Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:01308/21.7BELRS.SA1
Data do Acordão:03/04/2026
Tribunal:SECÇÃO DO CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO
Relator:PAULA CADILHE RIBEIRO
Sumário:
Nº Convencional:JSTA000P35229
Nº do Documento:SA22026030401308/21
Recorrente:AUTORIDADE NACIONAL DE COMUNICAÇÕES
Recorrido 1:A..., S.A.
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório
1.1. A Autoridade Nacional de Comunicações (abreviadamente designada por ANACOM) interpôs recurso da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a ação de impugnação judicial intentada por A..., S.A., contra o ato de liquidação de Taxa Anual de Atividade de Fornecedor de Redes e Serviços de Comunicações Eletrónicas Escalão 2, relativa ao ano de 2020, no valor de € 199.683,46, comunicado através do documento sob a designação Fatura/Nota de Liquidação/Recibo ...47; e de liquidação adicional da mesma taxa, no valor de € 3.130,06, comunicado através do documento sob a designação Fatura ...49, concluindo do seguinte modo as suas alegações de recurso:
1.ª O presente recurso é interposto per saltum da sentença de fls. 1440 a 1456 (numeração dos autos no SITAF ) que, conhecendo do mérito da causa, julgou procedente a impugnação apresentada pela A..., ora Recorrida, tendo (i) declarado nulo o ato de liquidação da taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público no ano de 2020, no valor de € 199.683,46, bem como o ato de liquidação adicional da mesma taxa, no valor de € 3.130,06, perfazendo um total de € 202.813,52(abreviadamente TRCE 2020) e (ii) condenado a ANACOM a «restituir à Impugnante o valor das mesmas, por esta pago » (cf. p. 15 da sentença recorrida), assim como (iii) apagar « juros indemnizatórios a favor da Impugnante, sobre o montante de € 199.683,46,desde 22/12/2020 (data do pagamento) até ao processamento da respetiva nota de crédito» e «sobre o montante de € 3.130,06, desde 08/06/2021 (data do pagamento até ao processamento da respetiva nota de crédito » (cf. p. 16 da sentença recorrida);
2.ª O Tribunal a quo considera que a «taxa liquidada (quer a primeira liquidação quer a adicional) ora impugnada, emitida na vigência e ao abrigo de normas declaradas inconstitucionais com força obrigatória geral nos termos do artigo 282.º, n.º 1 da CRP, fica por essa razão, inquinada de nulidade relativa em razão da perda de validade e cessação de vigência dos normativos ao abrigo dos quais foi praticada » (cf. p. 15 da sentença recorrida) , no entanto, ao mesmo tempo, « [n]os termos das disposições legais invocadas e com os fundamentos expostos» , declara «nulo o ato de liquidação impugnado » (cf. p. 16 da sentença recorrida);
3.ª É por demais evidente o erro de julgamento e a contradição em que incorre a sentença recorrida, uma vez que, seguindo o entendimento vertido na mesma, os atos de liquidação impugnados deveriam ter sido anulados e não declarados nulos;
4.ª A sentença recorrida enferma de erro de direito ao considerar a nulidade como desvalor jurídico do s ato s de liquidação da TRCE 2020 , praticados em 27.11.2020 e em 28.05.2021 (cf. factos provados sob as alíneas G), H) e J) da sentença recorrida),em momento anterior à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 779/2024 do Tribunal Constitucional;
5.ª O presente recurso visa a reapreciação, pelo Tribunal ad quem, da sentença recorrida, por violação do disposto no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo, aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias (artigo 2.º, alínea c), da el LGT);
6.ª Não existe uma comunicabilidade automática entre o desvalor da norma declarada inconstitucional e o desvalor dos respetivos atos aplicativos;
7.ª A tese da propagação da nulidade de normas declaradas inconstitucionais para os respetivos atos aplicativos, que transparece do segmento decisório da sentença recorrida, não tem aderência doutrinária ou jurisprudencial, nem tem, como se referiu, coerência com a fundamentação exposta na própria sentença;
8.ª Embora a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473 -B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, implique que os atos de aplicação daquelas normas fiquem desprovidos de base legal, daí não decorre a sua nulidade, dado que não se pode confundir o vício da norma julgada inconstitucional com o vício do ato aplicativo, que se reconduz ao erro sobre os pressupostos de direito, determinando a sua anulação por falta de norma habilitante, como decorre da jurisprudência uniforme do STA (cf. Acórdão do Pleno de 16.12.2010, processo n.º 0396/10);
9.ª Este entendimento corresponde à solução mais equilibrada numa ótica de tutela dos interesses em presença, (i) tanto em razão da vinculação da Administração ao princípio da legalidade e à presunção de constitucionalidade das normas, estando impedida de recusar a aplicação ou desaplicar as normas regulamentares habilitantes da liquidação enquanto não for proferida a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, (ii) como em virtude de exigências de segurança jurídica;
10.ª A questão de saber qual o desvalor aplicável a um ato tributário pretérito que se funda em norma posteriormente declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, tem de ser resolvida à luz dos critérios gerais relativos aos desvalores dos atos administrativos que estão previstos no CPA: se o ato em causa se enquadrar em alguma das situações que integram o elenco legal de situações de nulidade (atualmente definido no artigo 161.º do CPA), ele será nulo; caso contrário, tal ato será anulável, por ser a anulabilidade o desvalor residual dos atos administrativos (cf. artigo 163.º, n.º 1 do CPA);
11.ª A revisão de 2015 do CPA (aplicável subsidiariamente às relações jurídico -tributárias – artigo 2.º, alínea c), da LGT) removeu qualquer possibilidade de aplicação, quer de cláusulas gerais de nulidade, quer de nulidades por natureza, utilizando um modelo de taxatividade por razões de segurança jurídica: só são nulos os atos em relação aos quais a lei expressamente associe esse desvalor, nos termos do n.º 1 do artigo 161.º do CPA;
12.ª A nulidade nem se presume, nem se infere da natureza das coisas ou da falta de elementos essenciais (fora daqueles casos em que expressamente a isso se aluda na lei);
13.ª Em síntese, decorre da jurisprudência uniforme do STA que o desvalor da norma habilitante da liquidação (a norma regulamentar declarada inconstitucional) não se propaga aos atos administrativos ou tributários respeitantes à sua aplicação, os quais padecem do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito gerador de mera anulabilidade, salvo se ocorrer ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental (cf. sumário do Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 16.12.201 0, processo n.º 0396/10);
14.ª Assim sendo , torna- se axiomático que a sentença recorrida enferma de erro de direito ao considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade, tendo sido violado o disposto no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo, aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias (artigo 2.º , alínea c), da LGT).
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas. que se pede e espera, deverá o presente recurso ser julgado procedente por provado e, em consequência, revogada a sentença recorrida, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!

