que julgou procedente a ação proposta por AA, e o condenou a reconhecer o direito da Autora aos pontos obtidos no âmbito do processo de avaliação do desempenho até ao ano de 2015 na carreira de Técnico Superior de Estatística, e o condenou a considerar aqueles pontos no âmbito da transição para a carreira de Técnico Superior Especialista, ex vi do artigo 11.º do Decreto-Lei 87/2015.
2. Nas suas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
«A. As questões centrais a apreciar no presente recurso de revista são as seguintes:
i) Discutir a improcedência das exceções deduzidas pela Entidade Demandada, ora Recorrente, que são a caducidade do direito de ação, a prescrição e a aceitação do ato de considerar perdidos os pontos de avaliação;
ii) Discutir a questão de mérito sobre a perda dos pontos.
B. Face à delimitação do objeto do presente recurso, importa antes de procedermos às alegações de Direito, averiguar se estão verificados os pressupostos para a sua admissão, nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA.
C. Existe assim claramente a relevância jurídica nas questões colocadas por se entender que estamos perante matérias que têm relevante complexidade, visto que está em causa um litígio que não é de fácil resolução.
D. Tanto assim é que as decisões judiciais no presente processo judicial contrariam as da DGAEP que é um serviço altamente especializado em termos de interpretação e aplicação do direito da função pública.
E. Existindo também a relevância social, já que as soluções que o Supremo Tribunal Administrativo venha a encontrar podem ser paradigmas ou orientações para se apreciarem outros casos semelhantes.
F. Note-se que existem 23 processos judiciais em curso com o mesmo objeto do processo agora em apreciação, dirigidos contra a Entidade Demandada, ora Recorrente, por diversos trabalhadores.
G. Tanto quanto é do nosso conhecimento não existe nenhum acórdão do Supremo Tribunal Administrativo sobre esta matéria, pelo que se torna essencial que este tribunal estabeleça linhas orientadoras para a resolução judicial de todos estes casos idênticos.
H. Entendemos, por essa razão, estarmos perante questões que pela sua relevância jurídica ou social se revestem de importância fundamental, pelo que deverá o presente recurso ser admitido.
I. Vejamos, no entanto, apesar de não ser cumulativo com o presente pressuposto, se se verifica também o pressuposto da necessidade clara de admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito.
J. Ora, face à delimitação das questões em causa nestes autos, parece-nos evidente, salvo melhor opinião, que estas questões idealizadas em abstrato, revestem-se de um cariz genérico e com relevância suficiente para que se considere preenchido o requisito da clara necessidade de admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito.
K. Por outro lado, a admissão do presente recurso é necessária com vista à melhor aplicação do direito para garantir que não venham a ser tratadas de forma pouco consistente ou contraditória situações semelhantes que estão em apreciação nos tribunais administrativos de 1ª instância e 2ª instância.
L. Assim sendo, a intervenção do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, como órgão de regulação do sistema, será objetivamente útil perante estas matérias que, no entender da Entidade Demandada, ora Recorrente, foram tratadas de forma errada.
M. O douto acórdão recorrido está, salvo o devido respeito, que é muito, inquinado por errada decisão que se pretende impugnar com o presente recurso.
N. A alegada ilegalidade de que a Autora, ora Recorrida, se queixa ocorreria, se existisse, o que apenas por hipótese de raciocínio e dever de patrocínio se admite, desde o processamento e pagamento do salário de outubro de 2015, ocorrido em 23 de outubro de 2015.
O. O prazo de 3 meses para a impugnação da eventual anulabilidade deste ato terminou no dia 23 de janeiro de 2016 (Cfr. artigo 58.º, n.º 2 do CPTA e o artigo 279.º do Código Civil).
P. A petição inicial da ação deu entrada no Tribunal no ano de 2024.
Q. Caducou, portanto, o direito da Autora, ora Recorrida, a alegar a anulabilidade do referido ato, não existindo qualquer causa de nulidade.
R. Esta caducidade é uma exceção perentória que implica a absolvição da Entidade Demandada, ora Recorrente, do pedido da Autora, ora Recorrida, nos termos do artigo 89.º, n.º 3 do CPTA, devendo por isso a presente ação ser julgada improcedente.
S. A Autora, ora Recorrida, por via da propositura da presente ação, vem tentar obter os efeitos que se produziriam com a impugnação contenciosa de ato administrativo, de acordo com a factualidade apurada, o que o artigo 38.º, n.º 2 do CPTA proíbe.
T. Ato este que se consolidou na ordem jurídica por não ter sido atempadamente impugnado, no prazo de 3 (três) meses, a que alude o artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA.
U. Esta conclusão, por sua vez, acarreta uma outra: a de que, por força de disposição expressa (contida no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA), está vedado à Autora, ora Recorrida, contornar os efeitos da possibilidade de instauração de uma ação administrativa para a impugnação de ato administrativo, mediante a instauração de uma ação administrativa para o reconhecimento de um direito, com idêntico objetivo, como é o caso.
V. Assim, deve proceder também esta exceção perentória, o que implica a absolvição da Entidade Demandada, ora Recorrente, do pedido.
W. Existe uma clara aceitação por parte da Autora, ora Recorrida, do ato da Entidade Demandada, ora Recorrente, de considerar perdidos os pontos do SIADAP na sequência da mudança de carreira, nos termos do n.º 1 do artigo 56.º do CPTA.
X. Assim, deve proceder esta exceção perentória, o que implica a absolvição da Entidade Demandada, ora Recorrente, do pedido, nos termos do artigo 89.º, n.º 3 do CPTA.
Y. Por outro lado, entendemos que uma parcela dos montantes exigidos à Entidade Demandada, ora Recorrente, está prescrita, nos termos do n.º 3 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelece o Regime da Administração Financeira do Estado.
Z. Assim sendo, todos os montantes que estejam há mais de 3 anos em dívida à Autora, ora Recorrida, e que sejam alegadamente da responsabilidade da Entidade Demandada, ora Recorrente, contados à data da citação, momento em que a prescrição se interrompe, nos termos do artigo 323.º, n.º 1 do Código Civil, devem considerar-se prescritos, e deverão ser apurados, em execução de sentença, no caso de o pedido da Autora, ora Recorrida, vir a ser julgado procedente.
AA. A prescrição constitui uma exceção perentória que extingue o efeito jurídico pretendido pela Autora, ora Recorrida, e importa a absolvição do pedido, nos termos do disposto no artigo 89.º, n.º 3 do CPTA e, assim sendo, deverá esta exceção perentória ser julgada procedente e a Entidade Demandada, ora Recorrente, parcialmente absolvida do pedido.
BB. Quanto à questão de fundo, como expressamente previsto nos n.ºs 2 e 7 do artigo 156.º da LTFP, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, relativamente aos trabalhadores da Entidade Demandada, ora Recorrente, para efeitos de alteração de posicionamento remuneratório, relevam, apenas, as “avaliações do seu desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram”.
CC. Assim, sempre que o trabalhador muda de posição remuneratória, quer em resultado de alteração de posicionamento remuneratório propriamente dita, quer por qualquer outra razão, como, por exemplo, na sequência de procedimento concursal ou mudança de carreira, como é o caso destes autos, inicia-se um novo período de aferição das avaliações de desempenho relevantes para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, obrigatória (10 pontos) ou por opção gestionária (reunião das menções qualitativas legalmente exigidas).
