recurso

Acórdão:

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O Tribunal dos Conflitos acorda: ----------------------

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a. Relatório:

Aerogeradores de Portugal, S.A. intentou em o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal a presente ação contra a: -------

- Câmara Municipal de Sines, -----

peticionando, em síntese, que o tribunal declare que o direito de superfície que foi constituído pela ré a favor da autora através de escritura pública de 13/06/1994, no Cartório Notarial privativo daquele município, lavrada a fls. 34 e seguintes do Livro de Escrituras Diversas número 34, se deve considerar prorrogado por mais 30 (anos) a contar de 13/06/2024.

Citada, a autarquia ré contestou, excecionando a incompetência material do Tribunal para conhecer da causa, a caducidade do direito de ação, o erro na forma de processo e a falta de interesse processual, defendendo-se, ainda, por impugnação.

Sustentou, além do mais, que estando em causa a constituição de um direito de superfície por pessoa coletiva de direito público, subordinada a normas de direito administrativo, a competência material para conhecer dos autos cabe à jurisdição administrativa.

O Juízo Central Cível de Setúbal – Juiz …, a que a ação foi distribuída, por despacho saneador de 29/02/2024, declarou-se materialmente competente para a apreciação da causa, afirmando, em suma, que o litígio não se situa no âmbito das competências que o artigo 4.º do ETAF, atribuí aos tribunais da jurisdição administrativa, constituindo, isso sim, matéria de direito privado.

A ré, inconformada com o segmento da decisão que julgou improcedente a exceção dilatória de incompetência do Tribunal em razão da matéria, interpôs recurso de apelação para a 2.ª instância.

O Tribunal da Relação de Évora, por acórdão de 06/06/2024, entendendo que o presente litígio se encontra sujeito à jurisdição administrativa, por força do disposto na al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, julgou a apelação procedente, revogando o despacho recorrido e absolveu a ré da instância.

A autora, não se conformando, interpôs recurso para o Tribunal dos Conflitos.

Por despacho de 09/07/2024, o Tribunal da Relação de Évora determinou a remessa dos autos ao Tribunal dos Conflitos, nos termos do art. 101.º, n.º 2, do CPC.

b. parecer do Ministério Público:

O Digno Procurador-Geral Adjunto, junto deste Tribunal, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, defendendo que em causa nos autos está “um direito de superfície administrativa sobre bens do domínio privado do Município de Sines constituído a favor da recorrente e, como tal, sujeito ao regime especial do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro” e, alinhando-se com a jurisprudência do Tribunal dos Conflitos. emitiu parecer no sentido de ser atribuída competência para conhecer da presente ação à jurisdição administrativa nos termos do art. 4.º n.º 1 al.ª e) do ETAF.

c. exame preliminar:

O recurso é o próprio - art. 101.º n.º 2 do CPC.

Está admitido.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para julgar o recurso no que respeita à questionada incompetência jurisdicional material do tribunal cível para conhecer da causa – art. 3.º alínea c) da Lei n.º 91/2019 de 4 de setembro.

Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente à apreciação do mérito e que pudessem impedir o prosseguimento do recurso para julgamento.

d. objeto do recurso:

Consiste em definir a qual das jurisdições – comum ou administrativa – compete, em razão da matéria, conhecer da do presente litígio que a autora intentou contra a autarquia ré peticionando a prorrogação automática de direito de superfície constituído por aquela em favor da autora, cujo prazo expirou.

e. fundamentação:

1. o direito:

i. pressuposto:

Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei” (no mesmo sentido veja-se o art. 5.º do ETAF).

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência¹ que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].”².

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza dos sujeitos processuais.

ii. da competência material das jurisdições:

Da arquitetura constitucional e do quadro legal orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Resulta ainda que na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência material, legalmente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum. E nesta jurisdição se não estiver especificadamente atribuída a outra área, competirá aos tribunais cíveis.

Estabelece a Constituição da República - art. 212.º, n.º 3 – e regulamenta a Lei de Organização do Setor Judiciário/LOSJ – art. 144.º, n.º 1 que aos tribunais administrativos e fiscais compete “o julgamento das ações e recursos contenciosos” “emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, nos termos concretizados pelo ETAF, tendo, nessas matérias, «reserva de jurisdição» “excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição”.