1.2. A Recorrida apresentou contra-alegações que concluiu da seguinte forma:
I. No presente Recurso a Recorrente não coloca em causa a procedência da Impugnação e a consequente restituição à Recorrida do valor pago com juros, incidindo o Recurso apenas na qualificação do desvalor jurídico da invalidade das liquidações - nulidade ou anulabilidade (v., nomeadamente, n.ºs 6 , 19, 30 , 35, 40, 45, 61 do texto e Conclusão 3.ª , 8.ª e 10.ª das Alegações da ANACOM) ;
II. Independentemente daquela qualificação jurídica, a impugnação judicial sempre será procedente, como decidido na douta Sentença recorrida , o que, repita - se, não é colocado em causa pela Recorrente;
III. De resto , a Recorrente não invoca – como, de resto, nunca invocou e não se verifica – , que a impugnação tivesse sido intentada intempestivamente face ao prazo previsto para a mesma, com base em anulabilidade (cfr. art.102.º do CPPT);
IV. Em recursos da ANACOM idênticos ao presente e pendentes nesse Venerando Supremo Tribunal, o Ministério Público suscitou a questão da inutilidade do Recurso e consequente rejeição, não tendo ainda, na presente data, esta questão sido apreciada por esse Venerando Supremo Tribunal(v. Procs. 459/23.8BELRS, 1311/21.7BELRS e 568/20.5BELRS.SA1);
V. No que respeita às custas a pagar no presente Recurso, refira - se que o facto da aqui Recorrida apresentar as suas Contra -Alegações, mesmo que seja concedido provimento ao Recurso da ANACOM, não deve a Recorrida ser condenada em custas (ou seja, o Acórdão não deve condenar em custas no Recurso, em caso de procedência do mesmo), desde logo porque nas presentes Contra -Alegações não se toma posição contra o Recurso da ANACOM (o que não significa que se concorde com o mesmo), e, em qualquer caso, uma eventual procedência do Recurso da ANACOM não afasta a procedência da Impugnação ( v. art. 527.º/1 do CPC , ex vi art. 1.ºdo CPTA; cfr . Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no Proc.482/14.3TVLSB.L2 -2 , disponível em www.dgsi.pt);