DD. É este também o entendimento da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), expresso na sua página de FAQs.
EE. Nesta conformidade, e reportando-nos à situação da Autora, ora Recorrida, entendemos que, tendo-se verificado com o Decreto-Lei n.º 187/2015 uma mudança de carreira (passagem da carreira geral de técnico superior para a carreira de regime especial de Técnico Superior Especialista em Estatística do INE, I. P., criada pelo Decreto-Lei n.º 187/2015), com a consequente alteração do posicionamento remuneratório detido pelos trabalhadores, inicia-se, a partir dessa mudança de carreira/posicionamento remuneratório, uma nova contagem de pontos para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, tanto mais que, neste caso concreto, a mudança de carreira teve, como um dos seus princípios enformadores, uma valorização remuneratória, que se traduziu, nos termos do n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 187/2015, “no reposicionamento dos trabalhadores na posição remuneratória correspondente ao nível remuneratório imediatamente seguinte ao nível remuneratório ou à remuneração base que detinham na data da entrada em vigor do diploma”, podendo, mesmo, ocorrer uma valorização correspondente a um “salto” de duas posições, no caso de a alteração de uma posição remuneratória se mostrar inferior à 1.ª posição remuneratória da nova carreira.
FF. Note-se que, comparando os boletins de retribuição mensal da Autora, ora Recorrida, de setembro e outubro de 2015, verificamos que, com a mudança de carreira, houve uma valorização remuneratória evidente com a nova carreira.
GG. Assim, a Entidade Demandada, ora Recorrente, limitou-se aplicar a lei, não havendo obviamente qualquer ilegalidade na situação retratada nos autos, conforme decorre dos nºs 2 e 7 do artigo 156.º da LTFP.
HH. Independentemente de a Entidade Demandada, ora Recorrente, assim ter considerado, este entendimento veio a ser confirmado pela DGAEP, conforme o seu parecer de 20 de fevereiro de 2017, emitido perante questão colocada pelo INE. II. Sendo este o entendimento seguido pela DGAEP e aplicado por toda a Administração Pública, obviamente não pode a Entidade Demandada, ora Recorrente, ter outro entendimento, sob pena de os membros do respetivo Conselho Diretivo poderem vir a ser alvo de responsabilidade financeira se satisfizerem a pretensão da Autora, ora Recorrida.
JJ. Nenhum trabalhador do INE, I.P., foi obrigado a integrar-se na nova carreira e a perder os pontos, se atentarmos ao Decreto-Lei n.º 187/2015, de 7 de setembro, no seu artigo 11.º, n.º 2, visto que qualquer trabalhador podia ter optado por não fazer essa integração e manteria os pontos do SIADAP acumulados.
KK. Portanto, a perda dos pontos resultou de uma opção consciente destes trabalhadores, o mesmo tendo ocorrido com a Autora, ora Recorrida, o que deve ser tido em conta no presente recurso.
LL. Em diplomas recentes o legislador, em situações de valorização remuneratória resultantes de reestruturações de tabelas remuneratória e mudanças de carreira, tem introduzido normas especiais para evitar a perda de pontos do SIADAP pelos trabalhadores.
MM. O que significa que o legislador reconhece que a norma geral do artigo 156.º, n.ºs 2 e 7 da LTFP seria aplicável a essas situações e por isso tem de criar normas especiais para evitar a sua aplicação.
NN. Violou assim o douto acórdão recorrido os artigos 58.º, n.ºs 1, al. b) e 2, 37.º, n.º 1, 38.º, n.º 2, 56.º, n.º 1, todos do CPTA, 34.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 155/92 e 156.º, n.ºs 2 e 7 da LTFP.
OO. Pelo que devem improceder os pedidos da Autora, ora Recorrida, e ser concedido provimento ao presente recurso.»
3. A Recorrida contra-alegou nos seguintes termos:
«1. Quanto à relevância jurídica das questões em apreço, o Recorrente invoca a sua alegada complexidade e o facto de as decisões judiciais que têm vindo a ser proferidas contrariarem as decisões da DGAEP.
2. Quanto à relevância social das questões em apreço, alega o Recorrente que “as soluções que o Supremo Tribunal Administrativo venha a encontrar podem ser paradigmas ou orientações para se apreciarem outros casos semelhantes” e o facto de supostamente existirem outros vinte e quatro processos pendentes “com o mesmo objeto do processo agora em apreciação” e ainda, para cúmulo, o facto de não existir, segundo o Recorrente, qualquer acórdão deste colendo Tribunal sobre esta matéria.
3. Quanto ao requisito de “melhor aplicação do direito”, alega a Recorrente tão somente que as questões jurídicas que fundamentam o recurso de revista do Recorrente “idealizadas em abstrato, revestem-se de um cariz genérico e com relevância suficiente para que se considere preenchido o requisito da clara necessidade de admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito”, e ainda “para garantir que não venham a ser tratadas de forma pouco consistente ou contraditória situações idênticas que estão em apreciação nos tribunais administrativos de 1.ª instância e 2.ª instância” e ainda porque, segundo o Recorrente, “no caso concreto, a decisão recorrida se mostra claramente injusta e constitui um erro grave na aplicação do Direito.”.
4. Ora, tanto no primeiro como no segundo requisito, é manifesto que o ónus de alegação que cabe à parte que interpõe o recurso de revista excecional, previsto no art.º 150.º do CPTA, não foi devidamente cumprido pelo Recorrente, limitando-se a alegar de forma conclusiva e abstrata o preenchimento dos respetivos pressupostos legais previstos naquele preceito.
5. Com efeito, não concretiza minimamente o Recorrente que concretas decisões da DGAEP é que estão em contradição com as decisão judiciais proferidas, e em que medida tal contradição de se verifica e o que a justifica, o que seria essencial para que este argumento possa ser apreciado pelo Supremo Tribunal Administrativo, não cabendo a este venerando Tribunal ir averiguar destas suposta discrepância entre decisões administrativas proferidas pela DGAEP e as decisões judiciais que têm vindo a ser proferidas nessa matéria.
6. Assim, percebe-se que este primeiro argumento do Recorrente falha, desde logo, por insuficiente concretização dos factos que lhe estariam subjacentes, traduzindo-se em argumentação conclusiva e abstrata por parte do Recorrente que não permite atender ao invocado.
7. Também quanto ao argumento da “relevância social” deste recurso de revista, importa destacar que, não obstante a suma importância deste Supremo Tribunal para a ordem jurídica, não são só os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo que podem ser utilizados como “paradigmas ou orientações para se apreciarem outros casos semelhantes”, servindo também como referência para as decisões a proferir pela DGAEP e por outras entidades administrativas as decisões judiciais proferidas por outros tribunais, que existem, de resto, em número suficiente e reconhecida uniformidade para que se possa dispensar o venerando Supremo Tribunal de se ocupar com questões que, como o Recorrente bem sabe, já foram sobejamente decididas de forma consistente e uniforme pelos Tribunais de primeira e de segunda instância, como no caso dos autos se verifica.
8. Assim, o recurso ao Supremo Tribunal mais não representa do que uma última tentativa por parte do Recorrente de obter uma decisão judicial que, por absurdo, se pronuncie de forma diferente de tudo o que tem sido decidido sobre esta matéria, pois bem sabe o Recorrente que, quer em primeira, quer em segunda instância, a jurisprudência tem sido unânime e não contraditória, como o Recorrente pretende sustentar.