Competência em razão da matéria que o artigo 4.º do ETAF enuncia, dispondo (no que para aqui releva) que: ----------------

“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: (…);

e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público (…);

o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.

iii. o direito de superfície:

Ainda que muito sumariamente, importa realçar que o direito de superfície definido no artigo 1524.º do Código Civil é um verdadeiro direito real (menor) autónomo em relação ao direito de propriedade do dono do terreno (fundeiro), sendo o seu objeto a faculdade de ocupação do espaço aéreo e do subsolo correspondentes à porção delimitada de terreno que, embora, quanto ao solo, continue a ser propriedade do dono do terreno, pode ser ocupada pelo superficiário com a construção ou com a plantação.

Entre os casos de extinção do direito de superfície, inclui-se o decurso do respetivo prazo, quando constituído por certo tempo.

A Lei dos Solos -L n.º 31/2014 de 30 de maio -, no artigo 30.º com o proémio “direito de superfície” prevê que “o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais podem constituir o direito de superfície sobre bens imóveis integrantes do seu domínio privado para a prossecução de finalidades de política pública de solos, nos termos da lei”.

Versando sobre o direito de superfície, expendeu-se no acórdão de 12/07/2018, do Supremo Tribunal de Justiça, prolatado no processo com o n.º 9934/13.1T2SNT-A.L1.S1³, que “importa distinguir, (…) se o direito de superfície é constituído por particulares – em superfície civil – ou pelo Estado ou pessoas colectivas de direito público em terrenos do seu domínio privado – em superfície administrativa –, uma vez que o regime legal aplicável não é o mesmo. Na verdade, no primeiro caso, aplica-se o estatuído no Código Civil, enquanto, no segundo caso, tem aplicação legislação especial e, só subsidiariamente, o Código Civil (artigo 1527º deste diploma).

A possibilidade de constituição da superfície administrativa, apareceu regulada na Lei nº 2030, de 22 de Junho de 1948, cujo artigo 22º estabelecia: «Só o Estado, as autarquias locais e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa podem constituir, em terrenos do seu domínio privado, o direito de superfície», dispondo no artigo 25º ser possível constar, entre o mais, do título de constituição do direito de superfície a dependência de autorização do proprietário do solo para a alienação daquele direito (nº 1 al. b)).

Posteriormente, veio a Lei dos Solos, aprovada pelo DL nº 794/76, de 5 de Outubro, consagrar no artigo 5º que:

«1. Os terrenos já pertencentes à Administração (…) não podem ser alienados, salvo a pessoas colectivas de direito público e empresas públicas, devendo apenas ser cedido o direito à utilização, mediante a constituição do direito de superfície, dos terrenos destinados a empreendimentos cuja realização não venha a ser efectuada pela Administração».

E, regulando o regime especial da superfície administrativa no capítulo IV, veio estabelecer no artigo 20º (…)”:

Revogada pela Lei nº 31/2014, de 30 de Maio, a referida Lei dos Solos (DL nº 794/76, de 5 de Outubro), manteve, neste particular, o regime legal assim estabelecido, apesar das subsequentes alterações nela introduzidas pelo DL nº 313/80, de 19 de Agosto, pelo DL nº 400/84, de 31 de Dezembro, e pelo DL nº 307/2009, de 23 de Outubro.

Esse regime legal especial tinha «subjacente a filosofia de que o Estado nunca deve alienar o solo de que seja civilmente titular mas apenas proporcionar o seu aproveitamento a particulares, quando não possa ou não queira ele próprio providenciar nesse sentido», como decorre do segmento final do nº 1 do transcrito artigo 20º e dá nota Menezes Cordeiro (loc. cit., pág. 718), citado no acórdão agora sob censura”.

Idêntica fundamentação foi adotada no acórdão do Tribunal de Contas, de 06/04/2020, proferido no processo 3553/2019⁴.

À data da constituição do direito de superfície em causa, vigorava o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 794/96 de que, no capítulo IV, com o proémio “constituição do direito de superfície”, estabelecia no artigo 19.º, além do mais, nos respetivos números: ---

3. O prazo do direito de superfície será fixado no acto de constituição, e pode ser prorrogado pelos períodos que forem convencionados, (…).