1.3. O excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto do Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido de não ser conhecido o mérito do recurso por a Recorrente não ter interesse em agir, com a fundamentação que se transcreve:
II. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO.
1. Decorre da sentença recorrida que o T.T. de Lisboa julgou a ação procedente e determinou a anulação dos actos de liquidação da “Taxa Anual de Atividade de Fornecedor de Redes e Serviços de Comunicações Eletrónicas” emitidos pela entidade demandada e aqui Recorrente.
1.1 A Recorrente não se conforma com a sentença recorrida, mas não contesta nem a invalidade dos actos tributários, nem a sua anulação determinada pelo tribunal “a quo”. Apenas considera que o tribunal qualificou incorretamente o vício assacado aos atos tributários, pois em seu entendimento não se trata de uma nulidade, mas sim de anulabilidade, convocando para o efeito jurisprudência deste tribunal.
1.2 Como se alcança das alegações de recurso, a Recorrente não retira dessa diferença de qualificação do vício de que o ato está inquinado qualquer efeito, seja de natureza formal ou material, assim como não especifica qual a vantagem ou interesse que retira desse desiderato e que se reflita na sua esfera jurídica tendo por referência a pretensão formulada pelo autor da ação.
1.3 Ora, também nós não vislumbramos qual seja o interesse prosseguido e a necessidade de tutela por parte da Recorrente com a apresentação do presente recurso, a não ser protelar o trânsito em julgado da decisão de 1ª instância.
1.4 O presente recurso é em tudo semelhante aos recursos interpostos pela ANACOM nos processos 1311/21.7BELRS, 567/19.0BELRS, 890/21.3BELRS e 459/23.8BELRS, que correm termos neste tribunal, e nos quais o Ministério Público concluiu que o recurso não visa a alteração da parte dispositiva da sentença, ou seja, contradizer a procedência dos pedidos formulados pela autor da ação, designadamente a anulação dos atos tributários e a condenação na restituição dos valores pagos e no pagamento de juros indemnizatórios. A Recorrente visa apenas a correção da qualificação do vício que afeta a validade dos atos tributários, o que implica apenas a alteração da fundamentação doutrinal da sentença.
1.5 Assim sendo, afigura-se-nos que a Recorrente carece de interesse em agir, por não revelar qualquer interesse digno de tutela jurídica na pretensão dirigida a este tribunal, motivo pelo qual não se impõe o conhecimento de mérito do mesmo.

1.4. O Parecer foi notificado às partes para, querendo, sobre ele se pronunciarem, tendo a Recorrente defendido o seu interesse no recurso, enquanto a Recorrida manifestou concordância com o sentido do mesmo.