9. Sucede que, conforme resulta claro do disposto no art.º 150.º do CPTA, o Supremo Tribunal Administrativo não está ao dispor do Recorrente para resolver litígios já pacíficos e com jurisprudência unânime sobre determinada matéria, devendo ser visto como mera “válvula de escape” do sistema jurídico,
10. Sendo certo que também não é o facto de existirem vinte e quatro processos pendentes sobre esta matéria que faz com que as questões em apreço se tornem, desde logo, controvertidas, pois, atendendo à unanimidade da jurisprudência nestas matérias, serão vinte e quatro processos que, conforme se constatará futuramente, serão decididos todos eles no mesmo sentido, como aliás tem vindo a acontecer até ao presente, confirmando apenas que o Recorrente já deveria, de motu proprio, ter chegado a acordo com os respetivos trabalhadores para encontrar uma solução que permita pôr fim aos presentes litígios sem que seja necessário o Tribunal pronunciar-se sempre no mesmo sentido e só depois o Recorrente agir em conformidade.
11. Termos em que, pelos motivos supra expostos, deverá ser declarado o não preenchimento do primeiro pressuposto de admissibilidade do recurso em apreço.
12. Já quanto à necessidade do presente recurso de revista para uma melhor aplicação do direito, a conclusão a alcançar é a mesma: não preenchimento deste pressuposto legal, porquanto, uma vez mais, o Recorrente não concretiza que questões é que supostamente correm o perigo de ser tratadas de “forma pouco consistente ou contraditória”, sobretudo quando o que se verifica é que a sentença de primeira instância foi confirmada integralmente pelo Tribunal Central Administrativo Sul, como tem vindo a acontecer em todos os demais processos instaurados nestas matérias por trabalhadores do Recorrente, pelo que a contraditoriedade entre as decisões judiciais que têm vindo a ser proferidas é algo que, de facto, não se verifica.
13. Tanto assim é que o acórdão recorrido até invoca o excerto da sentença de 1ª instância em que, a título exemplificativo, se invocam outros acórdãos de jurisprudência em que se decidiu de igual forma, lendo-se concretamente o seguinte:
14. “Por já se ter decidido situação em tudo idêntica à dos presentes autos (…) e se concordar e se subscrever integralmente, transcreve-se o decidido neste Juízo Administrativo Social, por sentença proferida em 28.12.2023, no processo n.º 1297/22.0BELSB (aliás, em sentido idêntico ao que também já havia sido decidido por este Juízo em sentença de 30.09.2023, no processo n.º 1296/22.2BELSB, bem como no entretanto decidido por sentenças de 19.03.2024, no processo n.º 3724/23.0BELSB, de (negrito e sublinhado nosso)
15. Mais acrescentando o acórdão recorrido que “Ponto é que, tal como referenciado na decisão recorrida, questão idêntica à que agora se nos coloca, já foi decidida pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte – TCAN, de 2022-05-13, processo n.º 00407/19.0BEPNF e reiterada pelo Acórdão do TCAN, de 2022-12-20, processo n.º 00641/21.2BEPNF, em www.dgsi.pt, em termos que se acompanham na presente sede recursiva e que, por inteira aplicação ao caso concreto, infra se transcrevem os respetivos sumários (…).” (negrito e sublinhado nosso).
16. Com efeito, aquilo que está em causa é uma pura e simples discordância do Recorrente relativamente ao decido pelas duas instâncias anteriores e, já agora, em todos os demais processos em que estão em causas as questões em apreço, mas tal não justifica nem preenche o argumento de que as questões estão “tratadas de forma deficiente” mas tão somente que não assiste razão ao Recorrente, o que é totalmente diferente.
17. Por fim, a necessidade de uma melhor aplicação do direito pressupõe, de resto, que o direito tivesse sido anteriormente mal aplicado, o que o Recorrente não logrou provar nas suas alegações de revista, bastando-se uma vez mais com alegação conclusiva e insuficiente.
18. O que justificaria, por tudo quanto se deixou exposto, também se devia considerar que não se mostra preenchido o pressuposto para a admissibilidade deste recurso de revista de necessidade de uma melhor aplicação do direito, que se mostra, aliás, exemplarmente aplicado pelo Tribunal a quo; Mas, tendo sido já decidida a admissão do presente recurso de revista, impõe-se concluir que:
19. Quanto ao argumento da caducidade do direito do A. para requerer a anulabilidade do ato, nos termos previstos no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, é evidente que, como a sentença corretamente interpretou, julgou e fundamentou, com a confirmação do douto Tribunal a quo no acórdão recorrido, o que se verifica é que o objeto da ação não é a impugnação de um ato administrativo, mas sim o reconhecimento de um direito (aos pontos), não sujeito ao prazo de caducidade de 3 meses. (art.37/1 al. f), CPTA).
20. De acordo com o art.º 50.º CPTA: “1 - A impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato.”, e nunca tal foi peticionado pela A. nos presentes autos.
21. De resto, de acordo com a Recorrente, o ato inimpugnável seria o ato de processamento do vencimento de outubro de 2015.
22. Sucede que este ato de processamento do vencimento da Recorrida não constitui um ato administrativo impugnável para efeitos do disposto no n.º 1 do art.º 50.º do CPTA.
23. Desde logo, quanto à natureza jurídica dos atos processadores de vencimentos, o Supremo Tribunal Administrativo fixou jurisprudência no sentido de tais atos serem “atos administrativos, quanto às questões sobre as quais tenham tomado posição com vontade de unilateralidade decisória, enquanto consubstanciam decisões, ao abrigo de normas de direito público, produzindo efeitos em situações individuais e concretas.” – cfr. acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 10.04.2008, no processo n.º 0544/06.
24. Para tal acontecer, tem de se traduzir numa definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento “em determinado sentido e com determinado conteúdo.”.
25. Exige-se também que “essa decisão seja comunicada de forma adequada de modo a permitir uma eficaz comunicação”, sendo que “A falha na demonstração de tais requisitos conduz à conclusão que os atos de processamentos de vencimentos são inoponíveis ao Autor para efeitos impugnatórios” cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 18.12.2020, no processo n.º 01484/16.0BEPRT.
26. Na situação em apreço, conforme a Recorrida aqui demonstrou, comparando o recibo de vencimento de setembro com o de outubro de 2015, percebe-se ter ocorrido a alteração da categoria referida e da remuneração base da Recorrida. No entanto, não há qualquer referência aos pontos acumulados na avaliação e, muito menos, se vislumbra a existência de qualquer decisão no sentido da “perda” dos pontos acumulados até ao ano de 2015.
27. De igual modo, também a nota informativa n.º .../..2/2017, de 27 de janeiro de 2017, não constitui como, aliás, o próprio nome já deixa transparecer – um ato administrativo e nem sequer esta nota informativa foi dirigida à Recorrida, mas antes à Comissão de Trabalhadores do INE.
28. Por fim, sempre se diga que o facto de não ter mudado de nível, em 2018, também não constitui um ato passível de impugnação.
29. Considerando o supra exposto, não se vislumbra a existência de qualquer ato administrativo nos termos invocados pela Recorrente que permitam concluir pela existência de qualquer ónus impugnatório que impendesse sobre a Recorrida e que por esta tivesse, por conseguinte, sido incumprido relativamente às pretensões por si deduzidas nos autos.