4. Na falta de convenção sobre o período de prorrogação, entende-se que ela se opera por um período igual a metade do prazo inicial, salvo nos casos em que a Administração findo o prazo, necessitar do terreno para obras de renovação urbana ou outro fim de interesse público.

No artigo 20.º: ------

1. Na constituição do direito de superfície serão sempre fixados prazos para o início e a conclusão das construções a erigir e serão adoptadas as providências que se mostrem adequadas para evitar especulação na alienação do direito.

2. Para os fins do disposto na última parte do número anterior poderá convencionar-se, designadamente, a proibição da alienação do direito durante certo prazo e a sujeição da mesma a autorização da Administração.

3. A Administração gozará sempre do direito de preferência em primeiro grau, na alienação do direito por acto inter vivos e na adjudicação em liquidação e partilha de sociedade, sendo esse direito de preferência exercido de harmonia com as normas regulamentares estabelecidas para o efeito.

E no artigo 21.º, além do mais, que “os superficiários, terão direito a indemnização pela extinção do direito de superfície, quando assim for convencionado no título da constituição.”

2. apreciação:

No caso dos autos, a autora alega, em síntese que: ------

- No dia 13/06/1994, no Cartório Notarial Privativo da Câmara Municipal de Sines, através de escritura pública lavrada a fls. 34 e seguintes do Livro de Escrituras Diversas número 34, foi celebrado um contrato de constituição de direito de superfície entre a autora e o réu, este na qualidade de proprietário do solo ou fundeiro, aquela, na qualidade de superficiária;

- Tal contrato teve como objeto a cedência, em regime de direito de superfície, à aqui autora, de um terreno destinado à instalação de aerogeradores;

- O direito de superfície a favor da autora foi estabelecido pelo prazo de 30 (trinta) anos, com início na data da celebração do contrato, prazo esse prorrogável, uma ou mais vezes, por vontade da superficiária por períodos não superiores ao inicial nem inferiores a metade dele;

- A autora é uma sociedade comercial anónima, cuja atividade se centra na exploração dos Aerogeradores instalados no terreno objeto do contrato de constituição de direito de superfície sendo este o centro da atividade de produção de energia elétrica e comercialização desta para distribuição pública;

- O centro de produção de energia elétrica que é explorado pela autora mostra-se instalado no terreno propriedade do réu que foi objeto do contrato acima identificado;

- A autora requereu a notificação judicial avulsa do ora réu, dando-lhe nota da sua pretensão/decisão de prorrogar o prazo do direito de superfície, por período igual ao período inicial;

- Tal comunicação veio a ser realizada no dia 09/03/2022 com mais de um ano de antecedência para o términus do período inicial do contrato;

- Nesse mesmo dia, o réu comunicou-lhe o seguinte; “O Município de Sines, pessoa coletiva n.º …10, com sede em Largo Ramos da Costa n.º 21-A, 7520-159, Sines, em resposta à notificação judicial avulsa à margem identificada, vem informar que não reconhece o direito à prorrogação unilateral e automática do contrato de direito de superfície n.º 50/94, celebrado por escritura em 13 de junho de 1994, entre esta edilidade e a empresa denominada Aerogeradores de Portugal, SA.”.

O Tribunal dos Conflitos no acórdão de 21/02/2013, tirado no processo com o n.º 023/12⁵, expendeu na fundamentação que “(…) Importa verificar, antes de mais, atento o confronto delineado, se o caso não cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, de acordo com o critério do nº 3 do artigo 212º da CRP, reproduzido no ETAF, ao estipular no seu artigo 1º n º1 que “os tribunais da ordem administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. E, uma vez que a fonte da relação material em causa emerge de contrato celebrado entre as partes, tem interesse considerar o artigo 4º nº 1 al.f) do ETAF, segundo o qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos “especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo”.