2. Fundamentação de facto
Nos termos do disposto nos artigos 663.º, n.º 6, e 679.º, ambos do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), remete-se para a matéria de facto constante da decisão recorrida.

3. Fundamentação de direito
O Tribunal de 1.ª instância julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela ora Recorrida contra o ato de liquidação de Taxa Anual de Atividade de Fornecedor de Redes e Serviços de Comunicações Eletrónicas Escalão 2, relativa ao ano de 2020, no valor de € 199 683,46, comunicado através do documento sob a designação Fatura/Nota de Liquidação/Recibo ...47; e de liquidação adicional da mesma taxa, no valor de € 3 130,06, comunicado através do documento sob a designação Fatura ...49.
E, em consequência, declarou “nulo” o ato impugnado e determinou “devolução à Impugnante do montante total de € 202 813,52, acrescido dos respetivos juros indemnizatórios.”
No recurso a ANACOM imputa à sentença um único erro, de direito, o de considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade, quando, defende a Recorrente, deveria ser a anulabilidade, pelo que no seu entender foi violado o disposto no artigo 161.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA). E pede a final a revogação da sentença recorrida.

Tendo perdido a ação, a ANACOM tem legitimidade para interpor o recurso (artigo 631.º/1 do CPC), o que não está em discussão.
Mas, como defendido pelo Ministério Público e pela Recorrida, não tem interesse em agir ou interesse processual no recurso que interpôs, condição de admissibilidade do recurso.
Este pressuposto corresponde à concretização em sede recursiva do pressuposto processual geral de interesse em agir, que se caracteriza como a necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir o processo.

Importa, desde logo, fazer notar que em momento algum do recurso (alegações/conclusões e pedido final), a Recorrente, e o que seria natural depois de pedir a revogação da sentença, pede que a impugnação judicial intentada pela Recorrida, improceda. Ou seja, não pede a Recorrente a este Tribunal que, na procedência do erro de direito que imputa à sentença, reverta o sentido da decisão recorrida que lhe foi desfavorável. E não o faz porque sabe que ainda que lhe fosse dada razão no que respeita ao erro de direito apontado à sentença, o sentido da decisão não se alteraria, ou seja, a impugnação judicial ainda que corrigido o erro, manteria o sentido, o da procedência, o mesmo é dizer, a Recorrente continuaria vencida.
Ora, finalidade do recurso só pode ser a alteração da decisão - o recurso é o meio de impugnar as decisões (artigo 627.º/1 do Código Civil) - de modo que de desfavorável passe a favorável ao Recorrente (total ou parcialmente).

A legitimidade para recorrer que, como se referiu não está em questão, não se confunde com o interesse em agir. A legitimidade afere-se pelo prejuízo que a decisão causa na esfera jurídica da parte. O interesse em agir, em recorrer, está ligado à utilidade prática na esfera jurídica do recorrente, que decorre da intervenção do tribunal superior.
Na verdade, no âmbito dos recursos, o interesse em agir encontra-se ligado à utilidade efetiva na intervenção do tribunal superior, traduzido na possibilidade de a questão submetida ter uma repercussão favorável ao recorrente no processo em que o recurso foi interposto. Se o recorrente não alcança, com o recurso, qualquer efeito útil, no caso da sua procedência, não tem interesse em agir.
Está subjacente ao interesse em agir/recorrer a ideia de evitar desperdícios da atividade jurisdicional com questões que não apresentam qualquer utilidade objetiva. Por outro lado, não se pode olvidar que a função do juiz é a composição de conflitos reais, e nessa sequência, as sentenças não são exercícios académicos ou doutrinários. Tem interesse em agir para efeitos de recurso quem tiver necessidade desse meio de impugnação para defender um direito seu.