30. Independentemente do exposto, a verdade é que a presente ação administrativa tem em vista, de forma clara e notória, o reconhecimento de um direito, pertencente à Recorrida (cfr. art.º 2/2 al. f), CPTA).
31. Veja-se a esse propósito o acórdão do STA de 31 de maio de 2005, processo n.° 78/04, bem como o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2019, proferido no processo n.º 01291/17.3BEBRG, e ainda o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 07.07.2021, no processo n.º 2643/15.9BELSB, todos consultáveis em www.dgsi.pt.
32. É, pois, evidente, por tudo quanto se deixou exposto, por um lado, a inexistência de quaisquer atos administrativos reguladores da situação jurídica em apreço, e, por outro, que a ação administrativa intentada pela A. tem por objeto o reconhecimento de um direito assenta na existência de um facto anterior que o legitima, não podendo senão concluir-se, como fez a sentença recorrida e o acórdão recorrido respaldou, no sentido de que a ação intentada pela A. constitui, de facto, uma ação condenatória enquadrável no âmbito da previsão das alíneas i) e j) do n.º 1 do art.º 37.º do CPTA e, portanto, que podia ser proposta pela A. a todo o tempo nos termos do art.º 41.º também do CPTA.
33. Quanto ao argumento da prescrição da alegada dívida da entidade demandada, por efeito do disposto no DL n.º 155/92, de 28 de julho, nos termos do n.º 3 do art.º 34.º do Decreto-lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelece o Regime da Administração Financeira do Estado, “O pagamento das obrigações resultantes das despesas a que se refere o presente artigo prescreve no prazo de três anos a contar da data em que se constitui o efetivo dever de pagar, salvo se não resultar da lei outro prazo mais curto.”.
34. Para o Recorrente, “o pagamento reclamado á Entidade Demandada, ora Recorrente, de créditos resultantes do alegado reposicionamento remuneratório incumprido constitui evidentemente uma despesa pública, pelo que se lhe aplica o referido prazo de prescrição de três anos.”
35. Acontece que, na situação em apreço, está em causa o direito a créditos laborais litigiosos e, como tal, nunca reconhecidos. Não estão, pois, em causa, como o Recorrente alega, dívidas liquidadas em anos anteriores, ainda não pagas, pelo que não se incluem no conceito de “despesas de anos anteriores” a que se refere o referido n.º 3 supra transcrito.
36. Tem sido este, de resto, o entendimento uniforme da jurisprudência administrativa, como revela o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 18-11-2016, proc. n.º 00184/12.5BEPRT, para cuja citação se remete em sede de contra-alegações;
37. Neste sentido, veja-se também o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 12.09.2018, consultável em https://jurisprudencia.pt/acordao/184093/ :
“I– Os créditos abrangidos pelo artigo 337º nº1 do CT são aqueles que emergem diretamente do contrato de trabalho ou os que resultem da sua violação ou cessação.
II– A apreciação da questão exige pois que atentemos na causa de pedir e no pedido formulado nos autos.”
38. Assim, contrariamente ao que o Recorrente alega, aplica-se o prazo de 1 ano após a data da cessação do contrato: 337º CT e 4º LGTFP, visto que se trata de um crédito a favor do trabalhador, emergente do contrato de trabalho.
39. E, como no caso, o contrato de trabalho ainda não cessou, não há lugar à prescrição de créditos laborais.
40. Trata-se de norma especial que expressamente consagra este regime prescricional autónomo para créditos laborais.
41. Quanto ao argumento da mudança de carreira no caso da A., que nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 187/2015, de 7 de setembro, faz com que deva considerar-se que esta perdeu os pontos que detinha anteriormente resultante da avaliação de desempenho realizada durante o posicionamento remuneratório anterior.
42. Tal como a douta sentença corretamente identifica e o acórdão recorrido veio confirmar, o que ocorreu no caso da Recorrida foi simplesmente de um ajustamento remuneratório emergente de transição para uma nova carreira, por imperativo legal, e não de uma qualquer alteração ou progressão remuneratório no âmbito da categoria.
43. Nesse sentido é expresso o próprio DL n.º 187/2015, que assim o prevê expressamente como respetivo objetivo.
44. Igualmente assim decorre do artigo 10.º do citado DL.
45. Logo, como adequadamente fundamentou a sentença recorrida e que mereceu depois a concordância e confirmação do acórdão recorrido, não podia ter lugar aqui a aplicação da “regra geral de alteração do posicionamento remuneratório”, prevista no artigo 156º da Lei n.º 35/2014, pois como o respetivo texto expressamente enuncia, esta reporta-se exclusivamente à possibilidade de alteração do posicionamento remuneratório na categoria em que já se encontra o trabalhador com vínculo de emprego público, o que manifestamente não é o caso dos autos.
46. Além disso, conforme resulta claramente da sentença recorrida e do acórdão recorrido depois desta, esta questão já foi apreciada jurisprudencialmente, nomeadamente no âmbito de outras carreiras especiais, como a carreira especial de enfermagem, em que o Tribunal Central Administrativo Norte, no acórdão de 20.12.2022, seguindo também o que já havia defendido no seu acórdão anterior de 13.05.2022.
47. Nesta conformidade, é manifesto que a transição verificada para a categoria de técnico superior especialista em estatística por parte da Recorrida não tem por consequência, como alegado pelo Recorrente, a perda ou inutilização dos pontos obtidos pela Recorrida e acumulados até à data em que ocorreu aquela transição.
48. Termos em que, por tudo quanto se deixou exposto, deverá ser declarada a total improcedência do recurso de revista em apreço, confirmando-se, em definitivo, o doutamente decidido pelos Tribunais de 1.ª e 2.ª instância».
4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 7 de maio de 2025, considerando que «a questão de fundo aqui em apreço é a mesma que se discute no processo n.° 3807/23.7BELSB, em cujo acórdão de 13.03.2025 esta formação preliminar considerou estarem reunidos os pressupostos para a admissão da revista por estar em causa uma questão com relevância jurídica e social a correcta interpretação e aplicação do disposto nos n.°s 2 e 7 do artigo 156.°da LTFP, aprovada pela Lei n.°35/2014, de 20 de Junho, ou seja, saber se para efeitos de alteração de posicionamento remuneratório relevam, apenas, as “avaliações do desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram”, o que significa, por exemplo, que “em caso de mudança de carreira, como sucede nos autos, se inicia um novo período de aferição das avaliações de desempenho relevantes para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, obrigatória (10 pontos) ou por opção gestionária (reunião das menções qualitativas legalmente exigidas)”».
5. Notificado para o efeito, o Ministério Público deu parecer no sentido da improcedência do recurso, por entender que «se está perante um ajuste remuneratório emergente da transição para uma nova categoria da carreira de estatística e não perante uma alteração ou progressão remuneratória no âmbito da categoria em que já se encontrava a recorrida, e se assim é os pontos obtidos relevam em sede de progressão remuneratória» – artigo 146.º/1 do CPTA.