Esta densificação, aqui confirmativa do critério geral que resulta do artigo 1º, tem claramente aplicação no caso em apreço. Com efeito, desde logo, estipula o artigo 1527º do CC que “o direito de superfície constituído pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas em terrenos do seu domínio privado fica sujeito a legislação especial e, subsidiariamente, às disposições deste Código”. Essa legislação especial, ditada por razões de interesse público administrativo, consta essencialmente do capítulo IV do DL. N.º 794/76, de 5/11, sob a epígrafe “Constituição do direito de superfície” e regula especificamente o contrato considerado. (…)”

Acresce que a acção também se funda na prática de actos materiais, com manifestação de poder administrativo. E, como se escreve no acórdão deste TC de 2/3/2010-Proc. nº09/10: “Não pode (…) afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de actos administrativos de autoridade. A actuação da Administração Pública compreende também actuações materiais e muitas delas não correspondem necessariamente à execução de um acto administrativo. Essas actuações não deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob a forma de simples operações materiais. O que é necessário é que estejam enquadradas nas funções legais da entidade respectiva. Só uma voie de fait – ou seja, uma actuação material totalmente à margem das atribuições e competências da ré – abriria caminho à competência dos tribunais comuns.”.

Aliás, este TC, no acórdão de 20/10/2011-Proc. nº13/11⁶, decidiu, segundo o sumário que: “IV – A constituição do Direito de Superfície por entidades públicas está subordinada a um regime jurídico de direito público instituído no DL. nº794/76, de 5/11, encontrando-se os aspectos gerais da sua regulação no artigo 19º. V – Daí que sejam competentes os tribunais administrativos para conhecer de uma providência cautelar em que a pretensão da requerente visa suspender a deliberação camarária que decidiu «aprovar a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e accionar a cláusula de reversão prevista no contrato de cedência do direito de superfície», deliberação que assim tem de ser qualificada como acto administrativo”.”

Como se salientou, o prazo do direito de superfície é o que as partes fixarem “no acto de constituição, e pode ser prorrogado pelos períodos que forem convencionados”

Decorre da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio (Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo) que “as autarquias locais podem constituir o direito de superfície sobre bens imóveis integrantes do seu domínio privado para a prossecução de finalidades de política pública de solos, nos termos da lei.”

Emerge, pois, daqueles normativos que a constituição do direito de superfície de imóveis integrantes do domínio privado de pessoa coletiva pública tem subjacente razões de interesse público, atualmente elencados a título de “fins da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo” no art. 2.º da Lei n.º 31/2014.

Conforme decidiu o Supremo Tribunal de Justiça no acórdão de 12-07-2018, tirado no processo n.º 9934/13.1T2SNT-A.L1.S1, “o direito de superfície administrativa sobre um bem do domínio privado de uma pessoa colectiva pública (no caso, o Município …) está sujeito às limitações decorrentes do regime especial a que se mostra submetido (Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 05-10, em vigor à data da sua constituição – art. 12.º do CC) e ao consignado na escritura pública da sua constituição”.

No caso dos autos, estamos perante a constituição de um direito de superfície administrativa sobre bens do domínio privado de uma pessoa coletiva pública - o réu Município de Sines - constituído a favor da autora por escritura pública e, como tal, sujeito ao regime especial do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro que então vigorava e ao regime constante da atual Lei dos Solos.

Nessa conformidade e tendo em conta a al. e) do nº 1 art. 4º do ETAF, a apreciação do litígio dos autos deve considerar-se atribuída à jurisdição administrativa.

Pelo exposto e em linha com a jurisprudência deste Tribunal dos Conflitos, conclui-se que a relação controvertida, balizada pelo pedido e pela causa de pedir definidos pelos autores, é uma relação jurídica regulada pelo direito administrativo.

f. Dispositivo:

Assim, o Tribunal dos Conflitos acorda em julgar improcedente o recurso, confirmando-se o acórdão recorrido, decidindo-se que materialmente competente para a ação intentada nos autos são, nos termos do no n.º 1 do artigo 1.º e al.ª o) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, os tribunais da jurisdição administrativa, concretamente o Tribunal administrativo e fiscal de Beja.

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Sem custas por não serem devidas – art. 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 04 de setembro.

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Lisboa, 11 de dezembro de 2024. - Nuno António Gonçalves (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

1. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 20/18

2. http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/00026a026bf60a4e802583440035ed00

3. https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/3ac0371da621e183802582c80047384b

4. https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/1sss/Documents/2020/ac20-2020-1sss.pdf

5. https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/40f890cca5c4170c80257b2d003d4950

6. https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7fc067dbffbabf1c80257988004c0b08