Ora, como refere o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, a Recorrente não retira do erro de direito apontado à sentença qualquer efeito, seja de natureza formal ou material, assim como não específica qual a vantagem ou interesse que retira desse desiderato e que se reflita na sua esfera jurídica tendo por referência a pretensão formulada pelo autor da ação.
E se o entendimento, acertado, do Ministério Público foi aferido apenas com base no teor das alegações de recurso, dado o contraditório à Recorrente, com resposta que apresentou, saiu reforçada a ideia da falta de interesse que tem em recorrer. Nesta sede, a Recorrente não foi capaz de indicar um qualquer interesse prático que do recurso lhe pudesse advir merecedor de tutela jurídica. Quedou-se no confronto entre recursos de reponderação e recursos de reexame, distinção que nada releva para o caso, uma vez que a mesma respeita aos poderes de conhecimento que são atribuídos ao tribunal de recurso.

Acresce que os efeitos da sentença que declara a nulidade ou ao invés a anulação do ato administrativo não são diferentes: “V. Pelos efeitos das respetivas sentenças, não se distinguem nitidamente os processos contenciosos de declaração da nulidade e da anulação do acto administrativo – sem prejuízo, é evidente, de uma ser declarativa, outra, constitutiva. // Anulado o acto ilegal, tudo se passa na ordem jurídica como se ele não tivesse sido praticado, valendo a sentença erga omnes; ficam destruídos os seus efeitos, os actos consequentes podem ser nulos e praticam-se (retroativamente também (…) – os actos necessários para repor (à ordem jurídica) na situação em que hoje estaria, se o acto ilegal não tivesse vindo à luz do dia. Como acontece com o acto nulo, que eventualmente tenha sido aplicado e executado. // De resto, os sacrifícios legais do interesse dos administrados resultantes da plena eficácia retroactiva da sentença anulatória – ser a Administração a proceder à sua execução e poder invocar causa legítima de inexecução - valem igualmente para o caso da declaração de nulidade” – Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, Almedina, página 662.

Alega a Recorrente que a ser rejeitado recurso com base numa avaliação da sua utilidade a partir de critérios exógenos à instância recursiva, equivale à denegação de justiça e à violação do direito à tutela jurisdicional previsto no artigo 20.º , n.º 1 da Constituição da República Portuguesa como o “direito a uma solução jurídica dos conflitos ”. Pois bem, em primeiro lugar, a falta de interesse em agir da Recorrente, no caso, ressalta evidente dos termos do recurso, quando nele não se pede que se decida a pretensão da autora de forma diferente da decisão recorrida. Depois, e exatamente porque a Recorrente não formula tal pedido, não há nesta etapa processual quanto ao objeto da lide “conflito” a resolver entre a Recorrente e a Recorrida e, por isso, não se pode falar em denegação de justiça ou de violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, porquanto, como bem refere a Recorrida na sua resposta, o litígio já foi dirimido no sentido da procedência da impugnação e devolução do valor pago com juros, o que, repete-se a Recorrente não põe em causa.
Esta situação de falta de interesse recursório, ao contrário do defendido pela Recorrente, nada tem a ver com as decisões dos tribunais superiores que mantêm a decisão recorrida, com outra fundamentação. Porque, nesses casos em que houve conhecimento do mérito e se mantém o sentido da decisão, mas com fundamentação diferente da do tribunal recorrido, a parte pede ao tribunal de recurso que reverta a decisão no sentido de passar a ser-lhe favorável. O que não acontece no caso sub judice.

Assim, independentemente de a Recorrente ter ou não razão no erro que aponta à sentença recorrida (ao considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade), no caso em apreço não vislumbramos, nem a Recorrente indicou, qualquer interesse prático na sua correção, sendo de concluir, tal como pugnou o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto pela falta de interesse em recorrer.


4. Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o recurso.

Custas pela Recorrente.

Diligências necessárias.

Lisboa, 04 de março de 2026. - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (relatora) - Catarina Almeida e Sousa - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.