6. Cumpre decidir.
II. Matéria de facto
7. As instâncias deram como indiciariamente provados os seguintes factos:
«A) Em 8 de outubro de 2001, ao abrigo de contrato de trabalho a termo certo e com a categoria de Técnico Superior de Estatística, a Autora foi admitida ao serviço da Entidade Demandada - cfr. fls. 1 e 2 do processo administrativo;
B) As funções mencionadas em A) foram desenvolvidas, ininterruptamente, até 16 de novembro de 2005 _ por acordo;
C) Em 17 de novembro de 2005, as Partes outorgaram contrato de trabalho sem termo tendente ao exercício das funções inerentes à categoria de Técnico Superior de Estatística - cfr. fls. 3 e 4 do processo administrativo;
D) Datado de 23 de setembro de 2010, a Entidade Demandada expediu o seguinte Ofício:
[IMAGEM]
- cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial;
E) Em 7 de setembro de 2015, o legislador publicou “(…) a revisão das carreiras do Instituto Nacional de Estatística IP, a criação da carreira de regime especial de técnico superior de especialista em estatística do INE IP, [e] a integração nesta carreira dos trabalhadores do INE, IP que integram .” _ cfr. Decreto-Lei n.º 187/2015 “ex vi” artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelos artigos 1.º e 35.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
F) Em setembro de 2015, a Autora auferiu a seguinte retribuição:
[IMAGEM]
- cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial;
G) Em 1 de outubro de 2015, a Autora passou a deter a categoria de “técnica superior especialista em estatística” - cfr. fls. 63 do PA
H) A partir de outubro de 2015, a Autora passou a auferir a seguinte retribuição:
[IMAGEM]
- cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial;
I) Em 27 de janeiro de 2017, a Entidade Demandada emitiu a nota informativa “../…2/2017”, dirigida à Comissão de Trabalhadores do INE, na qual se lê que:
“(…). Em síntese, a transição para a carreira especial de TSEE do INE implicou alteração de posição remuneratória e correspondente valorização, pelo que os pontos acumulados resultantes das avaliações de desempenho dos TSEE, ocorridas nos anos anteriores ao biénio 2015/2016, face à legislação presentemente aplicável não relevam, dado que os técnicos estão a exercer funções em posicionamento remuneratório superior. (…)”
- cfr. fls. 9 e 10 do processo administrativo;
J) Datado de 13 de novembro de 2017, a Entidade Demandada expediu o seguinte Ofício:
[IMAGEM]
- cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial;
K) Em 1 de janeiro de 2021, a Autora passou a auferir pelo nível «28» da Tabela Remuneratória Única da Administração Pública - cfr. fls. 15 do processo administrativo;
L) Em 6 de novembro de 2023, foi intentada a presente ação administrativa - cfr. fls. 1 a 3 dos autos».
III. Matéria de direito
8. A questão que se discute na presente revista é a da correta interpretação e aplicação do disposto nos n.ºs 2 e 7 do artigo 156.° da LTFP, aprovada pela Lei n.°35/2014, de 20 de Junho.
Concretamente, a questão controvertida é a de saber se, para efeitos de alteração de posicionamento remuneratório relevam, apenas, as «avaliações do desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram», o que significa, por exemplo, que «em caso de mudança de carreira, como sucede nos autos, se inicia um novo período de aferição das avaliações de desempenho relevantes para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, obrigatória (10 pontos) ou por opção gestionária (reunião das menções qualitativas legalmente exigidas)».
9. Como se observou no acórdão que admitiu o presente recurso, esta não é a primeira vez que aquela questão é colocada à consideração deste Supremo Tribunal.
Recentemente, foi decidido proceder a um julgamento ampliado, nos termos do artigo 148.º do CPTA, tendo-se decidido, em formação alargada, no Acórdão de 3 de julho de 2025, proferida no Processo n.º 3807/23.7BELSB, conceder provimento a um recurso de revista em que a mesma questão em causa nos presentes autos era suscitada. Aliás, as mesmas questões, tanto em matérias de exceção como de mérito da ação.
Sem prejuízo das posições assumidas na respetiva discussão e votação, tal decisão fixou a posição deste Supremo Tribunal Administrativo sobre as questões controvertidas nos autos, pelo que a respetiva fundamentação jurídica é integralmente transponível para a presente decisão:
«11. No acórdão recorrido foram conhecidas as exceções suscitadas de caducidade do direito de ação, de prescrição, e da aceitação da perda dos pontos do SIADAP, tendo as mesmas sido julgadas improcedentes.
12. Quanto à exceção de caducidade do direito de ação escreveu-se no acórdão recorrido:
“Em primeiro lugar, trazemos à colação que se sumaria no Acórdão do TCA Norte, Processo nº 0054/12.9BEVIS, de 18 de Novembro de 2016, in www.dgsi.pt que “O acto de processamento de vencimentos apenas pode ser considerado como um acto administrativo se traduzir uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, sobre um problema concretamente colocado. Não se pode, assim, considerar acto administrativo o processamento mecanizado mensal dos vencimentos, elaborados normalmente pelos serviços administrativos e financeiros, mas onde não existe uma qualquer definição sobre um problema concreto”.
Ora, verificamos que não foi mediante o processamento inscrito no recibo de vencimentos no decurso dos anos, que a Recorrida foi alicerçando o pedido e a causa de pedir da acção sub juditio.
É que a sua pretensão principal foi ver reconhecido o direito à atribuição, em ordem à inerente avaliação de desempenho, dos pontos adstritos a cada ano de trabalho desde 2004 a 2015.
Em segundo lugar, a Nota Informativa nº .../..2/2017, datada de 27 de Janeiro de 2017, a cargo do Recorrente e dirigida à Comissão de Trabalhadores do INE, que deu conta do entendimento adoptado quanto a esta matéria, não serve de argumentação quanto a uma não oponibilidade jurisdicional.
Isto porque, como singelamente o mencionado documento se intitula ‘Nota Informativa’, mais não é que uma nota opinativa, logo não vinculativa, por um lado, não se caracterizando como um acto administrativo em que o Recorrente imbuído de poderes de autoridade, produz definições jurídicas reguladoras de casos individuais e concretos, e por outro lado não são expectáveis sanções se as orientações não forem cursadas.
– Donde, o documento em análise qualifica-se, apenas, como uma recomendação que não só não dita que a Recorrida não estivesse em tempo de instaurar a acção que nos ocupa, como não serve de mote a impedir a sua materialização.
Em conclusão não se consolidou na ordem jurídica, a não atribuição por banda do Recorrente dos pontos devidos em sede de avaliação de desempenho sobre o exercício de funções da Recorrida durante os anos de 2004 a 2015.”
13. Toda a argumentação do INE, IP, neste ponto, parte de um pressuposto errado ao centrar a defesa da sua tese no facto de ter existido um ato administrativo sindicável pela A./RECORRIDA, concretamente, o ato decorrente do recibo de vencimentos do dia 23.10.2015, diverso do referente ao mês anterior (setembro de 2015), pois que aquele suporta uma diferença remuneratória – cfr. alíneas E) e F) dos factos provados.
14. Porém, se o ato de processamento de vencimentos, em geral, não é um ato administrativo impugnável, no caso concreto dos autos, além do “Boletim Discriminativo da Retribuição Mensal”, de outubro de 2015, não fazer referência a qualquer perda (ou não) de pontos acumulados decorrentes de anteriores “avaliações-SIADAP”, o mesmo apenas permite verificar a mudança de carreira da A. – passagem da carreira geral de técnico superior para a carreira de regime especial de Técnico Superior Especialista em Estatística do INE, I. P., criada pelo Decreto-Lei n.º 187/2015, de 7 de setembro, com o consequente reajustamento do posicionamento remuneratório detido pelos trabalhadores do INE, IP. Ou seja, não traduz qualquer definição inovatória por parte do INE, IP, no exercício do seu poder de autoridade, relativamente à situação jurídica em causa.
15. Ora, a A. alicerçou o pedido e a causa de pedir da presente ação no reconhecimento do direito à atribuição, subsequente da anual avaliação de desempenho, dos pontos adstritos a cada ano de trabalho desde 2004 a 2015 e daí obter os inerentes proventos remuneratórios.
16. Igualmente, não se pode qualificar como ato administrativo a “Nota Informativa n.º .../..2/2017, de 27/1/2017”, sendo antes apenas e só um documento que presta uma determinada informação – nada decide – que não é vinculativa e, aliás, nem sequer foi notificada à A., mas antes dirigida à Comissão de Trabalhadores do INE, IP – cfr. al. G) do probatório.
17. Ou seja, a decisão do TCA Sul neste ponto é acertada, pois que inexiste qualquer ato administrativo a impugnar – art. 50.º, n.º 1 do CPTA -, e, portanto, a ação não está sujeita ao prazo de propositura de 3 meses do art. 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA. A A. utilizou – e bem - a ação de reconhecimento de direito – art. 2.º, n.º 2, al. f) do ETAF e art. 37.º, n.º 1, al.s i) e j) do CPTA - , com possibilidade de ser proposta a todo o tempo de acordo com o art. 41.º do CPTA.
18. Sendo que, atendendo à causa de pedir e pedido apresentados, correspondendo ao meio processual efetivamente adequado, não se verifica, assim, caducidade do direito de ação, inimpugnabilidade do ato e nem sequer inidoneidade do meio processual utilizado.
19. Quanto à prescrição parcial dos créditos reclamados, também carece de razão a alegação recursória do Recorrente.
20. Efetivamente, o prazo prescricional estabelecido no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado (neste sentido, i.a. os acórdãos deste STA de 5.07.2005 (Pleno), proc. n.º 159/04, e de 23.05.2006, proc. n.º 1024/04).
21. Na verdade, a alegada prescrição dos créditos além de três anos, contados desde a citação nos autos, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (Regime de Administração Financeira do Estado), não tem qualquer aplicação concreta ao caso dos autos, na medida em que este diploma legal tem a ver com dívidas liquidadas e reconhecidas em anos anteriores e ainda não pagas (n.º 3 do art. 34.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de novembro).
22. Como afirmado no acórdão recorrido, é igualmente inaplicável o art. 337.º do C. do Trabalho, na medida em que, além do mais, não está em causa qualquer crédito laboral de contrato que tenha cessado. A A./Recorrida continua em funções no INE, IP, apenas mudou de carreira ao abrigo do n.º 3 do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 187/2015, de 7 de setembro.
23. Com o que improcede, igualmente, este fundamento do recurso.
24. Quanto à alegada aceitação da perda dos pontos do SIADAP, sustenta o RECORRENTE que ao aceitar mudar de carreira a RECORRIDA, tacitamente, aceitou como perdidos os pontos acumulados, o que corresponderia à aceitação do ato com as consequências inerentes, nos termos do n.º 1 do art. 56.º do CPTA. Mas sem razão.
25. Com efeito, dos autos não se evidencia que a A. e aqui RECORRIDA alguma vez tenha aceitado a perda dos pontos adquiridos, nas avaliações de desempenho até 2015, na sequência da sua integração na carreira de técnico superior especialista em estatística, nos termos previstos no referido n.º 2 do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 187/2015, de 7 de setembro. Sendo que o facto de não se ter oposto à integração na nova carreira – n.º 2 do art. 11.º -, se da parte da entidade pública não houve um sinal sequer que evidenciasse a perda desses pontos, também da não oposição por parte da A. à integração na nova carreira, não podemos concluir que aceitou essa perda de pontos.
26. Para que tal acontecesse, com as consequências inerentes ao art. 56.º do CPTA, tendo a transição ocorrido, ope legis, na sequência do referido art. 11.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 187/2015, impunha-se que houvesse uma clara demonstração, por parte da A., dessa aceitação. Algo que o INE, IP, não demonstra; e, de acordo com os factos assentes, minimamente não se pode sustentar que da atuação da trabalhadora tenha resultado um reconhecimento, sob alguma forma, de que os pontos detidos seriam perdidos. Muito menos de que se esteja perante uma aceitação “espontânea e sem reserva” (art. 56.º, n.º 2, do CPTA, não se mostrando aplicável o n.º 3, dado não se estar perante situação de “oportunidade de execução” de qualquer ato).
27. Dito de outro modo, a circunstância de a Autora e ora RECORRIDA não se ter oposto à sua integração na carreira de técnico superior especialista em estatística, nos termos previstos no artigo 11.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 187/2015, de 7 de setembro, não constitui aceitação da perda dos pontos obtidos nas avaliações de desempenho de 2004 a 2015, para efeitos do art. 56.º, n.º 1, do CPTA.
28. Assim, improcede, de igual modo, este fundamento do recurso.
•
III.II.i. DO MÉRITO (ART. 156.º, N.ºS 2 E 7 DA LTFP).
28. Entrando agora na questão de fundo a resolver, importa, tal como identificado no acórdão que admitiu a revista e salientado no despacho que determinou o julgamento do recurso nos termos do disposto no art. 148.º do CPTA, apreciar se a mudança de carreira importou (ou não) a perda de pontos obtidos e acumulados até à data da transição/mudança para a nova carreira, dos pontos SIADAP, entretanto acumulados, desde 2005.
29. Como já se disse, as Instâncias entenderam, de forma coincidente, que quando existe uma transição de carreira, isso não implica a perda ou destruição dos pontos obtidos até essa data para efeitos do SIADAP.
30. A RECORRENTE alega que essa interpretação é contrária à sua e àquela que é sufragada pela Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), uma vez que houve uma mudança de carreira (passagem da carreira geral de técnico superior para a carreira de regime especial de Técnico Superior Especialista em Estatística do INE, I. P., criada pelo Decreto-Lei n.º 187/2015), com a consequente alteração do posicionamento remuneratório detido pelos trabalhadores, iniciando-se, a partir dessa mudança de carreira/posicionamento remuneratório, uma nova contagem de pontos para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório. Mais, em diplomas recentes o legislador, em situações de valorização remuneratória resultantes de reestruturações de tabelas remuneratória e mudanças de carreira, tem introduzido normas especiais para evitar a perda de pontos do SIADAP pelos trabalhadores, o que significa que reconhece que a norma geral do art. 156.º, n.ºs 2 e 7 da LTFP seria aplicável a essas situações e por isso teve de criar normas especiais para evitar a sua aplicação.
Vejamos então.
31. É certo que a norma do artigo 156.º da LTFP, com a redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 84-F/2022, de 16 de dezembro, veio acolher no n.º 8 a solução do aproveitamento dos pontos.
32. Porém, do preâmbulo do diploma resulta a sua aplicação apenas para o futuro; isso é incontornável. Veja-se que se afirma expressamente que “[é] ainda introduzida uma alteração à LTFP no sentido de acomodar solução que permita, para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório do trabalhador, a acumulação dos pontos remanescentes obtidos em sede de avaliação do desempenho, no sentido de os fazer relevar para efeitos de futura alteração”. Ou seja, essa possibilidade - a acumulação dos pontos remanescentes – não existia anteriormente e, por isso mesmo, é que o legislador criou/introduziu a alteração (que não se aplica retroativamente).
33. Regime jurídico novo que não é aplicável à situação dos autos, uma vez que apenas entrou em vigor no dia 1.01.2023 (artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 84-F/2022, de 16 de dezembro).
34. Por outro lado, olhando para o diploma, importa convocar e interpretar o seu art. 20.º (disposição transitória) que dispõe que “[c]om a aplicação do disposto no presente decreto-lei o trabalhador mantém os pontos e correspondentes menções qualitativas de avaliação do desempenho para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório”, em conjugação com o já referido art. 24.º, n.ºs 1 e 2. E daí só pode resultar a conclusão, tirada em obediência aos cânones da interpretação jurídica extraídos do art. 9.º do C. Civil, que após 1 de janeiro de 2023 (n.º 1 do art. 24.º) os trabalhadores mantêm os pontos em caso de futura alteração de posicionamento remuneratório (n.º 1 do art. 20.º). E neste capítulo importa ainda referir que no art. 24.º o legislador apenas salvaguardou, ao nível da produção de efeitos com retroatividade, a atualização do subsídio de refeição (aqui com produção de efeitos a 1 de outubro de 2022).
35. Para além de que para assumir natureza interpretativa, a lei teria expressamente de o dizer ou, pelo menos, de essa natureza se retirar do seu contexto. O que manifestamente não acontece aqui.
36. Como se disse no acórdão do STJ de 8.02.2018, proc. n.º 1092/16.6T8LMG.C1.S1, citando a Doutrina: “para que uma lei nova possa ser realmente interpretativa são necessários dois requisitos; que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; e que a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei" (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, J. Baptista Machado, Almedina, 1993, pág. 246/247). Ora, no caso, não só não ocorria controvérsia jurídica, como foi o próprio legislador a enunciar que o regime havia sido introduzido inovatoriamente.
37. A não ser assim o legislador teria usado uma outra qualquer formulação que viesse reconhecer a validade da solução da retroatividade, quer enunciando-a no preâmbulo do diploma, quer conferindo-lhe adequada forma normativa. Mas não, antes previu a possibilidade de manutenção dos pontos, em situações análogas à presente, apenas para as situações que viessem a ocorrer após a entrada em vigor do diploma (art.s 24.º, n.ºs 1 e 2, e 20.º do Decreto-Lei n.º 84-F/2022, de 16 de dezembro). E é sabido que se a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, a verdade é que não pode ser considerada uma interpretação que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
38. Significa isto que, contrariamente ao concluído nas Instâncias, não se poderá aplicar o Decreto-Lei n.º 84-F/2022, de 16 de dezembro, enquanto matriz normativa de apoio à tese defendida pela A. e ora RECORRIDA.
39. Neste âmbito, como alegado pelo RECORRENTE, também o Decreto-Lei n.º 110-A/2023, de 28 de novembro, que efetuou uma alteração da estrutura remuneratória da carreira de regime especial de técnico superior especialista em estatística do Instituto Nacional de Estatística, I.P., modificando o Decreto-Lei n.º 187/2015, de 7 de setembro e introduzindo uma melhoria remuneratória, reconheceu como necessário que as valorizações remuneratórias efetuadas na carreira geral de técnico superior tivessem idêntica tradução, ainda no ano de 2023, nas carreiras especiais de técnico superior especialista em orçamento e finanças públicas e de técnico superior especialista em estatística do Instituto Nacional de Estatística, I.P. E nesse diploma, no seu artigo 4.º, n.º 1, foi introduzida uma disposição de salvaguarda para efeitos de manutenção dos pontos, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2023 (art. 5.º). Porém, no caso dos autos, essa salvaguarda não foi prescrita pelo legislador.
40. Mantendo-se a regra geral, quando o trabalhador integrar nova carreira/categoria, os pontos acumulados nas avaliações de desempenho sobre as anteriores funções serão perdidos, não podendo relevar para efeitos de futura alteração de posicionamento na nova carreira/categoria. Regra que se compreende porque este está numa nova posição, com funções diferentes e, assim, num novo ciclo avaliativo.
41. O art. 156.º da LTFP, no seu n.º 7 (e n.º 2), é claro no sentido de que, para efeitos de alteração obrigatória para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que o trabalhador se encontra, só relevam os pontos “nas avaliações do desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram”.
42. Assim, e como referem Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, em anotação a este artigo 156.º (cfr. Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Vol. I, 2014, p. 470): “[u]ma primeira nota para realçar que as menções em causa têm todas de ser obtidas durante o mesmo posicionamento remuneratório, o que significa que se o trabalhador mudar de posição remuneratória (seja na mesma categoria, seja por promoção à categoria superior, no caso de carreiras pluricategoriais, seja por mudança de carreira) deixará de beneficiar das menções que anteriormente lhe haviam sido atribuídas, as quais se tornam irrelevantes para efeitos de futuras alterações de posicionamento remuneratório, voltando a estar obrigado a perfazer as menções referidas no n.º 2 do presente artigo na nova posição remuneratória.”
43. E continuam, a propósito do n.º 7 do mesmo artigo (idem, p. 472): “[n]o n.º 7 do presente artigo consagra-se a única situação em que é obrigatório o empregador público proceder a uma alteração da posição remuneratória dos seus trabalhadores, pelo que, uma vez verificado o condicionalismo previsto em tal norma, assiste a estes o direito potestativo de exigirem a mudança para aposição remuneratória imediatamente seguinte da sua categoria, a qual produzirá efeitos a partir do dia 1 de Janeiro do ano em que se alcancem 10 pontos nas sucessivas avaliações de desempenho referentes ao posicionamento remuneratório em que se encontra o trabalhador”.
44. Assim, só terão relevo os pontos acumulados a partir de 2015, ano da mudança de carreira (e de posição remuneratória – cfr. art. 12.º, do Decreto-Lei n.º 187/2015). Solução distinta exigiria uma norma especial, a qual foi consagrada, nomeadamente e como já referido supra, no Decreto-Lei n.º 110-A/2023, com efeitos a 1.01.2023 (diploma que alterou os níveis remuneratórios das carreiras especiais, mas ressalvou que o trabalhador mantém os pontos que tem para futuras alterações de posicionamento remuneratório).
45. Não pode aceitar-se a ideia de que não se está face a uma alteração do posicionamento remuneratório na categoria, tendo ocorrido apenas uma transição de carreira que não implica a perda ou destruição dos pontos obtidos até à data em que tal sucedeu. Como se viu, está expressamente previsto nos n.ºs 2 e 7 do artigo 156.º da LTFP, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, relativamente aos trabalhadores do RRECORRENTE, para efeitos de alteração de posicionamento remuneratório, que relevam, apenas, as “avaliações do seu desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram [sublinhado nosso]”. Aliás, no mesmo sentido dispunham os n.ºs 1 e 6 do artigo 47.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, quer na sua primitiva redação, quer na redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro.
46. Assim, sempre que o trabalhador muda de posição remuneratória, quer em resultado de alteração de posicionamento remuneratório propriamente dita, quer por qualquer outra razão, como, por exemplo, na sequência de procedimento concursal ou mudança de carreira, como é o caso destes autos, inicia-se um novo período de aferição das avaliações de desempenho relevantes para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, obrigatória ou por opção gestionária.
47. Também como alegado pelo RECORRENTE, tendo-se verificado com o Decreto-Lei n.º 187/2015 uma mudança de carreira (passagem da carreira geral de técnico superior para a carreira de regime especial de Técnico Superior Especialista em Estatística do INE, I. P., criada pelo Decreto-Lei n.º 187/2015), com a consequente alteração do posicionamento remuneratório detido pelos trabalhadores, inicia-se, a partir dessa mudança de carreira/posicionamento remuneratório, uma nova contagem de pontos para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, tanto mais que, neste caso concreto, a mudança de carreira teve, como um dos seus princípios enformadores, uma valorização remuneratória, que se traduziu, nos termos do n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 187/2015, “no reposicionamento dos trabalhadores na posição remuneratória correspondente ao nível remuneratório imediatamente seguinte ao nível remuneratório ou à remuneração base que detinham na data da entrada em vigor do diploma”, podendo, mesmo, ocorrer uma valorização correspondente a um “salto” de duas posições, no caso de a alteração de uma posição remuneratória se mostrar inferior à 1.ª posição remuneratória da nova carreira.
48. Donde, as avaliações de desempenho e as consequentes alterações obrigatórias para a posição remuneratória seguinte, têm de ser obtidas durante o posicionamento remuneratório em que os trabalhadores se encontram (“acumulação de 10 pontos nas avaliações de desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontra”). O que significa que se o trabalhador mudou de posição remuneratória por mudança de carreira, como sucedeu com a Autora e ora RECORRIDA, deixará de beneficiar dos pontos que anteriormente lhe foram atribuídos, os quais se tornam irrelevantes para efeito de futuras alterações de posicionamento remuneratório, voltando a estar obrigado a perfazer os pontos exigidos na nova posição remuneratória [8 pontos nas avaliações do desempenho nas mesmas funções e no mesmo posicionamento remuneratório].
49. Acresce que – o que não é contestado - com a mudança de carreira ocorreu já uma valorização remuneratória da A. e ora RECORRENTE.
50. E se posteriores diplomas legais similares entenderam salvaguardar a manutenção dos pontos acumulados – que não a sua perda – tal não releva para o caso presente (ou pelo menos não releva com o sentido que foi dado pelas Instâncias). Repete-se que não foi criada, como vimos, a imprescindível norma legal transitória ou de salvaguarda, com efeitos retroativos.
51. A adoção – ou não - de semelhante norma legal integra a liberdade de conformação do legislador em correspondência com o desenvolvimento e concretização das opções políticas definidas, no caso em matéria de reestruturação de carreiras da Administração Pública e das respetivas valorizações remuneratórias, em momentos temporalmente distintos, não cabendo aos tribunais substituir-se ao legislador nessa função. A inexistência de norma especial de salvaguarda no caso e a sua previsão no Decreto-Lei n.º 84-F/2022, de 16 de dezembro, e, também, no Decreto-Lei n.º 110-A/2023, de 28 de novembro, consubstancia uma opção político-legislativa; como o foi a opção de não conferir efeitos retroativos às normas que vieram permitir a manutenção dos pontos acumulados pelo trabalhador em futura alteração de posicionamento remuneratório.
52. Isto estabelecido, poderia conjeturar-se, dada a comunicação dos pontos que foi feita pelo INE, IP à A., se não seria de aplicar o princípio da boa-fé administrativa, na vertente da tutela da confiança (art. 10.º, n.º 2 do CPA). Mas contrariamente ao que, ainda que sem o afirmarem expressamente, se retira quer da sentença do TAC de Lisboa, quer do acórdão do TCA Sul, não se pode falar da aplicação do princípio da boa-fé, na vertente da tutela da confiança.
53. Na verdade, o princípio da boa-fé não vincula contra legem. Pode ser fundamento de autovinculação no domínio discricionário ou de responsabilidade civil [a violação da boa-fé pode configurar um facto ilícito gerador de responsabilidade civil], mas não de soluções que não encontrem respaldo na lei positiva (a confiança administrativa só vale se for legítima; i.e., conforme à lei). Neste sentido, o acórdão deste Supremo de 9.07.2014, proc. n.º 1561/13, e extensa jurisprudência e doutrina aí recenseadas.
54. De resto, cremos que nem se poderá falar sequer de um comportamento gerador de confiança ou de uma situação de confiança. Como este STA tem evidenciado, no âmbito da atividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efetivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou (cfr. o ac. de 21.09.2011, proc. n.º 753/11.
55. Se atentarmos na advertência que consta no final do ofício endereçado à Autora e dado como provado sob a alínea C), deste retira-se que os pontos acumulados apenas seriam suscetíveis de relevar dentro do mesmo nível remuneratório [“Ou seja, a acumulação dos 10 pontos é feita dentro do mesmo nível remuneratório e nas mesmas funções. Sempre que ocorrer alteração da posição remuneratória, ou da categoria profissional, passarão a relevar para a nova contagem as avaliações obtidas na nova categoria ou posição remuneratória”]. O mesmo decorrendo do texto da Nota Informativa dada como assente sob a alínea G), em que se refere: “[e]m síntese, a transição para a carreira especial de TSEE do INE implicou alteração de posição remuneratória e correspondente valorização, pelo que os pontos acumulados resultantes das avaliações de desempenho dos TSEE, ocorridas nos anos anteriores ao biénio 2015/2016, face à legislação presentemente aplicável não releva, dado que os técnicos estão a exercer funções em posicionamento remuneratório superior./ Contudo, esta questão da valorização remuneratória só se colocará efetivamente quando a lei do OE permitir o seu “descongelamento”, pelo que se desconhecem que regras serão aplicáveis na data em que tal lei for publicada”]. E o mesmo resulta do teor do ofício dado como provado sob a alínea H), em que, por referência da contagem dos pontos de 2010 a 2016, se destacou que os pontos não relevam, mas que tudo dependerá das regras que constarem da Lei do OE que proceda ao descongelamento. Em suma, não existe sequer confiança a merecer tutela.
56. Em síntese útil conclusiva, não estando previsto por norma especial qualquer regime de manutenção dos pontos acumulados, vale a regra geral de alteração do posicionamento remuneratório constante do artigo 156.º da LGTFP, na versão original, a qual é aplicável às situações em que há uma mudança de carreira com a consequente alteração do posicionamento remuneratório, como no caso ocorreu. E não se poderá atribuir relevância aos princípios da boa-fé ou da confiança, quer porque no caso não se verificam os pressupostos para a sua aplicação, quer porque eles não podem prevalecer sobre o princípio da legalidade.
57. E assim sendo, procedendo o recurso quanto a este fundamento, terá que revogar-se o acórdão e a sentença na parte correspondente – conhecimento do mérito da ação - e, em razão dos fundamentos que vimos de expor e que validam o acerto da posição sustentada pelo aqui Recorrente, julgar-se a ação improcedente, com a consequente absolvição do INE, IP, dos pedidos».
10. Assim, e sem necessidade de mais considerações, julga-se que o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do disposto nos n.ºs 2 e 7 do artigo 156.° da LTFP, aprovada pela Lei n.°35/2014, de 20 de Junho, devendo, em consequência, aquela decisão ser revogada.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao presente recurso, revogar o acórdão recorrido e a decisão proferida em 1ª instância na parte em que condenaram a entidade demandada nos pedidos e, em consequência, em julgar a presente ação improcedente, absolvendo a entidade demandada dos pedidos.
Custas pela Recorrida neste Supremo e nas restantes instâncias. Notifique-se
Lisboa, 10 de julho de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Helena Maria Mesquita Ribeiro.
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